地方政府權力清單制度的構建*——以浦東新區為例的分析

趙勇

（上海行政學院，上海 200233）

地方政府權力清單制度的構建*——以浦東新區為例的分析

趙勇

（上海行政學院，上海 200233）

權力清單制度所涉及的權力事項是一個“元”政治概念，建立和推行權力清單制度是地方政府推進行政改革的重要方面。本文以浦東新區為例透視了地方政府權力清單制度的現狀，分析了制度建設、平臺搭建等地方政府權力清單制度構建取得的成就，同時，也提出地方政府權力清單制度的建設存在權威性不夠、法治性不強等問題。在此基礎上，從形成合理的分類依據、推進權力清單和責任清單的銜接配套等方面提出了地方政府進一步推進權力清單制度的路徑選擇。

地方政府；權力清單制度；浦東新區

探索清單式管理改革是行政改革的重要趨勢和方向，是加強權力運行體系建設的重要舉措。對地方政府而言，構建權力清單制度既是中央的普遍性要求，也是一項制度創新。2014年以來，地方政府在權力清單制度方面進行了探索和嘗試。隨著中國上海自貿區擴區、浦東新區政府和自貿區管委會合署辦公后，浦東新區政府在權力清單方面的探索，為地方政府全面推行權力清單制度、打造法治政府提供了模板、經驗和借鑒，可以說是透視地方政府推行權力清單制度的一個“窗口”。一方面，浦東新區作為上海改革的先行先試區，其試點改革具有開拓性；另一方面，浦東新區既有委辦局，也有街道和鎮，是具有完整代表性的一級政府；同時，浦東新區對推行權力清單制度改革進行了整體設計，既有近期目標，也有長遠打算，其權力清單制度具有典型性。本文以浦東新區政府為例，在分析構建權力清單制度重要意義的基礎上透視地方政府權力清單的現狀，并提出進一步完善權力清單制度的未來發展之策。

一、推行權力清單制度是法治政府建設的重要環節

權力清單制度涵蓋以權力清單和責任清單為基礎的一系列制度。權力清單是責任清單的前提和基礎；責任清單是權力清單的重要保障，是權力清單以及法律法規基本原則的細化和延伸。總體而言，權力清單的目標是明確政府權力的范圍，防止政府亂作為，核心是“法無授權不可為”。權力清單的梳理和形成，強調全面準確，以公開規范權力運作。權力清單總體上是做減法。價值取向是通過編制權力清單，打造依法行政、透明高效的“有限”政府。權力清單制度既強調對行政權力的警惕，也重視對行政權力的制約，是推進法治政府建設、實現國家治理體系和治理能力現代化的重要方面。

權力清單制度所涉及的權力事項是一個“元”政治概念。各種行政權力相互之間的連接、組合、行使、傳導、互動等過程，直接影響著治理過程、治理質量和治理績效。權力清單的公開，如同技術開放中源代碼的公開，將為政府、社會、企業和學術界提供觀察、分析和評估權力行使過程及其行使結果的基礎信息和數據庫。而權力運行流程公開后，將直接暴露政府體系內部存在的問題，從而為政府再造、優化流程、提高效能、重塑結構提供基本依據。①

1.推行權力清單制度為明晰行政機關職權提供重要依據

職權法定原則和越權無效原則是行政法治中的基本原則，將包括行政機關在內的國家公權力活動規范在法律的框架范圍內是其中的重要方面。職權法定原則要求行政機關所行使的職權必須要有法律上的依據。而根據越權無效原則，行政機關如果超越自己的法定職權范圍行使權力，其行為的法律效力將會被歸于無效。②在我國現行法律體系中，大量的法律規定屬于行政法律規范。根據北大法寶數據庫的統計，我國法律有2097項，與此同時行政法規有7775項，部門規章更是達到了201132項。③這些法律規范對于行政機關職權的規定具有概括性、原則性、模糊性和分散性的特征，從而使得行政機關在行使行政職權的過程中具有較大的隨意性。④同時，法律規定的這一特性也給行政相對人準確掌握和了解行政機關享有的職權和運作規范造成了困難。這就使得在現實操作中，職權法定原則和越權無效原則對于行政機關行使權力約束的控制趨于無效，行政相對人極容易受到行政職權不確定的危害，法治政府的目標也會落空。權力清單制度即是在這一背景下提出來的。行政機關對照法律規定對于自身享有哪些權力逐一進行科學的梳理、歸納和總結，并以清單的形式向社會公布。這一方面促使行政機關按照法律規定全面地明確自己的職責事項，另一方面借助清單的編制敦促行政機關嚴格按照法律所授予的權限行使權力。同時，行政相對人和社會公眾也能通過清單非常方便地知曉行政機關的權力和辦事流程，有效地監督行政機關，敦促行政機關依法行政，從而真正將權力關在制度的籠子里。

