中國食用油安全戰略轉變：國內條件與國際情景

馬文杰

（華中農業大學經濟管理學院，武漢430070）

中國食用油安全戰略轉變：國內條件與國際情景

馬文杰

（華中農業大學經濟管理學院，武漢430070）

食用油料成為我國對國際市場依存度最大的大宗農產品，是造成農產品國際貿易逆差的主要成因。國產植物油料的大量進口對國家糧食與食物安全、居民消費甚至國民經濟均產生較為重要的影響。在新的糧食安全戰略下，我國食用油作物面積增長空間有限、兼用油源生產潛力巨大，但轉化為現實產量困難重重，未來消費量將進一步增加。在國產植物油料大量進口新常態下，世界食用油生產潛力巨大、我國具有從世界市場穩定獲取食用油料的能力、食用油料供給安全外部環境復雜。針對新的國內條件與國際情景，論文給出我國新的食用油安全戰略：維持能力、保留基準、積極進口、健康消費。

食用油；國內條件；國際情景；生產潛力；戰略轉變

DOI 10.15302/J-SSCAE-2016.01.006

一、前言

21世紀以來，我國各種油料作物產量及占總產量比例均有所變化，但油料總產量相對比較穩定，徘徊于5.2×107～6×107t。國產油料除大豆、花生（50 %食用）、芝麻、葵花籽外，基本用于榨油，

2014年我國國產油料的榨油量為1.164 7×107t①我國食用油的來源比較復雜，包括大宗油料作物的油菜和花生、非油料作物的大豆、玉米和棉花以及小宗油料作物葵花、山茶、芝麻和胡麻等，還包括靠純進口的棕櫚油。國際上將大豆歸于油料作物，我國國產大豆主要用于食用，進口大豆主要用于榨油，提供可觀的食用油供給。而部分油料作物產品，如花生的50 %用于食用、50 %用于榨油。因此，本文與國際接軌，將大豆列為油料，同時，在戰略層面上，不對食用油料戰略和食用油戰略作更詳盡的區分，部分地方混合使用。。

我國作為食用油消費大國，食用油供給短缺的狀態一直未得到有效解決，甚至日趨緊張。2014年我國食用油的食用消費量為2.86×107t，工業及其他消費為2.95×106t，出口油脂油料折油總計為1.24×105t，合計年度需求總量為3.167 4×107t，年度結余量為2.226×106t[1]。據此推算，2014年度我國食用油的自給率為36.8 %②這與王漢中（2014年）依據美國農業部（USDA）數據計算出的2013年度我國食用植物油的自給率35.3 %略有差別，主要在于數據來源不同所致[2]。。

食用油需求劇增，國內產量基本穩定，個別年份還有所下降，因此我國食用植物油需大量進口，食用油料已成為我國對國際市場依存度最大的大宗農產品，是造成農產品國際貿易逆差的主要成因[2]。國產植物油料的大量進口對國家糧食與食品安全、居民消費甚至國民經濟均產生較為重要的影響。

近年來，我國食用油的國內條件與國際情景出現較大的變化，重構食用油安全戰略對于保障食用油供給具有重要的現實意義。

二、中國食用油的國內條件

（一）面積增長空間有限

2013年12月13日，中央經濟工作會議提出，2014年經濟工作六大任務的首要任務就是要切實保障國家糧食安全，這次會議首次提出了必須實施：以我為主，立足國內，確保產能，適度進口，科技支撐的國家糧食安全新戰略；會議明確了我國糧食安全的戰略思想就是要充分保障我國糧食安全，就是要依靠自己保口糧，就是要集中國內資源保重點，提出了谷物基本自給，口糧絕對安全的糧食安全戰略目標[3]。

2014年我國糧食種植面積為1.127×108hm2，接近預警紅線（預警區間為1.0×108～1.1×108hm2）。在新糧食安全戰略下，我國70 %的耕地面積必須種植糧食作物，油料作物面積增長空間極其有限[4]。我國油料作物除油菜為冬季作物外，其他均為夏季作物。我國食用油料對外依存度超過60 %，如果通過擴大油料作物種植面積填補我國食用油的供求缺口，即使以單產和出油率最高的花生計算，需增加占用耕地面積約7×106hm2，約占糧食播種面積的7 %。在糧食安全的宏觀背景下，拿出7×106hm2的土地去保證戰略地位遠遜于糧食的食用油的安全，顯然不可行。

