土壤污染防治立法時不我待

文/劉曉星 文雯 童克難

土壤污染防治立法時不我待

文/劉曉星 文雯 童克難

土壤污染防治在往年兩會上是一個頻頻被提及的話題。在今年兩會上，如何從法律的角度更有效地防治土壤污染成為代表委員們關注的焦點。許多代表委員提出，應加大司法介入土壤污染防治的力度，改變污染防治單純依靠行政機制、措施手段單一的被動局面，更好地推動土壤污染防治工作的開展。

關注1土壤污染防治立法亟待提速

土壤污染防治工作缺乏有效的法規(guī)依據(jù)和標準支撐，相關法律出臺刻不容緩

“根據(jù)2014年《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》，全國土壤點位總超標率為16.1%，其中耕地點位超標率達19.4%，我國糧食安全受到極大威脅。”日前，來自農(nóng)工界別的全國政協(xié)委員周健民在聯(lián)組討論會上這樣表示。

土地是決定糧食生產(chǎn)和國家糧食安全戰(zhàn)略不可缺少的要素。周健民說：“如果沒有安全優(yōu)質(zhì)的土壤，哪有放心的‘菜籃子’、‘米袋子’？近兩年不斷被曝出的‘鎘大米’、‘鉛污染’事件，就已經(jīng)向我們發(fā)出了警示。”

相對于大氣污染，土壤的污染一般看不見，容易被忽視。與大氣污染、水污染不同的是，土壤污染的影響過程更漫長。

周健民說，土壤污染直接影響到十幾億人的吃飯問題，有必要從保障國家糧食安全、生態(tài)安全的戰(zhàn)略高度統(tǒng)籌規(guī)劃，加快《土壤污染防治法》的立法進程，形成完整的土壤保護法律體系。

中國政法大學環(huán)境資源法研究所副所長胡靜說，面對土壤污染狀況日益嚴峻的態(tài)勢，我國在相關法律的制定上明顯滯后。

“由于我國土壤污染防治工作起步較晚，相比于水污染和大氣污染防治領域都已頒行了專門立法，我國在土壤污染防治方面尚無專門立法，這嚴重制約了土壤污染防治工作的開展。”胡靜說。

筆者了解到，在我國目前現(xiàn)行法律中，也有一些關于土壤污染防治方面的規(guī)定，如《環(huán)境保護法》、《土地管理法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》等。此外，國家還出臺了一些標準，對土壤污染防治也做出了一些規(guī)定。

但是在全國人大代表呂忠梅看來，在一部法律中往往只有一兩條規(guī)定與土壤污染防治相關，這使得土壤污染防治無法系統(tǒng)有效地進行，“土壤與大氣、水為三大環(huán)境要素，幾乎所有的污染最終都會通過某種途徑進入土壤。因此，土壤污染防治需要采取整體、綜合性的保護對策，零星、分散的規(guī)定顯然無法滿足要求。”

與此同時，土壤污染具有隱蔽性、滯后性、累積性、不可逆轉(zhuǎn)性和難治理性等特點，現(xiàn)行的法律條款只是原則性、概括性地指出要“防止土壤污染”、“改良土壤”等，而對于如何保護土壤環(huán)境不受污染，如何對污染的土壤環(huán)境進行整治、修復或改良，并未做出明確具體的規(guī)定，難以具體實施。

呂忠梅指出，現(xiàn)有的法律規(guī)定并未針對土壤污染的特點進行制度設計，導致在土壤污染防治效果上大打折扣。此外，有些規(guī)定已經(jīng)過時，不能適應當前土壤污染防治的要求。在有的規(guī)定中，存在部分指標定值不合理、有些污染物來源已被取締，而新型污染物標準尚未更新補充的情況。

筆者了解到，于1995年頒布的《土壤環(huán)境質(zhì)量標準》，目前正在有針對性地細化修訂中。

胡靜也表示，土壤承載的生產(chǎn)生活功能，使得土壤污染直接影響到公眾健康、食品安全和土地的再開發(fā)利用，相關法律的出臺刻不容緩。

周健民也表達了同樣的擔憂。他指出，我國的《土壤污染防治法》還在制定之中，土壤污染防治工作缺乏有效的法規(guī)依據(jù)和標準支撐，也沒有操作性強的管理規(guī)范，“目前土壤污染防治工作職責不清的問題十分突出，其中土壤污染的責任主體、管理主體和管理流程等均沒有明確規(guī)定，不利于土壤污染防治工作的有效落實。”

筆者了解到，環(huán)境保護部自 2006年起就著手啟動“土壤污染防治立法”的研究工作。到2013 年，十二屆全國人大常委會將其列入立法規(guī)劃第一類項目，全國人大環(huán)資委委托環(huán)境保護部起草《土壤污染防治法（草案建議稿）》；2014年 12月，草案建議稿提交全國人大環(huán)資委。目前，《土壤污染防治法》已列入了第十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃，并啟動了前期工作。