2.推行權力清單制度是實現行政程序規范化的重要保障

權力清單制度要求行政機關不僅要明確自身的權力，同時還需要明晰自身的工作流程。由于權力清單要公布于眾，接受行政相對人和社會公眾的監督，行政機關就必須要嚴格按照法律規定和行政管理的實際需要，合法、科學地確定行政權力的行使程序。而科學、合法的行政程序構建正是法治政府建設的核心內容之一。一方面，在學理上，程序正當原則作為現代行政法治的一項基本原則，已為我國學界所接受。⑤另一方面，程序正當原則也為行政實踐所必須。國務院2004年頒布的《全面推進依法行政實施綱要》中明確將“程序正當”作為依法行政的內容之一。權力清單制度要求行政機關公布行政權力的行使流程，這就使得權力清單制度具有了程序控權的功能。⑥

3.推行權力清單制度是彰顯政府誠信的重要平臺

政府誠信直接關乎政府本身的合法性和正當性。誠信原則不僅在民法領域內得以適用，在當代行政法領域內也應有廣泛的適用。人民是政府獲得力量的源泉。只有獲得人民的信任，政府才具有合法性，政府才能持續存在和不斷鞏固。各級政府及其職能部門編制和公布權力清單就是要向社會宣示該機關愿意在法律法規授予的權限范圍內，按照法治的要求嚴格行使權力，并愿意接受來自社會各個方面的監督。

4.推行權力清單制度是深化行政審批改革的重要推力

權力清單的編制過程并不是一個簡單的權力匯編，而是要基于現代法治理念、現行法律法規的規定科學、合理地對自身擁有的權力和運行程序進行清理。藉由權力清單的編制，行政機關可以清除不適合市場經濟發展需要的權限，合理優化行政權力運行程序，從而推動行政審批制度改革，推進簡政放權。

5.推行權力清單制度為監督行政權力提供了重要工具

權力清單是行政機關對于自己所有權限及其運行機制的清理和梳理。權力清單一旦向社會公開，就意味著行政機關就自己的職權范圍和程序規范向社會做出了承諾，是行政機關的自我約束，具有法律上的約束力。與此同時，具有法律監督權的國家機關和社會公眾可以憑借權力清單對行政機關進行監督：一方面，可以對照現有的法律規定與行政機關編制的權力清單，發現行政機關編制的權力清單與法律規定沖突和矛盾的地方，糾正行政機關在確認行政權力范圍和運行過程上的認識錯誤，確保權力清單本身的合法有效性；另一方面，可以根據合法有效的權力清單對行政機關的行政活動進行監督。

總之，推行權力清單制度有利于最大限度地引入社會監督，迫使行政機關厘清自身的權限范圍，形成高效、合法的行政辦事流程，并自覺地按照權限范圍和程序行使行政權力，最終實現建設法治政府的目標。

二、地方政府推行權力清單制度的成效

2014年以來，地方政府紛紛進行了權力清單制度的改革和探索。以浦東新區為例來看，新區政府提出，編制權力清單和責任清單是推動新一輪政府職能轉變的基礎性工程，是上海自貿試驗區擴區后浦東新區政府自身改革對外打響的第一槍。浦東新區推行的權力清單制度改革取得了良好的成效，主要表現在以下幾個方面：

第一，從制度和體制層面重視權力清單改革，整體設計權力清單制度。

浦東新區推行權力清單制度改革，不僅僅是為了形成權力清單而梳理行政權力，而強調改革重點是形成制度，通過清權——理權——曬權——制權的清理過程摸清家底，了解行政權力數量和權力運行狀況，并將權力清單方面的探索作為推進改革的新起點，作為進一步推進簡政放權、推進政府職能轉變的基礎。

