我國節能環保產業發展戰略研究

孟偉，馮慧娟，羅宏，裴瑩瑩，薛婕，楊占紅，呂連宏

（中國環境科學研究院，北京 100012）

我國節能環保產業發展戰略研究

孟偉，馮慧娟，羅宏，裴瑩瑩，薛婕，楊占紅，呂連宏

（中國環境科學研究院，北京 100012）

發展節能環保產業是建設生態文明、實現綠色發展的重要保障，也是經濟新常態下國民經濟的新增長點。從我國節能環保產業發展的現狀出發，剖析產業發展的深層次問題。對“十三五”產業發展的新趨勢做出研判，確定產業發展的目標和重點工程，提出促進我國節能環保產業發展的戰略建議。

節能；環保；產業；發展戰略

DOI 10.15302/J-SSCAE-2016.04.001

一、節能環保產業發展現狀及問題

（一）產業規模擴張明顯，市場競爭力弱

“十二五”以來，國家將節能環保產業確定為國民經濟的支柱產業進行培育和發展，《大氣污染防治行動計劃》、《水污染防治行動計劃》、《土壤污染防治行動計劃》和《關于加快推進生態文明建設的意見》等支持政策密集出臺，顯著拉動了產業的市場需求，產業規模擴張明顯，產值由2010年的2萬億元增長到2014年的4萬億元（見圖1）[1]，形成了一定的產業規模。在經濟下行形勢下，節能環保產業持續穩定增長，年均增長率超過15 %，高于國民經濟增長速度，成為經濟新常態下新的經濟增長點。

節能環保產業發展勢頭強勁，但是總體規模在國民經濟結構中的比重偏低，與國民經濟支柱產業

的要求仍有一定差距。節能環保產業以小微企業為主，大型企業占比較低，規模效率不明顯。企業缺乏核心技術，以中低端產品和裝備生產為主，缺乏市場競爭力。

圖1 2008—2014年我國節能環保產業產值

（二）產業集聚加速，產業布局有待優化

節能環保產業在空間布局上呈現集聚發展態勢，形成了京津冀、長三角、珠三角、長株潭等集聚發展區[2]。但是，從總體發展水平來看，從東到西，節能環保產業發展水平與區域經濟發展水平呈現一致性，區域發展不平衡。東部地區是國內節能環保產業發達的地區，在節能環保技術研發、環境金融、設施維護運營服務等領域突出。中西部地區發展滯后。從產業集聚區發展水平來看，環渤海地區在技術開發和成果轉化、人才儲備方面優勢明顯。長三角地區環保產業具有一定基礎，是中國環保產業最為聚集的地區，水處理、大氣污染治理設備全國領先。珠三角環保產業主要集中在廣州、東莞、深圳、佛山4個城市，廣東的環保服務在全國名列前茅[3]。

（三）部分技術水平國際領先，技術創新能力整體偏弱

近年來，我國節能環保技術水平不斷提升，主導技術和產品可以基本滿足市場的需要。常規污水處理技術、電除塵、袋式除塵技術等達到國際先進水平；膜分離技術與產品取得一定突破，并在規模較小的污水處理中得到廣泛應用；脫硫設備基本實現國產化，脫硝技術和催化劑等取得積極進展；電廠煙氣超低排放集成技術推廣受到肯定，正在擴大應用，節能先進適用技術裝備得到大幅推廣。

但是，我國產業整體技術水平不高，主要表現在兩方面：一方面是技術原始創新不足，以小微企業為主的節能環保產業組織特征導致了產業內技術創新動力不足，特別是缺乏原始創新。目前，部分高效節能減排核心技術和關鍵裝備尚未完全掌握，例如在廢舊電池循環利用、污水的膜深度處理技術等許多領域還存在技術瓶頸，一些自主研發的節能環保裝備性能和效率不高；另一方面，技術集成不夠，節能環保裝備成套化、系列化、標準化水平低。同時，技術成果轉化和應用難，關鍵技術科技成果轉化率低，技術交易、轉移和擴散的市場化機制尚未形成，阻礙了產品和設備的大規模產業化[4,5]。