在我國土壤污染防治專門法律尚未出臺之時，國內(nèi)部分省份已開展了土壤污染防治地方立法的探索和實踐，如在2015年，福建省人民政府就頒布了《福建省土壤污染防治辦法》；2016年，湖北省十二屆人大四次會議通過了我國首部針對土壤污染防治的地方性法規(guī)——《湖北省土壤污染防治條例》。

關注2土壤污染防治立法重點是什么？

應該把重點放在“防”上面，要突出以“防”為主，其次才是對污染土地進行修復

在筆者的采訪中，與會的代表委員都表達了一個相同的觀點：《土壤污染防治法》的制定，應抓住當前土壤污染防治的核心問題，明確責任、突出重點，建立一個系統(tǒng)完整的防治體系。

“在《土壤污染防治法》的制定上，不能光側(cè)重于‘治’，應該把重點放在‘防’上面，要突出以‘防’為主，其次才是對污染土地進行修復。”周健民向筆者表示。

胡靜也指出，在土壤污染防治方面，預防不可忽視，應盡量保護好現(xiàn)有的清潔土壤，“因為一旦土壤受到污染，回過頭再進行治理的成本，將是預防所花費成本的十倍甚至百倍。”

胡靜說，發(fā)達國家的土壤環(huán)境管理經(jīng)驗表明，土壤環(huán)境保護、土壤污染風險管控、土壤污染治理與修復的費用比例為1∶10∶100，加強土壤環(huán)境保護是土壤環(huán)境管理費用最低的方式。

農(nóng)用地污染威脅農(nóng)產(chǎn)品安全、污染場地再開發(fā)利用威脅人居環(huán)境健康，這是我國土壤環(huán)境面臨的兩大突出問題。呂忠梅認為，法律草案的制定要緊緊抓住這兩個重點，對癥下藥，提出分級分類管理等一系列制度要求。對于不同地區(qū)、不同污染程度的土壤，應因地制宜、能治則治，暫時不能治的抓好風險管控，確保土壤安全利用。

周健民認為，土壤污染問題是一個復雜的問題，在當前的嚴峻形勢面前，“防、控、治”是需要重點抓住的三個環(huán)節(jié)，因此在進行立法時，應針對“土壤環(huán)境保護和污染預防”、“土壤污染的風險管控”、“污染土壤的修復”等重點內(nèi)容，下大力氣，著重筆墨，對各環(huán)節(jié)做出詳細規(guī)定。

責任明晰、獎罰分明是確保法律實施的根本。胡靜指出，土壤污染防治是一個復雜的系統(tǒng)工程，涉及政府、企業(yè)、社會等各方面的責任和義務，因此各個部門之間要科學分工、合力施策，明確和落實各方責任，調(diào)動各方積極性，共同做好土壤污染防治工作。

在《土壤污染防治法》起草過程中，如何妥善處理好這一法律與其他相關法律的關系，使各法律法規(guī)之間相互配合，形成合力？

呂忠梅指出，《土壤污染防治法》與 《環(huán)境保護法》是“單行法”與“基本法”、“子法”與“母法”之間的關系，《環(huán)境保護法》是環(huán)境保護各單行法律制定的依據(jù)之一，也是制定《土壤污染防治法》的依據(jù)。而《土壤污染防治法》與現(xiàn)行土壤污染防治規(guī)范性文件或法律之間的關系，則是另一個層面上的“基本法律”與“單行法律法規(guī)”、“母法”與“子法”的關系。作為土壤污染防治方面的“基本法”或“母法”，《土壤污染防治法》是土壤污染防治領域最重要的法律。

“土壤污染防治立法的目的和任務、土壤污染防治的基本原則、管理體制、基本法律制度、主要措施、法律責任的追究等主要事項均由其規(guī)定，以保障土壤污染防治立法的統(tǒng)一性。”呂忠梅說。

呂忠梅還指出，土壤污染防治立法應重點落實以下主要內(nèi)容：

首先應確立“保護優(yōu)先、預防為主、綜合治理”的基本法律原則，通過規(guī)劃、區(qū)劃、風險評價、環(huán)境影響評價等制度設計，加強風險管控、切斷污染源頭、遏制擴大趨勢。

其次，應摒棄“主管與分管”、“統(tǒng)管與配合”的傳統(tǒng)部門分割管理體制，建立“整合式執(zhí)法”體制和協(xié)調(diào)、協(xié)作執(zhí)法機制。在本級政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)之下，在明確環(huán)保、農(nóng)業(yè)、國土、住房和城鄉(xiāng)建設等相關部門權(quán)責的基礎上，參照即將頒行的“土十條”的相關內(nèi)容，根據(jù)本部門的職能定位和責任范圍適時、適當、適度參與土壤污染治理。

關注3土壤污染防治法規(guī)體系如何構(gòu)建？

立法時首先要完善我國的土壤環(huán)境質(zhì)量標準，并建立起土壤污染治理修復技術體系

不過，即便有了法律的保駕護航，還需要相應的配套措施和制度確保政策的落實。

無論是土壤的保護還是治理，都離不開對土壤的監(jiān)測與評價，只有詳細掌握了土壤的監(jiān)測數(shù)據(jù)，才能知道土壤是否被污染、土壤的污染類型、污染物的數(shù)量等關鍵問題，進而確定保護或修復方案。從目前情況來看，我國土壤狀況的監(jiān)測存在家底不清和因多部門管理造成職責交叉、界限不清等問題。