第二，既考慮短期的改革步驟，也形成改革的長期戰略，循序漸進、逐步推進權力清單制度。

在全面考慮權力清單制度的基礎上，綜合設計了權力清單1.0、2.0、3.0版本的改革方案，每一個版本明晰了基本原則和主要目標，形成了逐步推進權力清單制度改革的路線圖和時間表，循序漸進、逐步推進權力清單制度。1.0版本是對浦東新區政府各部門行政權力和行政責任進行梳理并對外公布，同時也形成相應的責任清單。2.0版本將權力清單和責任清單的覆蓋范圍拓展到街道、鎮、自貿試驗區擴區后的5個區域管理局以及法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織，權力清單的權力事項依據拓展到一般規范性文件、“三定”規定、有權機關批準文件等。3.0版本將進一步加大簡政放權力度，深化審批制度改革，逐步實現行政審批的不批或少批；結合行政權力的梳理，在整合各部門業務工作流程的基礎上，建立行政權力網上運行平臺，逐步實現網上辦事。三個版本的設計既有總體原則，也有操作路徑，為全面深入推進權力清單制度提供了支撐和指向。

第三，注重權力清單制度的保障，同步推進和實施權力清單與責任清單制度。

浦東新區政府將責任清單視為權力清單的保障，同步推進權力和責任兩個清單。在權力清單方面，將行政權力分為行政審批、行政處罰、行政強制等18類。行政權力梳理的依據包括法律、行政法規、部門規章、地方性法規、市政府規章以及浦東綜合配套改革文件。不符合上述設定依據的行政權力，原則上予以取消。2015年5月公布了浦東新區政府權力清單1.0版本。按照權力事項統計，共計6465項。其中，行政處罰5234項，占81%；行政強制256項，占4%；行政審批251項，占4%；其他各項權力715項，占11%。從部門來看，權力清單包含權力較多的部門有環保局（城管執法局、水務局）1772項，占27%；市場監管局1519項，占24%；公安分局1027項，占16%；其他各部門2138項，占33%。

表一：浦東新區政府權力清單和責任清單的基本情況

同時，浦東新區是上海市第一個公布責任清單的區級政府。將行政責任分為部門主要職責、行政協同責任、事中事后監管制度、重點行業重點領域監管措施、公共服務導航等5個模塊，形成了責任清單1.0版本。截至2015年5月，梳理出行政責任1423項，其中主要職責513項，行政協同責任125項，事中事后監管制度158項，重點行業重點領域監管措施89項，公共服務導航538項。從責任部門分布來看，規土局148項，建交委125項，環保局107項、市場監管局106項。在事中事后監管制度方面，市場監管局28項、環保局25項、審計局19項、發改委18項。

第四，呼應社會和民眾高度關注，鼓勵社會和民眾參與權力清單編制工作。

浦東新區權力清單和責任清單的編制，聚焦民眾普遍關注的食品安全、安全生產、環境保護等重點行業和領域，全面梳理監管措施，促進政府依法履職。將行政權力清單分為“我想申辦有關證照和批文（行政審批、行政確認、行政備案）”、“我想反映違法行為和情況（行政處罰、行政強制、行政檢查、行政征收、行政征用）”、“我想提供政策意見和建議（行政規劃、行政決策）”、“我想申請政府救助和獎勵”、“我想查詢行政復議等渠道”、“我還想了解行政指導等信息”6個模塊，將民眾高度關注的、與民眾關系密切的行政權力用淺顯易懂的語言和形式表現出來。⑦形成按領域、按單位、按關鍵詞的多樣化的搜索方式和途徑，簡便易操作。同時，行政權力清單的編制充分體現以行政相對人的需求為核心的價值取向。在行政權力清單編制過程中，開設專門的意見反饋渠道，聽取民眾意見，搜集、分析各類意見建議。

最后，以信息化手段為基礎，以權力清單梳理為契機推進政府行政權力運行流程再造。

在權力清單梳理過程中，浦東新區政府探索建立了以“規則透明、業務協同、大數據運用”三級架構為中心的集成型審批信息化平臺體系，突出規則、業務和數據的集成，以行政相對人為核心對政府權力運行方式進行梳理和整合，沉淀大數據，推進政府流程再造。通過信息化的應用將行政權力編號，繪制覆蓋行政權力運行全過程的流程圖，明確規定每個環節的責任主體和運行方式，形成辦事指南和業務手冊。同時，浦東新區權力清單的改革探索了清權、減權、制權的權力清單工作流程，具體包括自我清理、條線核定、協商論證、審定公布等環節，探索編制“減權清單”。這些都有利于推進行政權力運行的流程再造。