（四）政府投資不斷加大，資金短缺仍是重要瓶頸

節能環保產業作為國民經濟支柱產業的培育對象，政府不斷加大對其的投資力度?！笆濉钡那八哪辏h境治理總投資由2010年的7 612.2億元， 增加至2014年的9 575.5億元，占國內生產總值（GDP）的1.5 %[6]?！笆濉逼陂g，隨著《水污染防治行動計劃》《大氣污染防治行動計劃》和《土壤污染防治行動計劃》的實施和開展，環保投入還將大幅增加，“十三五”期間節能環保方面的投入將是“十二五”期間的兩倍以上。2001—2014 年環

境污染治理投資及占GDP的比重趨勢見圖2。

一方面由于節能環保產業本身投資回報周期長，在發展的初期需要大量的資金投入進行基礎設施建設、科技研發和人才培養等，而我國眾多的節能環保企業缺乏融資能力，資金短缺嚴重；另一方面，從技術進步績效看，2011年有研發能力的企業僅占11 %，與其他工業企業的平均研發水平近似，對技術依賴性強的環保產業來說研發投入仍顯不足[7]。

（五）服務業業態多元化，綜合服務能力弱

近年來,節能環保服務業發展活躍，在節能環保產業中提供咨詢、技術、工程建設、運營維護、金融服務等，是節能環保產業中最具潛力的行業。2015年，我國節能環保服務業產值超過8 000億元。服務形式基本上是以合同能源管理和合同環境服務為主，多種形式并存。具體的商務模式又根據各地的不同條件和要求，形式多樣化，有委托、承包、建設–經營–移交(BOT)、建設–擁有–經營(BOO)、移交–經營–移交(TOT)等商務模式。

但是，我國節能環保服務業尚處起步階段，所占比例偏低。具有一體化綜合打包解決能力的大型綜合性環境服務企業較少。環保服務業市場化程度低，僅在市政污水處理和垃圾處理領域有所體現和提高。

（六）市場化進程加速，市場秩序有待完善

“十二五”中后期，國家全面啟動節能環保產業市場化。在十八屆三中全會對生態文明制度體系建設的部署明確提出“要建立吸引社會資本投入生態環境保護的市場化機制，推行環境污染第三方治理”之后，《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》《關于進一步推進排污權有償使用和交易試點工作的指導意見》《中華人民共和國環境保護稅法（征求意見稿）》《關于推進價格機制改革的若干意見》等一系列市場化措施陸續出臺。

但是，隨著節能環保市場逐步放開，市場進入門檻降低，眾多企業紛紛進入，但企業規模普遍偏小，競爭分散。除固廢處理處置產品、噪聲與震動控制產品和資源循環利用產品生產設備行業的集中度較高，達到了寡占型市場外，環保產業整體集中度CR4僅為19.02 %，CR8則為26.39 %，處于過度競爭狀態[7]。同時，由于相應的配套制度還未完善，市場監管不到位，市場競爭不規范，惡性競爭、劣幣驅逐良幣現象存在[3]。公私合作模式（PPP）、第三方治理等市場化模式，由于政府和市場、第三方和排污主體的責任界定不清，缺乏相應穩定的法律保障等，制約了這些市場化模式在實踐中的實施。

圖2 2001—2014年環境污染治理投資及占GDP的比重

二、 節能環保產業的發展趨勢

（一）產業繼續保持高速增長態勢

“十三五”末期，節能環保產業將培育為國民經濟的支柱產業，隨著國家的宏觀戰略導向和環境保護力度的不斷加大，將釋放巨大的市場需求，節能環保產業仍將具有廣闊的發展空間和巨大的市場增量。全國節能環保產業“十三五”期間將保持年均15 %左右的增長率，到2020年產值將超過8萬億元[3]。節能環保產業規模發展趨勢見圖3。