（二）國內食用油生產潛力巨大但轉化為產量困難重重

1.具有較多的冬閑田、鹽堿地等邊際土地

我國可利用南方冬閑田和灘涂，擴大4.1× 106hm2的油菜，東北、黃淮和南方大豆產區可通過合理輪作和間套復種等方式擴大1.33×106hm2大豆，西北地區可利用鹽堿地和干旱貧瘠地發展約1×106hm2的向日葵和胡麻。此外，適合油茶生長的荒山、荒坡資源豐富，可以擴大1×106hm2；還可以利用我國南方熱帶和亞熱帶荒坡地等資源，發展擴大4×105hm2以上油棕和油橄欖面積[4]。

2.兼用型油源具有較大的潛力

我國水稻、玉米和棉花等產量均居世界前列。2014年我國年產稻谷2.08×108t，可得米糠1.25×107t（按6 %折算）；玉米產量為2.15×108t，可得玉米胚芽2.15×107t（按10 %折算）；棉花產量6.16×106t，可得棉籽3.7×106t（按60 %折算）。按米糠出油率18 %、玉米胚芽出油率25 %及棉籽出油率15 %計算，可提供米糠油2.25×106t、玉米油5.38×106t及棉籽油5.6×105t，共可提供食用油8.19×106t，約占2014年食用植物油消費量和出口量(3.167 4×107t)的25.8 %③在不影響問題說明的前提下，本文對數據進行了小數點后的取整處理。稻谷、玉米、棉花的生產量數據來源于國家統計局，其他數據來源于王瑞元《2014年我國糧油生產、消費及油脂工業發展簡況》的專題報告，在此對原作者表示感謝。。因此，充分利用水稻、玉米和棉花的副產品生產食用油，挖掘兼用油源的生產潛力，可以大幅度地提高我國食用油的自給能力，降低我國食用油的對外依存度。

3.食用油生產潛力轉化為現實產量的難度很大

利用耕地增加油料作物的面積極其有限，邊際土地開發利用受農民種植油料作物積極性的影

響。受比較收益較高的玉米擠壓，東北大豆主產區的大豆種植面積有可能進一步縮小。花生在主產區增加種植面積的可能性較小，維持在5×106hm2左右。受目標價格補貼政策等因素的影響，我國除新疆以外的棉花主產區種植面積會呈下降趨勢。棕櫚油、橄欖油的優勢生產區分別位于赤道的熱帶國家（主要是印度尼西亞、馬來西亞）、地中海沿岸國家，受氣候因素制約這兩種食用植物油在國內增產空間有限。受制于加工業發展水平及原材料收集成本的限制，兼用油源（玉米油、米糠油等）短期內很難大幅度增加產量。

其他木本油源植物和小油料作物近年來雖然發展比較迅速，但由于其種植和收獲所要求的人工成本逐年增加，今后只能作為少量高端食用油或特殊用油（如牡丹油）開發，對解決國民食用植物油的消費需求非常有限。

（三）食用油消費未來將近一步增加

本文采取消費總量預測法預測未來2020年與2030年中國食用油的消費量。消費總量預測根據總人口數乘以人均消費量計算得出，其中，總人口數預測借鑒現有研究者的預測數值（2020年為14.15億人，2030年為14.42億人），人均消費量根據人均消費量增長率進行預測[5]。

1. 2020―2030年我國人均食用植物油需求量估計

隨著我國居民人均可支配收入的逐漸提高，人均食用油需求量也隨之提升。2014年我國食用油需求總量為3.167 4×107t，人均食用油需求量為23.2 kg。依據規律，食用油消費呈現先快后慢的態勢，因此本研究認為2015―2030年我國人均食用油消費量將保持2 %的年均增長水平，并且達到人均26 kg的峰值相對較為合理。根據該增長率，2020年人均食用油將達到26 kg，2030年人均食用油穩定在26 kg。

2. 2020年我國食用油需求總量預測

基于人口和人均食用油需求量的預測，得到我國食用油消費總量的預測（見表1）。根據預測結果，我國食用油總消費量2020年將達到3.68×107t左右，2030年將達到3.75×107t左右，并且穩定下來。

表1 未來15年中國食用油需求總量預測

表2 全球油料供給和消費情況 (×106t )