三、地方政府推行權力清單制度過程中存在的主要問題

從浦東的實踐來看，地方政府推行權力清單制度的狀況，還存在需要進一步改進和提升的方面，主要表現在以下方面：

第一，行政權力的分類依據不明確，權力清單梳理標準不統一，導致權力清單規范性不強。

浦東新區政府將行政權力劃分為行政審批、行政處罰、行政強制、行政確認、行政檢查、行政備案、行政給付、行政征收、行政征用、行政獎勵、行政合同、行政指導、行政裁決、行政調解、行政規劃、行政決策、行政復議和其他權力共18類。依據這樣的標準，浦東新區政府共梳理了6465項行政權力。然而，與其他地方政府權力清單權力分類相比較，行政權力的分類依據不明確，行政權力的內涵和外延不明確，梳理標準不統一，導致梳理和統計的行政權力事項“量”和“質”上有差異。

表二：浦東新區與其他地方政府行政權力分類狀況比較分析

對比上海市已經公開權力清單的浦東新區和楊浦區可以發現，兩個區權力清單所列的權力事項數量和項目上有一定差異。例如，行政處罰，楊浦區為3586項，浦東新區為5234項；行政強制，楊浦區為105項，浦東新區為256項；行政審批，楊浦區為514項，浦東新區為251項；其他行政權力，楊浦區為70項，浦東新區為715項。總體而言，浦東新區和楊浦區兩個區擁有的法律資源有差異，但并非巨大，在統計權力事項方面出現比較大的差異，重要原因在于缺乏統一的權力劃分依據。這種統一標準的缺乏，導致權力清單公開后表現出較大的差異性。這種差異性一方面反映了權力行使的隨意性，削弱了權力清單的權威性，甚至會影響政府公信力；另一方面，也導致各個區的行政權力缺乏橫向比較的意義，不利于梳理政府權力，綜合推進行政改革。

表三：浦東新區和楊浦區權力清單項目數的比較

第二，自下而上推行權力清單制度，缺乏相對統一的整合機制，導致一些探索與上級部門的想法不一致，改革易反復，成本較高。

權力清單的梳理應當以法律為依據，并能夠得到上級政府及其部門的支持才能持續、持久。浦東新區政府關于權力清單的改革探索是在國家相關部委、上海市級政府部門尚未公開權力清單的基礎上進行的，總體而言體現出自下而上改革的特點。這種自下而上的改革容易受到上級部門政策的影響。有時，浦東新區一些想要先行先試的改革與上級部門的要求不相適應，導致被迫取消。例如，浦東新區政府想通過權力清單的梳理進一步推動簡政放權，形成“減權清單”，但部分上級部門由于多種原因對一些推進減權的具體條款并不支持，從而導致一些改革探索做無用功，改革易反復。

第三，權力清單的制度化水平有待提高。

浦東新區政府列出的梳理行政權力依據包括國家法律、行政法規、地方法規和部門規章。權力清單的梳理和形成應當以法律為依據，然而我國公共管理實踐中有許多所謂的“紅頭文件”對行政權力運行做出規定。考察我國公共管理實踐可以發現，法律法規一般規定行政權力“事項”，而紅頭文件明確權力“事項”的具體運行方式。是否將“紅頭文件”作為權力清單梳理的依據對權力清單的制度化水平有重要影響。不將紅頭文件作為權力清單梳理的依據會導致行政權力統計不完整，而將所謂的紅頭文件作為權力清單梳理的依據會削弱權力清單的法治化程度。

同時，從法理上說，法律、行政法規、地方法規和部門規章的法律效力高于權力清單，權力清單的定位不能僭越法律。⑧然而，按照目前浦東新區梳理行政權力和行政責任的相關規定，行政權力不進目錄不得實施；凡要增加的，必須在實施前進行登記備案，列入目錄后方可實施。這可能會導致一些法律有規定，而沒有納入權力清單的行政權力不能夠得以行使，從而削弱權力清單的法治化水平。