圖3 節能環保產業發展趨勢圖

（二）產業結構將向裝備制造和服務業并重升級

目前，節能環保產業中高效低耗的先進環保技術裝備與產品的市場占有率僅為10 %，主要以傳統裝備制造業為主[8]。2014年，我國環保裝備制造業規模在5 000億元左右。在《中國制造2025》《重大環保技術裝備與產品產業化工程實施方案》等國家戰略和政策的支持下，以及節能減排工作的日益深入和標準日趨嚴格，隨著節能環保產業規模的進一步擴張，節能環保裝備制造業仍會占有很大比重。同時，節能環保服務業所占比重將進一步增加。節能環保產業將由傳統的裝備制造，向提供產品和節能環境服務升級，向高端裝備制造和服務業并重升級轉移。在新的需求下，產品向標準化、成套化、智能化方向發展。節能環保服務業將從提供環保裝備與產品或工程建設、運營維護等單一環節的產品和服務逐步發展為一體化的綜合節能環保服務業，提高行業集中度[9]。

（三）環境監測和垃圾回收成為環?；ヂ摼W最佳入口

2015年7月，國務院印發《關于積極推進“互聯網+”行動的指導意見》，為未來節能環保產業與互聯網相融合指明了方向。

運用大數據、云計算等信息技術進行環境管理，已成為現代環境管理的必然趨勢。各級環境管理部門建設環境信息中心，通過全面開展大氣、水、土壤等的在線監測，進行數據的實時監控、傳輸、收集、分析， 推進區域大氣環境評估預警、飲用水源風險預估、網絡化全過程監管執法等環境管理措施。同時，一些具有創新型商業模式的資源回收與利用企業不斷出現，開始用移動互聯網技術提供社區再生資源回收服務，如上海的“綠色賬戶”、杭州的“收廢品”、北京的“再生活”、 天津的“回收哥”等。未來環境監測和垃圾分類回收產業將成為環?；ヂ摼W的最佳入口。

節能環保產業與互聯網的結合，將給節能環保產業發展帶來新的模式和動力。產業的商業模式、運行機制、競爭格局都將發生根本性變化。

（四）業內整合并購和跨界整合趨勢顯著

在環境質量目標大背景下，一系列推動節能環保產業發展的政策陸續出臺，使節能環保產業成為經濟結構轉型時期的新寵，節能環保公司盈利將持續增長，吸引大量社會資本進入節能環保行業。

從2012年開始，環保行業的整合并購趨勢明顯，集中在較成熟的水務和固廢行業，資金規模由12億元增加到2015年的600億元[10]。

非節能環保企業的跨界收購也大量涌現，達總資金規模的25 %。中國石油化工集團公司、中國中鐵四局集團有限公司、徐州工程機械集團有限公司、北京國電富通科技發展有限責任公司、山東華鼎偉業能源科技股份有限公司等紛紛進軍環保行業。隨著節能環保產業的持續升溫，行業并購規模會進一步擴大，資本的擴張和領域的占領，將使行業集中度提高，整合全產業鏈的綜合性巨頭企業將成為行業領導者。

（五） 產業“走出去”步伐加速

面對節能環保市場的全球化發展和國內環保基礎設施建設市場趨于飽和的態勢，越來越多的節能環保企業隨之調整發展戰略，將目光投向國際市場。2011年，中華人民共和國商務部、環境保護部等部門提出實施戰略性新興行業企業“走出去”戰略。2014年全國兩會政府工作報告提出：“開創高水平對外開放新局面，統籌多雙邊和區域開放合作。推動服務貿易協定、政府采購協定、信息技術協定等談判，加快環保、電子商務等新議題談判”。國家戰略定位為中國節能環保產業“走出去”提供了政策支撐。同時，中材節能股份有限公司、桑德環境資源股份有限公司、北控水務集團有限公司、福建龍凈環保股份有限公司等骨干節能環保企業，已獲得了多個海外項目訂單，開拓了多個國家市場，積累了豐富的建設運營經驗。

