江蘇省鎮江市海綿城市建設PPP項目：完工項目通過暴雨大考，成為城市新名片

劉照普

在逢雨必澇成為城市頑疾的今天，江蘇省鎮江市以PPP項目融資模式為抓手，運用創造性思維從當地現實的自然地理條件出發，融合國際上的先進經驗和技術，創新海綿城市建設的融資、規劃、施工和管理等方方面面工作，創造出了鎮江“海綿+N”的海綿城建樣板工程，兼具實用功能和景觀美化效果，城市被裝點得美輪美奐，實用效果突出，部分已完工的工程輕松通過今年7月份夏季暴雨的大考。

如今，鎮江作為財政部PPP項目試點和住建部海綿城市建設試點確定的雙示范城市，其海綿城市系統工程尚未完成，仍在如火如荼推進中，但聲名遠播的示范樣板工程已吸引上百個考察團體慕名前來參觀和學習，一時間成為鎮江這座現代城市的新名片。

示范項目背景

地下管廊和排澇系統存在短板，暴雨使水質變壞

海綿城市，顧名思義是指讓城市像海綿一樣，降雨時能隨時就地吸收、儲蓄、凈化雨水，同時補充地下水，干旱少雨時再將儲蓄起來的雨水釋放使用，從而讓雨水在城市肌體實現自然循環和利用。

據鎮江市住建局負責人介紹，該市開展類似海綿城市建設的嘗試由來已久。早在2007年，海綿城市概念尚未誕生，鎮江便開始吸取美英等國雨水系統構建方面經驗，開展本土化探索。

之后，鎮江引入美國的低影響開發 （LID）采用源頭削減、過程控制、末端處理的方法進行滲透、過濾、蓄存和滯留，防治內澇災害，以分散式小規模措施對雨水徑流進行源頭控制，通過合理的場地開發方式，模擬自然水文條件并通過綜合性措施從源頭上降低開發導致的水文條件的顯著變化和雨水徑流對生態環境的影響，比較適合鎮江市當時的客觀情況。

另外，近些年來，鎮江市開展“一湖九河”整治，其中最令管理部門頭疼的是，只要下大雨，金山湖和幾條城區河道的水質會明顯變差，特別是直通金山湖的雨水排污口污水滾滾，更被當地百姓詬病。

還有一個大背景是，國內城市建設的地下管廊和排澇系統存在短板，一下暴雨，便會出現內澇，城區“看海”成為日常一景，城市內澇受到越來越多的關注。

鎮江市聘請美國荷瑞然環境咨詢公司，一支國際化頂尖雨水管理評估和設計專家團隊，對鎮江市海綿城市試點區——22平方公里的陸地面積和11.5平方公里的水域面積，進行項目頂層設計。

鎮江市住建局副局長、市海綿城市建設指揮部辦公室副主任胡堅說，鎮江海綿城市建設試點區域位于主城區，其功能定位集合商業、金融、文化、旅游等為一體的城市綜合區域。市里聘請專家團隊從源頭專項達標工程、排水防澇專項達標工程、水環境質量提升工程、海綿城市建設綜合達標工程、海綿城市亮點工程等多個方面，采用綠色、灰色和藍色多種措施，對海綿項目進行設計；并將22平方公里陸地試點區分為17個大匯水區分別開展綜合達標工程，從而確保城市徑流控制75%、面源削減60%、有效應對30年一遇降雨等海綿城市建設目標的實現。

示范項目概況

總投資25.85億元，2017年底全面完成

鎮江海綿城市建設PPP項目總投資25.85億元，其中，中央財政專項投資12億元，項目公司投資13.85億元，項目公司的特許經營期限為23年。建設內容包括海綿工程建設中的源頭、中端和末端的建設項目，源頭項目包括道路的LID整治、老小區LID整治、公園建設等；中端項目包括雨污水管網建設、調蓄池建設等；末端項目包括雨污水泵站建設、污水處理廠建設等，項目建設涵蓋了海綿工程建設的灰色和綠色項目。

據中國光大水務有限公司工作人員介紹，今年4月18日，他們簽約了鎮江市海綿城市建設PPP項目，成為項目的社會資本合作方。根據PPP項目方案，項目資本金占總投資的1/3，即4.62億元，由鎮江市水業總公司代表鎮江市政府出資30%，由社會資本出資70%，雙方共同完成資本金出資，注冊組建新項目公司，新公司將通過融資手段籌集9.23億元，用于鎮江海綿城市項目建設。

項目公司光大海綿城市發展（鎮江）有限公司副總經理諸宇剛告訴記者，目前鎮江市海綿城市項目進展情況是，試點區已建成海綿城市面積為6.5 平方公里，在建面積10 平方公里；建成區在建海綿城市面積25平方公里，正迅速開展工作。