并且，從權力清單編制的主體來看，由權力機關——各級人民代表大會牽頭編制權力清單更有利于提升權力清單的法治化水平。目前，浦東新區由隸屬于編辦的審改辦牽頭全區政府部門的權力清單編制工作，沒有引入人大的參與，沒有將人大的確權作為最重要的環節，一定意義上說，是“自己梳理自己的權力”，從而導致權力清單的權威性略顯不夠。

最后，重視“精細化”是清單式管理的重要價值取向。雖然，浦東新區政府高度重視權力清單和責任清單的梳理、形成和公布，但客觀存在的專職人員配備不足和清理工作量巨大之間的矛盾容易使權力清單精細化不夠，甚至在公布的權力清單上會產生一定的錯誤率。目前浦東新區政府各個工作部門并沒有專職人員總體負責權力清單清理工作，多是由單位各科室將本科室職權簡單羅列并套入下發格式表格后匯總打包給區審改辦，再由區審改辦匯總審核。浦東新區審改辦目前專職人員配備也不足，難以對權力清單進行全面審核，這會影響權力清單的準確性。

第四，責任清單和權力清單的銜接性、配套性有待提升。

浦東新區在公布權力清單的同時公開了責任清單，體現了浦東新區先行先試的特點。浦東新區政府將責任清單分為主要職責、行政協同責任、事中事后監管制度、重點行業重點領域監管措施和公共服務導航共五個模塊。這種責任清單模塊設計可以反映各個部門的主要職責和協同職責等方面，總體而言比較容易編制形成。

但這種責任清單沒有詳細列出包括問責情形、問責事項、問責程序等方面的行政過錯責任模塊，影響責任清單的權威性。同時，將浦東新區政府權力清單和責任清單對比分析可以發現，第一批公布的行政權力共6465項，而行政責任為1423項。其中，浦東新區環保局行政權力1772項，而行政責任為107項，浦東新區市場監管局行政權力1519項，行政責任為106項。明顯表現出行政權力多，而行政責任少的傾向。相對而言，一些政府部門更愿意梳理行政權力，而不愿意梳理行政責任。有些關于行政責任的表述也相對籠統和寬泛。權力清單和責任清單的梳理依據也有差異，權力清單的梳理以法律、法規、行政規章為依據，而責任清單的梳理依據包括一般的規范性文件、“三定”規定以及有權機關批準文件。這種梳理依據的差異會使得權力清單和責任清單所列事項、工作程序方面有不同。這些都表明了責任清單和權力清單的銜接性不高、配套型不強，不利于實現權力清單制度的可執行、可考核、可問責，從而影響了權力清單制度的權威性和統一性。

表四：浦東新區政府及部分部門行政權力和行政責任比較

四、地方政府進一步推行和完善權力清單制度的路徑選擇

地方政府進一步推進和完善權力清單制度可以對照上述存在問題綜合考慮設計改革方案。

1.探索科學、合理的權力清單分類依據和標準，提高權力清單制度的科學化水平

形成科學、合理、具有公信力的行政權力梳理標準，是推進權力清單制度的基礎。浦東新區現有的權力清單梳理包含的18類標準更多是行政執行權層面的。這里的執行性強調行政權力從根本上說是執行國家法律和權力機關意志的權力。然而，具體分析現代行政權力可以發現，行政權力不僅僅指行政執行權，還應當包括行政決策權和行政監督權。對于行政權力的這種劃分，中國共產黨黨代會報告有精辟的表述，黨的十七大報告指出，“要堅持用制度管權、管事、管人，建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制。”黨的十八大報告對權力制約與監督提出了更明確的要求，“要確保決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調，確保國家機關按照法定權限和程序行使權力。”黨的十八屆三中全會提出“必須構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行體系”。這些要求都體現了對行政權力運行體系全過程規范的具體要求。從法治政府建設角度來看，只要具有權力性特征的行政行為，都應當納入行政權力的范疇。因此，權力清單應當覆蓋權力運行全過程，涵括行政執行權、行政決策權、行政監督權三個方面。

權力清單的行政權力可以上述分類為基礎設計兩級，第一級將行政權力分為行政決策權、行政執行權、行政監督權三大類；第二級將行政決策權、行政執行權、行政監督權三類權力進行細分，具體而言，可以考慮行政決策權包括行政立法權、行政規劃權和其他行政決策權；行政執行權包括行政審批權、行政處罰權、行政確認權、行政給付權、行政征用權、行政征收權、行政備案權、行政檢查權、行政獎勵權、行政強制權；行政監督權包括行政復議權、行政裁決權和行政調解權。同時，設置其他行政權力作為權力清單的兜底條款，并且在中央政府層面出臺相應文件對權力劃分依據進行明確，以提高權力清單的統一性和科學性。