三、節能環保產業發展目標和重點工程

（一） 發展目標

“十三五”期間，培育和建成一批具有潛在國際競爭力的、具有綜合環境服務能力的大型節能環保公司；產業集聚程度進一步提高，建成一批能夠有效提升資源能源利用效率的節能裝備制造業基地、環保產業基地、“城市礦產”基地和再制造產業基地；低溫余熱余壓技術、脫硝催化劑和廢舊電子廢棄物提取有價元素技術等節能環保關鍵技術取得重大突破，掌握一批具有完全自主知識產權的、國際領先水平的節能環保技術、裝備和產品。環境監測技術、環境污染控制技術和能耗監控系統與遙感、地理信息、衛星定位、互聯網技術相融合，將實現即時收集準確監控數據，突破節能和環保的地域限制和時間限制。節能環保產業產值年均增長達15 %以上，到2020年產值超過8萬億元[7]。

（二） 重點工程

1.能源系統優化技術推廣應用工程

“十三五”期間，重點在鋼鐵、化工、電力、水泥、造紙等高耗能行業推廣應用能源系統優化技術和裝備，對能源利用效率高、污染物排放量小、經濟效益高的關鍵技術和產品，實行規?；a，推廣應用高效節能技術集成方案。

2.建筑節能關鍵技術和裝備培育及產業化工程

扶持研發高性能的墻體復合保溫材料、緊湊型空氣熱泵裝置、建筑蓄能技術等建筑材料和產品的中小型高新技術企業；加快推廣被動式低耗能建筑、智能建筑、綠色建筑等新型節能建筑；持續實施建筑節能改造工程。

3. 大氣灰霾綜合治理關鍵技術培育與轉化工程

開展灰霾成套在線監測設備的研發與生產；顆粒物控制技術與裝備、機動車尾氣凈化技術與裝備、脫硫脫硝技術與裝備、多污染物協同控制技術與設備的研發與生產。

4.水污染防治重點技術成果轉化與推廣應用工程

適應《水污染防治行動計劃》的落實要求，根據水污染防治的重點領域和對象，在工業污染控制方面，重點加快冶金、制藥、化工、食品加工等行業重點技術成果轉化與應用推廣；針對城市污染，重點加快城鎮污水處理廠提標改造，MBR技術不斷擴大市場，膜技術拓展應用范圍；針對面源治理，加快推動畜禽養殖集中處理，擴大分散型村鎮污水治理社會需求。

5.“城市礦產”開發利用技術推廣應用工程

建立廢舊金屬及廢稀貴金屬等城市礦產回收利用體系，開展“城市礦產”開發利用關鍵共性技術推廣應用，促進再生資源循環利用技術實現產業化，開發一批高品質資源化的產品。

6.節能環保產業集聚區建設試點工程

在全國建成30個左右技術先進、環保達標、管理規范和輻射作用強的節能環保產業集聚區。通過節能環保產業集聚區的建設，凝練和推廣一批適合我國國情的節能環保產業聚集發展范式，提升集聚區內節能環保產業技術研發和自主創新能力，推進節能環保產業的規?；?、集群化發展。

四、促進我國節能環保產業發展的戰略建議

（一）落實頂層設計，完善產業政策

由于節能環保產業的特殊性，政策設計和制定要從全生命周期出發。根據新環保法、生態文明建設方案和國民經濟“十三五”規劃的總體部署，應盡快出臺相關配套措施，嚴格落實，加強考核，依法追究違法行為，加大問責刑事、行政責任。加快土壤環境保護及其相關產業立法；修改和完善《循環經濟促進法》，全面落實生產者責任延伸制，擴大再生產品的政府采購范圍；盡快出臺機動車污染防治條例等法規。修訂重點用能單位節能管理辦法、能源效率標識管理辦法、節能產品認證管理辦法等部門規章。建立和完善產業標準體系，包括構建節能環保產品質量標準體系，建立節能環保產業統計核算體系，逐步提高重點用能產品能效標準、重點行業能耗限額標準和污染物排放標準等。

（二）簡政放權的同時加強市場監管，營造公平競爭的市場環境

從節能環保產業的特殊性出發，厘清政府的宏觀管理邊界，在簡政放權、減少行政干預的同時，重點要加強市場監管。包括加強節能環保產品的質量監管力度，強化標準標識管理，出臺相應的產品檢測方法與機構管理辦法，形成有效的產品標準體