三、中國食用油料的國際情景

（一）世界食用油料生產潛力巨大

1.世界食用油料市場供求穩定增長

從表2全球油料供給和消費情況可以看出，全

球油籽產量、供給量、期初庫存、期末庫存均呈穩定增長態勢。隨著時間的推移，油籽產業技術穩步發展，全球油籽產量隨技術進步而增長。

2.世界食用油料未來仍將維持供過于求的態勢

依據表2的數據，運用線性預測法預測2020年和2030年世界食用油料的供求情況。從中期預測來看，到2020年全球油料總產量為6.013 8×108t，總供給量為10.623 3×108t，消費量為5.862 4×108t，全球油料呈現供大于求的狀態。從長期趨勢來看，到2030年，全球油料總產量為7.485 4×108t，總供給量為10.623 3×108t，消費量為7.264 4×108t，延續供過于求的態勢。

此處的預測，未考慮一些特殊因素的影響。事實上，油料生產不僅受到價格影響，還會受到季節和庫存的影響。比如在原油2014年6月大幅下跌的背景下，原油價格波動影響食用油料生產，造成食用油料供需波動。

（二）中國具有從世界市場穩定獲取食用油料的能力

1.中國外匯充裕

2014年年末，中國外匯儲備3.84×1012美元①數據來源：國家統計局《2014年國民經濟和社會發展統計公報》。，非常充裕。糧食安全與食用油安全均屬關系國計民生的大事，新糧食安全戰略下我國糧食基本可以自給，進口糧食屬于結構性調劑，政府完全有能力購買我國需要的食用油料。

2.國際市場具有提供食用油料的能力

前文已有論述，國際市場食用油料供給從長遠來看是供過于求的，有能力提供中國所需要的食用油料，所以中國不用擔心國際市場食用油料的供給問題。

中國食用油料的進口從短期來看，會抬高國際的價格，但從長期來看，價格的提高和進口的持續擴大會刺激對油料生產的投資和技術創新，拉動世界食用油料供給的增加。阿根廷、俄羅斯、印度尼西亞、泰國、柬埔寨、蒙古國等以及部分非洲國家土地資源豐富，土地開發費用和種植成本都較低，可以為我國提供食用油原料的持續供給。

（三）食用油料供給安全外部環境復雜

農產品具有明顯的金融屬性和能源屬性。當前，強勢美元使國際農產品價格大幅度回落，影響國際農產品市場波動的各種力量暫時退卻，但截至目前，失衡的世界經濟并沒有發生根本性的改變。

1.世界金融市場變化影響我國食用油供給安全

國際農產品價格已經不僅僅取決于農產品本身的供求狀況，還受國際資本、匯率等因素的制約，市場價格具有很大的不確定性[6]。美元走強，國際市場以美元計價的農產品價格將走低，導致太多的食用油料涌入我國，對我國油料作物產業形成沖擊[7]。美元走弱，增加我國進口食用油料的成本，造成我國居民的福利損失。因此，國際農產品的金融屬性對我國食用油的供給提出了巨大的挑戰。

2.發達國家生物能源戰略影響食用油料價格與供給安全

石油作為基礎性能源，其價格對于實體經濟具有很大的影響。一些發達國家為了擺脫對石油的過度依賴，以食用油料（如菜籽油）為基質，大力發展生物能源，擴大本國供給充足的食用油料的消費，加劇了世界食用油料的供求矛盾。加拿大是世界上第一大油菜籽生產與出口大國，為減輕供給壓力，提高國際油菜籽貿易話語權，提出了使用生物柴油的最低添加標準[6]。作為我國棕櫚油的最大進口來源國，馬來西亞正在積極發展生物柴油，對我國的食用油進口造成了沖擊。美國奧巴馬政府上臺后，提出了新能源戰略，超過1×108t的玉米（占其玉米總產量的1/3）用于燃料乙醇的生產[7]。

美國、加拿大等均是世界上主要的食用油料出口大國，谷物和油料用于生物能源后可能會危及世界糧食安全與食用油料供給安全，對國際市場上食用油料價格造成了較為明顯的影響。

3.少數跨國糧商主導國際食用油料貿易格局

美國、巴西、阿根廷、印度尼西亞及馬來西亞等國是傳統的食用油料生產大國，也是我國食用油籽及食用油的主要進口來源地，而這些國家正是跨國糧商傳統的經營區域。跨國糧商（主要是美國阿徹丹尼爾斯米德蘭（ADM）公司、美國嘉吉公司、美國邦基公司、法國路易達孚公司，簡稱國際ABCD四大糧商）在上述國家建設有穩定的原料生產基地、先進的倉儲設施、完善的海運、中轉、接卸設備，并與當地政府保持有良好的貿易、洽談、合作關系，具有較強的壟斷能力。跨國糧商主導國