諸宇剛說，根據項目規劃，截至2017年底，鎮江市試點區要全面完成海綿城市建設項目，在海綿城市建設試點22平方公里區域內達到如下指標：年徑流總量目標控制率達75%以上，對應設計24小時降雨量不低于25.5毫米；排水防澇標準達到有效應對30年一遇降雨；防洪標準達到“長流規”標準（相當于50年一遇）；面源污染削減率達到60%，有效削減合流制溢流污染，旱季雨水管道無污水外排，地表水水質達標率75%；受納水體水質達Ⅳ類以上；70%的海綿城市建設（LID）項目，在2017年度投入一年運營期。截至2025年底，建成區全面建成海綿城市（LID），將城市建設成為“水清岸綠、魚蝦洄游、環境優美”的生態文明城市。

胡堅告訴記者，在國家海綿城市建設試點驗收標準的基礎上，鎮江創新性地提出了海綿城市建設的“3+2”目標，即以有效應對30年一遇降雨、面源污染削減60%、年徑流總量控制率75%為三大主要目標，同時兼顧雨水利用、提升海綿景觀功能的輔助目標。

示范項目亮點

創造“海綿+N”運作模式，方便居民生活

鎮江財政局黨組成員、總會計師孫明祥告訴記者，市財政局確立了項目運營利潤率管控標準，將暴利上限定在合同約定的1.3倍，競標者報價利潤率不得高于實施方案確定的上限。同時，想方設法找“最優惠”的資金，通過招標海綿城市項目融資資金成本比同期銀行基準利率低10個百分點。此外，采用全過程跟蹤審計，從傳統的以財務審計為主，轉移到以質量、進度和造價為主。

孫明祥說，他們重點從該項目雙示范的角度，剖析海綿城市建設作為國家發展戰略層面的重要意義，希望投資人通過鎮江項目先行先試的優勢，形成可復制和推廣的鎮江經驗，將鎮江海綿PPP公司打造成為區域性海綿城市建設的投融資平臺，通過輸出管理、技術和資本來占領國內海綿城市建設市場，吸引更多的投資人參與項目的投資競爭。

建行鎮江分行、中行鎮江分行及農行鎮江分行等金融機構稱，他們就融資成本、期限和貸款條件等提交了鎮江海綿城市PPP融資方案，初步達成貸款期限不少于20年。

另外，該項目一大亮點是，國有資本占比僅為30%，而社會資本占比高達70%，這與當前各地海綿城市建設試點PPP模式中大多以本地國企控股或獨資形成鮮明對比。鎮江財政局黨組成員、總會計師孫明祥對此表示，PPP模式的最大價值在于借助社會資本實現提高效率、降低成本的目的，鎮江做法顯然體現了PPP模式的核心價值，對社會資本的吸引力自然更強。

他說，在項目開始前就制定詳細的項目績效評價體系，等于給社會資本吃下一顆“定心丸”，對PPP模式中合作雙方嚴格監管，規范項目進程績效評定，實現雙方利益最大化，將政府的監管引導職能和社會資本的高效率融合到一起，才能真正發揮出PPP模式的最佳優勢。

另一大亮點是在項目實施過程中創造出了“海綿+N”運作模式，比如該市濱新村第二社區、解放路南段拓寬改造、花山灣五區老小區等項目改造上，創新融合“城建+海綿”優勢，以管線下地、屋頂平改坡、雨落水管改造、樓道公共照明改造等為主，導入“海綿”元素，避免二次開挖影響居民生活。

鎮江市住建局副局長、市海綿城市建設指揮部辦公室副主任胡堅說，在松盛花苑、朝陽小區的海綿城市改造中，采用的卻是“海綿+城建”模式，這兩個小區之前被列入市區建筑節能和物業提升改造名單，這次以海綿城市建設為主導，三管齊下，所有配套設施一并改造。在對松盛花苑小區改造中，“融合元素”更明顯。東面沿山墻配以高大的綠化林，屋頂雨水沿落水管進入墻角草溝，生態停車場和樓宇間的雨水花園按地勢層級接納。同時，在物管房頂上建造雨水花園，除花園自身對雨水存蓄利用外，多余雨水還可用于洗車和澆灌花木等。

鎮江市給排水管理處工作人員告訴記者，該市目前已建成的金山湖路、周灣路、虹橋港水生態修復等項目，經過今年雨季檢驗，“海綿”作用顯現，在遇到降雨量小于25.5毫米/日（對應年徑流總量控制率75%）降雨時，試點項目區域能夠做到“雨水不外排、無積水內澇”，實現了對徑流總量、徑流峰值和徑流污染源的有效控制。