系以及質量檢測體系；加強節能環保服務的價格監管，防止惡性競爭；加強固定資產投資項目節能評估和審查；在環保部污染治理運行設施許可等多項審批和上市公司環保核查取消后，加強對市場的監管，突出行業管理；建立完善公平透明的市場規則體系，規范節能環保市場秩序，嚴格執法監督，制定違規處罰機制，形成反向約束。

（三）加大財稅支持力度，發揮政府資金的引導作用

鑒于我國節能環保產業目前所處的發展階段，仍需繼續加大中央預算內投資和財政資金的扶持力度。優化財政支持方向和方式，主要用于培養優勢節能環保企業、扶持產業項目、鼓勵技術研發和創新等。對重點節能減排、高效節能環保技術和產品產業化示范、技術開發等給予財政支持；適度擴大節能環保產業的政策性貸款規模[11]。修訂脫硝電價補貼政策，提高補貼比例；進一步研究免征對建設污水處理廠和垃圾處理廠的土地稅和房產稅，研究減免征對污水、垃圾、污泥處置勞務和再生水的增值稅；加大對再生產品生產和消費環節的稅收優惠力度；根據環保項目的類型以及具體構成，加大優惠力度，增加刺激強度，調動納稅人購買使用環保設備及開展環保項目的積極性；擴大優惠“環保專用設備優惠目錄”范圍。

（四）完善PPP、第三方治理、排污權交易等市場化機制，吸引社會資本

進一步完善節能環保產業市場化機制，發揮市場在資源配置中的決定性作用。盡快建立和完善碳排放權交易市場規則，為2017年全國啟動碳排放權交易奠定基礎；加快制定國家節能量交易相關規范；繼續推進排污權有償使用和交易試點，研究制定排污權有償使用費的收取和交易價格等管理規定，進一步規范各地定價方法和依據[12,13]。

建立和完善PPP運作程序等相關制度，包括明晰政府和合作方的責權，建立違約懲罰機制，規范利益分配、風險分擔機制，理順發改委、財政部等部門間的責權等。

加快環境污染第三方治理配套政策的制定，包括：厘清政府和市場、治污方和第三方的責任邊界；提高第三方企業準入標準，建立和完善第三方運營服務標準，開展績效評估，完善監督審核機制；建立第三方治污企業信用評價制度和相應獎懲制度。

鼓勵機構和民間資本，建立和發展對節能環保企業具有傾斜性的引導基金、股權投資基金和創業投資基金等；探索污水處理、垃圾處理等預期收益質押貸款。加快發展綠色金融，優化綠色金融相關配套政策，構建多層次的綠色金融體系。鼓勵金融機構對節能環保企業和項目提供金融支持，降低借貸條件和借貸利率，反之則予以限制。鼓勵成熟的節能環保企業上市融資。

（五）加強技術創新驅動，完善環境技術評估和轉化政策

鼓勵和推動節能環保產業的技術自主研發和創新，加強技術驅動。加大對節能環保企業開展技術研發的資金支持，完善科技創新和成果轉化的激勵政策。搭建節能環保產業技術創新平臺，支持節能環保產業共性和關鍵性技術的研發。提高技術成果轉化率，推動以企業為主體、產學研相結合的技術創新體系，從而為技術研發和成果轉化建立快車道，加速成果的轉化和應用。完善技術服務推廣的市場機制，社會化的技術成果轉移機制。建立和完善環境技術評價制度，健全環境技術評價體系，加快推進我國更多行業的污染防治最佳可行技術的編制。鼓勵產業聯盟的建立，支持產業鏈縱向企業聯合提供滿足節能環保需求的整體解決方案。

（六） 做大做強企業和產業集聚區，促進產業集約化、集群化發展

鼓勵和扶持中小企業發展，積極引導中小型節能環保企業找準產業鏈定位，走向專業化、精細化。實施龍頭企業帶動戰略，發揮北京碧水源科技股份有限公司、桑德環境資源股份有限公司、北京首創股份有限公司等龍頭企業的帶動作用，培育一批產業特色突出，具備技術、資本、運營經驗的大環保集團，以及具有強大的資金實力和投融資能力，能夠整合產業鏈、提供整體解決方案的綜合環境服務企業。

