淺談我國現行省級行政區劃中幾例特殊“飛地”

宋京原

建國以來，我國省一級行政單位經歷過幾次大的界線調整，基本形成現今的省級行政界線。而其下各級行政單位管轄邊界更是有過難以計數的劃動。在行政邊界調整過程中，因歷史、政治、經濟、文化等諸多客觀因素的影響，使得大大小小、各種各樣，數以千計的與其行政母體在地理上分離而獨立存在的行政區域或行政單元客觀存在，不一而同。知名度較高的有如河北省大廠、三河、香河三縣市組團（其西、北界北京市，東、南界天津市）；山東省微山縣高樓鄉（其北、西、南三面界江蘇沛縣，東隔微山湖與微山縣城相望）；河南省范縣老縣城（城關鎮）落于山東省境內；還有四川省武勝縣與重慶市合川區之間互存的飛地等等不勝枚舉。

而本篇所要敘述的，除上述的一般飛地情況外，對歷史上由某一級政府出面主導，在非直接管轄的另一行政單元內部設立工礦企業、農場監獄、民族聚落等原因所致該范圍內出現土地所屬省份、實際管理方、當地人口戶籍等等并不統屬于一處的特殊的行政情況。本文現對幾例省一級實例做一些淺談。

一、河北境內的天津“飛地”（天津鐵廠）

河北省邯鄲市涉縣更樂鎮境內有一處天津市的“飛地”，占地4.8平方公里，是天津天鐵冶金集團的生產基地，即歷史上的天津鐵廠。文革中期，天津市委為落實國務院貫徹毛主席的“加快三線建設”指示，結束天津雖有巨大煉鋼能力，但所需成鐵卻要外調的局面，1969年8月5日，經國務院、中央軍委批準，在太行山深處的河北省涉縣秘密建起立一座現代化鐵廠，作為天津的小三線工程，稱為6985工程。時至今日，天津鐵廠已發展為全國大型一類國有企業。廠區雖寄寓河北涉縣，與天津千里之遙，但當地人口戶籍上隸屬于天津市河東區鐵廠街道，而在鐵廠街道的轄區上又交錯林立著涉縣更樂鎮的工商、國稅等行政事業單位。

二、天津境內的五處“飛地”

1.三處河北省“飛地”（蘆臺農場、漢沽農場、河北工業大學）

天津市寧河縣轄區內有四塊區域，分別叫作蘆臺農場和漢沽農場。歷史上，其最早的前身叫“高麗圈”，因最初墾荒的是被日寇奴役的朝鮮民工而得名，后改名為高里區農場。1951年定名為國營蘆臺農場、國營漢沽農場。蘆臺農場和漢沽農場原隸屬河北省寧河縣，由于天津市直轄擴界，寧河縣由河北省劃入天津市，但蘆臺農場和漢沽農場未一并劃入天津市，而是歸屬河北省農墾局管轄。1973年劃歸由河北省廊坊地區管轄，1979年，政務劃歸河北省唐山市管轄，生產經營、人事、財務由河北省農業廳實施管理和領導，2003年3月整體歸屬唐山市，撤農場建開發區，更名為蘆臺經濟開發區和漢沽管理區，行政上所轄4.1萬人戶籍隸屬于河北省唐山市路北區新華路街道及海北鎮管轄。但是水電通信等民生基礎設施均是依靠天津市。

天津市紅橋區內坐落著河北工業大學。搜索百度上的詞條是“河北工業大學，坐落于天津市……是中華人民共和國教育部與河北省人民政府、天津市人民政府省部共建高校”。河北工業大學坐落在天津市轄行政區域內，但屬河北省高校。也是全國唯一的一所“異地辦學”的211大學。如按詞條解釋，說明該校是河北省屬資產，行政、人事等方面應聽候河北方面差遣，但該校學生的集體戶口卻歸屬于天津市紅橋區丁字沽派出所統一管理。

2.兩處北京市飛地（清河農場或稱茶淀農場）

同樣是寄寓在天津寧河縣轄區內的農場，但清河（茶淀）農場卻與蘆臺農場、漢沽農場有些不同。其建立之由與地處黑龍江甘南縣的北京雙河農場類似。北京清河（茶淀）農場也是勞教農場，其創建可以追溯到建國伊始。新中國成立初期，農業勞動是改造罪犯的主要教育手段，經考察，天津寧河縣這片遼闊的荒灘水源充足，適合種植水稻。于是，時任北京市市長聶榮臻上報政務院批準，在這里成立了“北京市公安局管訓處清河農場”。“清河”二字當時意為“清清河水滌蕩靈魂”，而并非當地真實存在的河流。如今，這兩塊地方有三個正式名稱：北京市清河農場、北京市人民政府清河辦事處、北京市監獄管理局清河分局。三個牌子，一套班子。這里的常住居民是北京戶籍，轄區內還有北京市公安局清河分局、北京市人民檢察院清河檢察院、北京市人民法院清河法庭、武警北京總隊第十二支隊、北京市清河地區公安消防支隊、北京市信達實業總公司等六個單位。清河分局、北京市人民檢察院清河檢察院、北京市人民法院清河法庭、武警北京總隊第十二支隊等單位的主要職能是管理犯人的，北京市清河農場是企業，由此不能判斷清河農場是北京的飛地。但是北京市人民政府清河辦事處是執行政府職能的行政管理機構，北京市公安局清河分局設有清河派出所，他們代表北京市政府對清河地區進行有效行政管理。清河地區北京戶籍居民享受北京市居民社會福利待遇。所以北京市清河（茶淀）農場屬于北京市一塊實際上的飛地。

