行政調解研究——以交通糾紛為例

【摘要】行政調解作為非訴方式解決糾紛的一種，有存在的必要性。通過對行政調解的秩序價值、自由價值、效益價值的分析，凸顯該制度的高效益性；通過對交通糾紛行政調解的規范分析，表明在理論上行政調解解決交通糾紛有弱化趨勢，但兩個真實案例，一系列具體調解數據的列舉，反應出行政調解對解決交通糾紛的不可缺少性。基于現實制度的運行狀態發現問題，并從協調機制、法律法規的完善、交警自身能力的提升等方面提出建議。

【關鍵詞】行政調解；效益價值；協調機制

行政調解區別于其他調解的一個顯著特點是它必須在行政機關的主持下，沒有相關機關作為無利害關系的第三方組織則不構成行政調解。如在交通糾紛中，如果僅是雙方當事人自主協商賠償，不報警，不用警方作為第三方參與糾紛的處理，那么就不屬于行政調解解決相關糾紛的范疇，反之如果在雙方自愿前提下，警方作為第三方勘驗現場，劃分責任，參與事件的解決則屬于行政調解的范疇。

一、交通糾紛行政調解的規范分析

對處理交通事故而言，道路交通安全法是主要的法律依據。現行道路交通安全法是2011年版的，該法自2003年頒布以來，2007年做出第一次修改，2011年是第二次修改。兩處修改是與社會現實緊密切合的，由于法律的滯后性與空白性的特點，它不可能把所有的情形都列舉完善，只能根據社會的發展狀況來逐步調整，使法律制度與社會發展相適應。通過增加做某些違法行為的成本便可以引起社會大眾的注意，足夠注意就可以減少相關社會利益的損害。

關于在什么前提下可以進行調解以及國家對調解制度使用的態度，可以從以下幾個法律條文來解析：1、1992年12月1日最高人民法院、公安部發布《關于處理道路交通事故案件有關問題的通知》（以下簡稱《聯合通知》）（該法已經被廢止）第一條；2、《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》（2004年）第八十九條；3、《道路交通事故處理程序規定》（2009年）第十七條規定；4、《道路交通安全法》（2011年）第七十四條

從以上四個法律條文的對比可以發現，在第一個法律條文中適用的是調解先行的策略，想要提起訴訟需要提交相關調解資料，沒有調解的記錄不可以提起訴訟；在第二個和第三個法律條文中都有“共同”二字，要求雙方當事人一致同意共同請求調解，該方式才可以被使用；從第四個法律條文來看，對相關損害賠償的爭議，當事人可自主選擇處理方式，是調解還是訴訟，完全取決于當事人的態度。法律條文的變化是國家對相關處理方式的傾向性調控。先調解再進行訴訟，這樣可以緩解訴訟的壓力。要求必須是雙方共同請求才可以進行調解也是過于苛刻，試想在糾紛發生時，由于人的私欲都是站在自己的立場上考慮問題，達成一致的調解意向很困難，這樣就大大減少了調解的適用空間，把更多的糾紛解決推向了法院，這樣既增加了法院的工作量，也不利于盡快恢復被損害的社會關系。與前兩種情況相比，最新道路交通安全法的規定顯得更人性化，發生糾紛當事人可以自主選擇，完全自愿，彰顯了一種民主氣息。字面理解的確是民主的體現，但該條文修改的初衷更多的是從公安機關的角度來審視現狀，公安機關從事故發生到事故處理終結都介入，權力范圍過寬，此條文的修改目的是縮減權力范圍，但在這種情形下，公安機關有了更多推脫的空間。