引導節能環保產業集群規范化、集約化發展，發揮聚集帶動作用。對于已經形成的重點產業集群，長三角區域發展環保產業不僅要擴張規模，更要保證產業質量，提高經濟效益，提升技術水平和優化產業結構，產業方向逐漸向高端化發展；環渤海區域環保產業整體發展較均衡，未來應保持發展優勢，

大力發展環保裝備制造業和資源循環利用產業；中部沿江發展軸未來在保持環保裝備制造優勢的基礎上應大力發展環境保護服務業，促進區域環保產業結構升級；珠三角區域未來在繼續保持現有發展潛力和經濟效益的優勢上可適當擴大產業規模。

（七）注重節能與環保的協同效應，推動與信息產業的融合

注重節能與環保的協同效應。配合《大氣污染防治行動計劃》開展霧霾綜合治理，實施切實可行的節能措施；結合污染物總量控制目標等相關政策，出臺區域煤炭消費總量控制方案；重視降低污水處理和煙氣治理等污染防治設施的運行能耗，發揮節能減排綜合效應。

注重節能環保與信息產業相融合，充分利用移動互聯網、云計算、大數據等工具。利用無線通信技術、物聯網、大數據、云計算等技術，構建數字環保平臺、在線監測監控網絡等，全方位、全覆蓋地實時采集、監控數據和準確傳遞與分析數據，并對環境狀況進行科學合理的評估，形成綜合解決方案，因地制宜地解決環境問題；與遙感、地理信息、衛星定位系統等融合，突破節能環保管理實踐和地域限制；與3D打印技術結合，發展節能環保裝備制造業和建筑業；建設專業信息平臺，完善信息采集、反饋、發布系統，及時更新節能環保產業相關信息。

（八）加快出臺產業“走出去”戰略的配套措施，推動產業國際化

完善我國節能環保產業“走出去”的政策法規，包括節能環保產業海外投資的相關規則、標準以及交易模式等，并開展人才儲備。對節能環保產品、設備和技術出口實施優惠政策。廣泛開展節能環保產業的國際交流和合作，利用各種會議、展覽等大力宣傳我國節能環保產業。建設一批環保產業國際化發展示范基地及示范工程，展示我國環保企業。搭建政府公共服務平臺，介紹國際節能環保產業發展動向、需求，相關節能環保產業制度、環境保護制度和規范等[14–16]。

[1] 趙鵬高.發展節能環保產業既要突出市場導向又要加強政府引導 [EB/OL]. (2015-03-27) [2016-05-20]. http://www.zgg.org. cn/zhtbd_5658/dljzgglt/zhtlt/jnjplsfz/201503/t20150327_508338. html. Zhao P G. The development of energy conservation and environmental protection industry needs to highlight market orientation and strengthen government guidance [EB/OL]. (2015-03-27) [2016-05-20]. http://www.zgg.org.cn/zhtbd_5658/dljzgglt/zhtlt/ jnjplsfz/201503/t20150327_508338.html.

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Study on the Developmental Strategy of the Energy Saving and Environmental Protection Industry in China

Meng Wei, Feng Huijuan, Luo Hong, Pei Yingying, Xue Jie, Yang Zhanhong, Lv Lianhong
(Chinese Research Academy of Environmental Sciences, Beijing 100012, China)

The development of the energy saving and environmental protection industry is an important step for the creation of a ecological civilization and the realization of green development. This paper analyzes the deep-seated problems affecting China's energy saving and environmental protection industry as it exists today. The 13th Five-Year Plan outlined the objectives and key projects for the development of this industry, as part of a new trend, and put forward strategic recommendations on promoting the development of energy saving and environmental protection industry in China.

energy saving; environmental protection; industry; developmental strategy

X32

A

2016-05-20；

2016-06-22

孟偉，中國環境科學研究院，研究員，中國工程院院士，主要研究方向為水污染防治； E-mail：mengwei@craes.org.cn

中國工程院重大咨詢項目“‘十三五’戰略性新興產業培育與發展規劃研究”(2014-ZD-7)

本刊網址：www.enginsci.cn