際貿易格局減弱了我國對于進口食用油料的控制力，增加了我國低成本獲得食用油料的難度。

四、我國食用油安全戰略轉變

基于國內條件與國際背景，筆者認為中國食用油安全戰略不必拘泥于“自家油瓶里多大程度上裝的是自己的油”，而要注重“自家油瓶里多大程度上可以裝上油”。因此，我國食用油料的戰略定位為：加大油料作物產業的政策支持與資金投入力度，以技術進步為突破口，以提高農民油料作物種植的經濟效益為中心，以保障基本供給能力為核心，努力構建油料作物現代產業技術體系，提高油料作物的綜合生產能力，合理利用世界貿易組織（WTO）規則調節進出口，保持油料作物產品供求總量的基本平衡。簡單界定為：維持能力、保留基準、積極進口、健康消費。

（一）維持能力

維持能力指維持食用油料的綜合生產能力。這種能力包括優良的耕地、完善的基礎設施、高效的商品流通體系、倉儲體系、市場調控體系。這種能力是一種產量儲備，必要的時候可以迅速地（一個生長季節內）轉化為現實的產量。

油料作物產業必須回歸內涵式增長，堅持依靠科技進步、提高單產與品質的發展戰略。

1.落實嚴格的土地保護制度

落實最嚴格的耕地保護制度和節約用地制度，堅持耕地保護優先、數量質量并重，全面強化規劃統籌、用途管制、用地節約和執法監管，加快建立共同責任、經濟激勵和社會監督機制，嚴守耕地紅線，確保耕地面積基本穩定、地力穩定提升。

2.推進油料作物技術的進步和現代裝備水平的提高

加大油料作物的遺傳育種、病蟲害防控、田間生產管理等多種措施的研發力度，加強相關配套技術的集成創新，增加工廠化育苗、機械化移栽、機械化管理、機械化采收、病蟲害測報和噴防等現代農業裝備，提高油料作物的綜合生產能力。

3.創新油料作物產業經營模式

推行適度規模經營，通過土地流轉、種植托管等方式，大力培育和發展規模在50～100畝（1畝≈666.67 m2）的專業種植大戶、家庭農場等新型生產主體，通過大力推進機械化、專業化和集約化降低成本，提高單位面積的產出率和產值率。通過財政補貼、稅收優惠等方式，鼓勵工商資本對荒地、鹽堿地、貧瘠地及南方冬閑田進行改良、開發與季節性租地經營。

4.大力發展油料作物的社會化服務與產業化經營

積極發展各類專業合作社，實行利益共享、風險共擔、自主經營、自負盈虧的管理機制，通過農資集中采購、科學種植、運輸銷售及種植技術培訓交流和信息咨詢服務等，降低生產成本。鼓勵和引導龍頭企業通過“公司+農戶”“公司＋基地＋農戶”“公司＋合作社＋農戶”等產業經營化形式，與種植戶建立穩定的產銷協作和多種形式的利益聯結，大力發展訂單農業，將部分加工、銷售環節的利潤返還給農戶，帶動農戶增收。

（二）保留基準

基準是指基準生產量，即滿足國內最基本需要提供的產量。這個基準有兩個層面的含義：一是基準生產量是正常價格的情況下，輔以一定額度的補貼，國內可以生產出的量；二是基準生產量可以維持人體最基本的營養要求。按照人體健康要求及有關專家對食用油攝入量的推薦，每人每天攝入食用油25 g為宜。按此計算，到2020年，我國食用油的基準生產量可以設定為1.224×107t（13.42 億人×0.025 kg·(人·天)–1×365 天=1.224×107t）。1.224×107t的國內食用油基準生產量可以在國際市場出現極端的情況下（比如戰爭、禁運、嚴重經濟危機導致的外匯耗盡等）提供維持國民健康的最低食用油供給；另一方面可以增強國際市場的談判籌碼。

具體措施：考慮在長江流域建設5.333×106hm2油菜、北方四省（山東、河南、河北、遼寧）2× 106hm2花生作為油料作物的基本保障區。在基本保障區內結合糧食安全保護耕地，培肥地力，穩定油料作物播種面積。

（三）積極進口

國外市場具有食用油料的生產潛力，我國具有獲得食用油料的良好能力。因此，在和平年代，積極進口可以低成本獲得食用油料，為糧食安全提供更大的騰挪空間。同時，積極進口可以減輕我國的環境