2005年4月～2013年12月，環(huán)境保護部會同國土資源部聯(lián)合開展了全國首次土壤污染狀況調(diào)查。而上一次開展的全國土壤普查還是在20世紀80年代，那是建國以來的第二次土壤普查。

周健民指出，針對同一塊土地，我們目前并沒有完整全面的數(shù)據(jù)，并且由于各部門采樣、分析方法的不統(tǒng)一，人們對數(shù)據(jù)的準確性也存在質(zhì)疑。

全國人大代表黃細花指出，對全國土壤污染情況家底掌握不清，就不能為土壤污染防治規(guī)劃計劃和污染治理修復提供科學依據(jù)。她建議要摸清底數(shù)，就是要在第一次全國土壤污染狀況調(diào)查的基礎上，組織開展土壤污染狀況詳查工作，全面會診土壤污染現(xiàn)狀，盡快摸清土壤污染家底，為進一步搞好土壤污染防治規(guī)劃、計劃和污染治理修復提供科學依據(jù)。

“通過農(nóng)地土壤污染監(jiān)測系統(tǒng)的建立，使國家能夠把握哪里有土壤污染、有何種污染。因此立法時首先要完善我國的土壤環(huán)境質(zhì)量標準，并在全國范圍內(nèi)建立起土壤質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡，制定統(tǒng)一的監(jiān)測標準，定期對農(nóng)業(yè)和工業(yè)等各種用地土壤質(zhì)量進行調(diào)查、監(jiān)測和控制，以及時掌握土壤污染的動態(tài)變化。”全國政協(xié)委員劉建軍建議，在《土壤污染防治法》的起草過程中，要在已完成全國和重點省區(qū)土壤重金屬污染普查評價基礎上，盡快部署啟動相關區(qū)域與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局、主要農(nóng)作物吸收污染程度相結(jié)合的測試研究與評價，以利指導具體生產(chǎn)。

如何通過推進土壤保護立法來完善相關標準規(guī)范，使土壤保護和治理工作有章可循、有據(jù)可依？與會代表專家表示，在《土壤污染防治法》出臺的同時，也應研究制定《建設用地土壤污染防治條例》、《污染場地土壤環(huán)境管理辦法》、《農(nóng)用地土壤環(huán)境管理辦法》等法規(guī)和規(guī)章。此外，還要修訂發(fā)布土壤環(huán)境質(zhì)量新標準和相關的土壤環(huán)境標準，開展土壤污染治理與修復試點示范，建立土壤

污染與治理修復技術體系，為法律的出臺和實施提供有力的技術支撐。

有代表委員表示，目前，我國環(huán)保、農(nóng)業(yè)、國土資源、土地等行政主管部門都有對土壤污染防治的管理職權(quán)，管理部門較多，帶來了管理權(quán)限不清晰、權(quán)利重合交叉等現(xiàn)象。因此，構(gòu)建起系統(tǒng)統(tǒng)一的土壤污染防治管理體制、明確管理主體及其職責權(quán)限成為當務之急。

“應該抓住深化生態(tài)文明體制改革的契機，厘清土壤污染防治有關部門的權(quán)限和職責，加強各部門分工和協(xié)作，建立健全環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督管理、有關部門分工負責、各級政府統(tǒng)一組織、各有關方共同參與的土壤環(huán)境管理體制，協(xié)同推進土壤污染防治。”周健民表示，應有效整合管理資源，構(gòu)建土壤污染防治法規(guī)體系。在這一過程中特別要明確相關部門管理職能、管理流程的規(guī)范和管理標準的配套，提高土壤污染防治的可操作性。

“在制定《土壤污染防治法》時，可以抓住土地流轉(zhuǎn)這一核心環(huán)節(jié)來整合國土、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、經(jīng)濟等部門的管理力量，建立部門協(xié)同機制，更有效地落實土地污染防治工作。”周健民說。

呂忠梅則表示，要結(jié)合各地實際情況，制定土壤污染防治工作方案和重點區(qū)域的治理修復計劃規(guī)劃，建設土壤污染綜合防治示范區(qū)，積極開展土壤污染治理與修復，穩(wěn)步推進土壤環(huán)境保護工作的開展。

全國人大代表劉正軍指出，在耕地重金屬污染治理過程中，還面臨很多技術難題，需要整合企業(yè)、科研院所等部門共同攻關，提高治理效率，降低治理成本。他建議結(jié)合長株潭重金屬污染耕地修復治理試點，支持在湖南省建設農(nóng)田土壤污染防控與修復技術國家工程實驗室，以利于更好地將治理示范與科技研發(fā)應用結(jié)合起來，統(tǒng)籌推進農(nóng)用地污染的防控與修復。