2.自上而下，形成合理的權力清單制度推進機制

地方政府權力清單制度可以形成自上而下的推進機制，以更多地獲取上級政府部門的支持，防止政策風險和政策反復，提高工作效率。從浦東的實踐來看，可以由市級政府及其部門率先公布權力清單，或以自貿區改革為契機，上級部門通過相應的法律形式更多地授權浦東新區政府進行先行先試，使浦東新區政府有更多的改革空間，推進權力清單制度改革。在浦東新區內部推行權力清單制度，同樣需要逐級向下推進，先公開區政府部門權力清單，然后公開街道、鎮政府權力清單。選擇自上而下推進是因為，一方面，由上級政府部門率先公布權力清單可以發揮上級部門的帶頭、示范作用，并且上級部門對行政權力更為了解和把握，有利于提升權力清單的科學性；另一方面，上級政府部門率先公布權力清單有利于基層政府進行對照和呼應，保證權力清單的權威性和統一性。

形成合理規范的工作流程是形成合理的權力清單制度推進機制的重要方面。應當在地方政府現有權力清單工作機制的基礎上探索形成包括清權、確權、曬權的權力清單梳理、確認和公布機制。在權力清單梳理階段，地方政府應當統一開發政府權力清單和責任清單電子應用平臺，這個平臺可以包括兩個子平臺，一個是對外公開平臺，一個是內部的數據歸集和梳理平臺，引導地方政府在該平臺上進行數據梳理和歸集，形成權力清單和責任清單。通過信息化手段的使用推進權力清單和責任清單制度建設，為進一步推進政府行政改革沉淀大數據，為推進公共服務流程再造提供基礎。在構建統一的電子應用平臺的基礎上形成清權程序，清權的重點是梳理職責是否全面正確高效履行，是否存在“越位”、“缺位”和權責脫節，履職方式是否適應經濟社會發展需要。在此基礎上，由地方政府編制管理部門和法制部門對部門申報的梳理成果進行審核，并由地方人民代表大會進行最終確認，以保證權力清單的權威性。

3.強化建章立制，提高權力清單制度的法治化水平

權力清單不應作為短期的權宜之計，不能僅僅停留在政府政策層面，而應該通過相應的法律法規將現有成果加以固化，同時通過制定法律法規為進一步推進權力清單提供保障和支持。在權力清單形成和梳理過程中，應當堅決取締不符合法律法規要求的權力和超越法律規范、違反操作程序的權力。

地方政府的權力清單制度改革應當將權力清單的梳理和形成作為進一步推進政府改革的起點，以權力清單為基礎促進政府簡政放權，促進政府流程再造，提升政府效率。一方面根據職能轉變的要求，進一步理順政府與市場、政府與社會的關系，還權于市場，還權于社會；另一方面根據精簡、統一、效能的要求，著重解決部門職責交叉的情況，形成管理合力，提升管理效率，全面提升依法行政、依法用權水平。

4.強化流程，提升權力清單制度的精細化水平

通過嚴格的權力清單確認程序，避免文字上的錯誤與歧義，嚴格對照法律法規，防止因法律文本解讀而產生的錯誤，提高權力清單的精細化水平。為進一步提高權力清單制度的精細化水平，方便民眾查詢和知曉權力清單，可以考慮將權力清單分為權力事項目錄和權力事項詳情單兩個部分。在權力事項目錄的基礎上編制權力事項詳情單。詳細列出政府職能、法律依據、實施主體、職責權限、管理流程、監督方式、權力行使主體、使用條件以及標準等方面。在明晰上述方面的基礎上，梳理出行使行政權力的法定程序和流程圖。

5.推行“減權清單”，促進簡政放權

地方政府可以借鑒和參考浦東新區政府提出的“減權清單”，將之作為地方政府推行權力清單制度的重要內容，作為推進依法行政的關鍵性舉措。“減權清單”強調對地方政府正在運行的行政權力進行分類梳理，根據依法行政的要求取消、轉移行政權力，整合不合法、不合規的管理事項，推進簡政放權。