壓力，為維護我國食用油料綜合生產能力提供保障。

具體而言：①進行正常的食用油料貿易；②鼓勵國內大型油脂企業、農業集團到資源優勢的巴西、東南亞、俄羅斯、蒙古國等通過參股、控股、投資合作等方式參與其油料作物的種植、銷售、加工、流通及全球供應鏈建設，多渠道增加我國食用油料來源；③鼓勵大型企業直接到土地資源豐富，購地成本較低的非洲國家、東南亞、中亞國家租地、買地、種地，建基地、搞實業，并逐步建立相對獨立的收購、倉儲、加工、運輸體系，控制食用油料進出口渠道和定價權。

（四）健康消費

2014年我國食用油的食用消費量為2.86×107t，折合人均食用油消費量57.3 g·天–1，遠超25 g·天–1的推薦攝入量。因此，宣傳引導科學的消費習慣，實行全民健康食用油行動，引導居民健康消費，減少浪費。同時，加快探索食用油料需求管理機制，嚴格控制食用油料用于生物柴油等非食物生產，適度控制高能耗、高污染的油料加工業的發展，如取消財政補貼及稅收優惠、實施定期限產、征收環境稅、出口稅等。

五、結語

國際經濟形勢前景不明，加上美元指數的持續走高，使國際大宗農產品的價格持續走低，國內糧、棉、油價格也難以幸免。在價格的另一端，受制于勞動力成本的居高不下以及我國現實的資源條件，我國食用油料的生產成本短期內還難以下跌。在價格與成本的雙重壓迫下，農戶種植油料作物的積極性難以調動，我國的食用油料安全面臨著新的起點和不同的國內外環境，需要對傳統的食用油料安全作出新的抉擇。新的食用油料安全戰略更多注重食用油的商品屬性（這是糧食具有的公共物品屬性的另一面），充分發揮市場機制和經濟規律作用，充分發揮國外資源與國際市場對我國食用油供給的補充作用，低成本、低代價地維持我國食用油料的數量安全與質量安全。

[1] 王瑞元. 2014年我國糧油生產、消費及油脂工業發展簡況[J].糧油加工 (電子版), 2015(4): 14–19. Wang R Y. Development of China's provisions oil production, consumption and oil industry in 2014 [J]. Cereals and Oils Processing(Edition), 2015(4): 14–19.

[2] 王漢中, 殷艷. 我國油料產業形勢分析與發展對策建議[J].中國油料作物學報, 2014, 36(3): 414–421. Wang H Z. Yin Y. Analysis and strategy for oil crop industry in China [J]. Chinese Journal of Oil Crop Sciences, 2014, 36(3): 414–421.

[3] 鄒春霞.聚焦中央經濟工作會議: 糧食安全列為六項任務之首[N].北京青年報, 2013-12-14(1). Zhou C X. Focus on the Central Economic Work Conference: Food security is the first task of the six [N]. Beijing Youth Daily, 2013-12-14(1).

[4] 徐雪高, 曹慧, 劉宏. 中國油料作物及食用植物油供需現狀與未來發展趨勢分析[J].農業展望, 2012(12): 9–15. Xu X G, Cao H, Liu H. Supply and demand situation and future development trend of oil crops and edible vegetable oil in China [J]. Outlook on Agriculture, 2012(12):9–15.

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Changes of China's Edible Oil Security Strategies: Domestic Condition and International Situation

Ma Wenjie
(College of Economics and Management, Huazhong Agricultural University, Wuhan 430070, China)

The fact that edible oil materials have become the primary agricultural products in China with the largest dependency on international market is the main reason for the trade deficit of international agricultural products. The large import of vegetable oil materials has a big effect on national grain and food security, resident consumption and even national economy. On account of the new grain security strategy, the growth space of our national edible oil materials is limited, the production potential is great but hard to become real production, and the future consumption will increase. Under the new normal of the large import of vegetable oil materials, global edible oil production potential is great, China has the ability to obtain a stable supply of edible oil materials from the international market, and the external environment of edible oil material supply security is complicated. According to the new domestic conditions and international situation, the paper offers the following new security strategies for edible oil: maintaining capacity, keeping benchmark, importing initiatively and healthy consumption.

edible oil; domestic condition; international situation; production potential; strategy change

F320

A

2015-12-21；

2015-12-26

馬文杰，華中農業大學經濟管理學院，副教授，主要研究方向為糧食安全、農業技術經濟和油料經濟；E-mail: mawenjie@sina.com

中國工程院重大咨詢項目“食物與糧食安全可持續發展戰略研究”（2013-ZD-7）

本刊網址：www.enginsci.cn