三、黑龍江省境內的北京市“飛地”（雙河農場）

在黑龍江省齊齊哈爾市代管甘南縣的行政轄區內，有一塊區域，當地人稱之為“北京市雙河農場”。其歷史上曾稱作北京市雙河勞動教養所。始建于1956年5月，建場時隸屬黑龍江省公安廳嫩江勞改分局。1964年北京市公安局五處接收，改稱北京市音河農場。1968年11月，變為以生產為主肩負屯墾戍邊的黑龍江生產建設兵團五師五十六團。1976年，黑龍江生產建設兵團建制撤銷，又更名為黑龍江省雙河農場，歸屬黑龍江國營農場總局嫩江農場管理局領導。1981年，為了加強首都治安工作，再度收歸北京市勞改工作管理局，稱北京市雙河勞動教養所，開始陸續接受北京市勞教人員，肩負起了改造、生產雙重任務。2000年4月，北京市勞動教養工作管理局在系統內對雙河勞教所和雙河農場進行一度分合，最終分為兩個單位，即北京市勞教局雙河勞教所、首都農業集團雙河農場。對此塊“飛地”，個人認為，北京市勞教局雙河勞教所負責收容、關押、北京市被勞動教養人員，并不屬北京飛地，類似于北京市駐黑龍江省單位；而首農集團雙河農場更確切的說，是北京市在黑龍江省的一個國有企業。其職工為黑龍江省甘南縣戶口，身份證前6位為230225（齊齊哈爾市甘南縣），當地行政代碼為230225580（齊齊哈爾市甘南縣），電話長途區號為0452（齊齊哈爾市），郵政編碼為1610XX（齊齊哈爾市）等。其當地公檢法司等治權都在黑龍江省，再如高考也是參照黑龍江省的分數線，等等。所以雙河農場并不同于清河農場，并不能算作一個準確意義上的北京飛地。

四、內蒙古境內的黑龍江“飛地”（大興安嶺地區行署駐地加格達奇區及松嶺區）

如果對黑龍江比較熟悉或者仔細看過黑龍江省大比例尺地圖的話可能會發現，大興安嶺地區的行政公署駐地，以及大興安嶺地區政治、經濟、文化中心——加格達奇區和松嶺區，獨立于黑龍江省界外，位于內蒙古自治區呼倫貝爾盟鄂倫春自治旗境內。究其歷史，50-60年代國家相關部門在此進行森林調查和勘察，此后又在此成立了加格達奇林業局，設立了林區會戰指揮部。1964年，加格達奇鎮黨政機關及其所屬部門全部交給會戰指揮部，加格達奇鎮與鄂倫春自治旗的隸屬關系從此脫鉤，轉而和大興安嶺地區形成聯系。之后由于開發森林資源，國務院批準將鄂倫春自治旗東北部在原屬地不變的原則下劃入大興安嶺特區，作為地方行政中心。由此，“飛地”現象形成。時至今日，黑龍江省政府每年財政預算中要撥付一定的費用給內蒙古自治區政府。而行政公署駐地加格達奇區無論在經濟實力還是城鎮規模建設上都遠遠超過了它地權上隸屬的鄂倫春自治旗行政中心駐地阿里河鎮。

五、內蒙古境內的甘肅“飛地”

酒泉衛星發射中心，從名字上來講可能會被理解為位于甘肅酒泉市，然而實際并不。酒泉衛星發射基地并沒有在甘肅境內，而是位于內蒙古阿拉善盟額濟納旗境內，當時由于國防工程建設的保密需要，而同時酒泉作為離發射場最近的后方城市，所以用酒泉這個百公里之外的名字代指發射基地。酒泉衛星發射中心雖位于內蒙古戈壁深處，但其行政管理、居民戶籍、司法、郵電等都歸屬甘肅省酒泉市東風場區，只其土地稅收歸額濟納旗，即土地所有權仍歸屬內蒙古，所以也不屬于完全意義上甘肅省的一塊飛地。

六、浙江境內的上海“飛地”

上海港由于其獨特的區位優勢，開埠之后迅速發展，成為世界上最大的海港之一。可是和許多傳統的河口港一樣，在船舶向大型化發展之后，上海港遇到了水深不足的難題。河口港向外海發展，建設深水外港的要求呼之欲出，而大小洋山的水深條件十分理想，可以用作上海的深水外港的港址。就這樣，在國家籌劃下，從上海蘆潮港到浙江省嵊泗縣大小洋山的東海大橋修通，上海洋山深水港便由此誕生。洋山深水港雖為上海市所租用，但大小洋山的土地所有權以及其稅收均歸屬浙江省所有，雖然離上海僅僅30多公里，并通過海洋相溝通，但并不是完全意義上的上海市飛地。

從行政歸屬、職權范圍、稅收、戶籍等諸多意義上講，當前中國所存在的許多省級的“準飛地”，但并非是我們所界定的完全意義上的省級飛地。而絕大多數公開出版的大比例尺民用政區地圖上也并沒有將之加以標記，有些因為歷史成因復雜難以調整，有些因為現實情況需要而人為設置，時至今日，我國版圖內部仍有著這樣一些千差萬別、各種各樣的“飛地”存在，我想，這些都是留給我們歷史地理學者們今后去思考和解決的問題。

【參考文獻】

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