6.提高責任清單和權力清單的銜接、配套水平

探索形成與權力清單相適應、相配套的責任清單是進一步推進政府管理清單式改革的重要方向。責任清單的重要目標在于合理科學準確定位政府的角色和功能，與權力清單相銜接和配套，同時能夠做到可執行、可考核、可問責。在責任清單和權力清單的銜接、配套方面，地方政府可以將責任清單編號，并標明具體編號的責任清單與權力清單之間的關聯度以及對應關系，促進責任清單和權力清單的銜接和配套，構建與權力清單相配套的責任清單制度。

7.建立權力清單的動態更新機制

權力清單制度不是一蹴而就的工作，而是一項長期性制度；不是一次梳理和公布的簡單工作，而是一項持續性工程，應隨著行政權力的變化而及時加以調整和修改。地方政府應當及時跟蹤行政權力的變化情況，并將這一變化體現和反映在權力清單之中，從而推動權力清單的動態管理。在推動權力清單動態管理過程中，要探索形成權力清單變更程序，發揮行使具體行政權力政府部門的主體作用，促進他們在行使權力發生變化時，及時啟動行政權力變更申報，并且充分發揮編制管理部門和政府法制部門的審核和確認作用，推動形成權力清單的動態管理體制。

注釋：

① 程文浩：《國家治理過程的“可視化”如何實現——權力清單制度的內涵、意義和推進策略》，《學術前沿》2014年第5期。

② 姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社、高等教育出版社2005年版，第68頁。

③ 數據來源：北大法寶http://www.pkulaw.cn/，最后訪問日期：2016年6月15日。

④ 王春業：《論權力清單制度對于行政權的控制與規范》，《福建行政學院學報》2014年第6期。

⑤章劍生：《現代行政法專題》，清華大學出版社2014年版，第194-197頁。

⑥王春業：《論地方權力清單制度及其法制化》，《政法論叢》2014年第6期。

⑦參見上海浦東網，http://www.pudong.gov.cn/pdxzql/index/qlqd.html，最后訪問日期2016年6月5日。

⑧申海平：《權力清單的定位不能僭越法律》，《學術界》2015年第1期。

[1]程文浩.國家治理過程的“可視化”如何實現——權力清單制度的內涵、意義和推進策略[J].學術前沿，2014，(5).

[2]謝建平.權力清單制度：國家治理體系和智力能力現代化的制度性回應[J].華東師范大學學報（哲學社會科學版），2014，(6).

[3]周慶智.控制權力：一個功利主義視角——縣政“權力清單”辨析[J].哈爾濱工業大學學報（社會科學版），2014，(3).

[4]羅亞蒼.行政審批權力清單制度評析及完善——以國家稅務總局2014年第10號公告為分析模板.中國行政管理，2014，(8).

[5]汪錦軍.縱向政府權力結構與社會治理：中國“政府與社會”關系的一個分析路徑(J).浙江社會科學，2014，(9).

[6]卡爾·施米特.憲法學說[M].世紀出版集團 上海人民出版社，2005.

[7]David Rubenstein.Delegating Supremacy[J].Vanderbilt Law Review.vol.65,2012.

（責任編輯方卿）

The Construction of Local Government Power List System: A Case Study of Pudong New District

Zhao Yong

The power item of the power list system is a"meta"political concept,the establishment and implementation of the power list system of the local government is an important aspect of the implementation of administrative reform.This paper takes Pudong New District as an example to analyze the current situation of the local government power list system,and analyzes the achievement of the system construction,platform building and other local government power list system.At the same time,it also proposes that the local government power list system lacks authority,and the rule of law is not strong.On this basis,this paper puts forward the path selection of the local government to further promote the power list system from the aspects of forming reasonable classification basis,advancing the connection of power list and responsibility list.

Local Government;Power List System;Pudong New District

D625

A

1009-3176（2016）06-054-（10）

*本文系國家社會科學基金項目 “大城市區級政府權力清單的分類依據與標準化流程再造研究”（項目編號：15BZZ068）和全國行政學院科研合作基金課題（項目編號：15HZKT038）的階段性成果。

2016-8-8

趙勇 男（1980-）上海行政學院公共管理教研部教授 副主任 復旦大學國際關系與公共事務學院博士后