二、交通糾紛行政調解的實證分析

從相關數據統計顯示，2014年1月到10月期間，全國共發生道路交通事故426378起，造成87218人死亡、391752人受傷，直接財產損失20.2億元。與去年同期相比，事故起數減少139097起，下降24.6%。宜昌市2007年到2010年的數據統計顯示，2007事故發生量為6258起，行政調解結案6085起，訴訟結案173起；2008年事故發生量為7331起，比2007年增長17.2%，行政調解結案7094起，訴訟結案237起；2009年事故發生量為8531起，比2008年增長16.4%，行政調解結案8193起，訴訟結案338起；2010年1到7月之間事故發生量為5811起，比2008年相關月份增長約17%，行政調解結案5497起，訴訟結案314起。川南某市公安局交警一大隊2003年10月21日到11月20一個月的數據統計，該月共受理交通事故糾紛236起，當場調解93起，簡易程序處理97起。湖南省某市某交警隊，據相關人士兩個月所作統計，該交警隊處理的交通事故糾紛中，通過調解程序處理的交通事故糾紛占64.58%，其中當事人申請調解的案件81起，該交警隊按照普通程序調解成功的案件67起，調解成功率為82.72%。

從這些數據中我們可以發現行政調解在處理糾紛時被頻繁使用，對解決糾紛起到了重要的作用，緩解了訴訟壓力。試想如果這些事故都借助法院來處理，那么首先會給法院的工作帶來沉重的壓力，再者也會對當事人的社會生活帶來不便。立案難是公認的，但我們也可以看見改革的步伐，從今年5月1日起立案將實行立案登記制度，該制度的執行對立案難的問題應該能夠起到緩解的作用，也期待這一問題的解決。其實立案只是開始，有限的司法資源仍不能滿足當下龐大的交通糾紛形勢，而且也會帶來執行方面的問題，無論選擇通過什么方式解決矛盾，能拿得到手中的現實利益才是最真實的，只有一份有利益記載的判決書是不能徹底化解糾紛的。相應的，如果用行政調解來處理這些糾紛，可以徹底解決糾紛且便于履行，節約司法成本，達到效益最大化。發生事故是每個人意料之外的事情，但出現糾紛時能夠在最短時間內拿到結果也是眾望所歸，這樣也可以恢復正常生活軌道。

三、交通糾紛行政調解存在的問題及對策

存在的問題。實踐中，由于行政調解是在雙方自愿的前提下進行的，雙方達成合意，既節約了當事人的物質成本，又節約了雙方的時間成本，是符合利益主體需求的。但一般情況下，這種損害賠償金額是先由保險公司在第三人強制責任險范圍內賠償，不足部分再由當事人自己承擔，而與之相對應的問題是由于雙方達成的協議不具備強制執行力，所以保險公司一般是不與認可的，沒有參與糾紛解決，沒有行使辯論的權利，也就當然不會輕易做出賠償。保險公司不賠償，問題就會有回歸到原點，又需要重新選擇解決方式；發生糾紛，有責一方想要用最小的代價來解決，而需要被賠償的一方又想得到最大限度的賠償金，利益針鋒相對，都不愿做出讓步。交警在調解過程中一般都不會把雙方的利益放在同一個層面，有責一方的利益時常被忽略；利用調解方式順利解決糾紛的前提是各方竭誠合作，而現實是各方主體工作模式、利益層次、解決方法“各有特色”，協調合作的程度也只能是有限度的。

解決對策。增強各主體之間的聯系，建設多方聯調體系；從立法方面來講，國家應不斷完善有關調解制度的規定，完善對調解主體的追責制度，建構權力與責任相對應的框架體系；公安部門依法對執行調解的具體追責方式做出規定，并進行有效監督；加強對交警協調能力的培訓工作，提高自身素養。盡量站在中間立場上做出分析評價，不做利益倒向，避免同情心泛濫；建立訴訟和調解相對接的運行機制，做好公安機關和法院之間工作的銜接，用統一的法律思想做出指導，協調運用行政調解與其他解決方式，共同發揮作用。行政調解有優越性，但并不表示一切糾紛都可以用該方式順利解決。

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作者簡介：武文麗（1992-），女，漢族，山西平遙人，就讀于四川省社會科學院法學研究所，碩士研究生學歷，主要從事訴訟法與司法制度研究。