廣州市土地財政實現(xiàn)的空間過程研究——基于2005—2010年土地成交數(shù)據(jù)的GIS分析

李 郇，李鳳珍，郭友良

（中山大學(xué)地理科學(xué)與規(guī)劃學(xué)院，廣州 510275）

廣州市土地財政實現(xiàn)的空間過程研究——基于2005—2010年土地成交數(shù)據(jù)的GIS分析

李 郇，李鳳珍，郭友良

（中山大學(xué)地理科學(xué)與規(guī)劃學(xué)院，廣州 510275）

聚焦于廣州市土地財政與城市空間擴張的關(guān)系，以期探究土地財政實現(xiàn)的空間過程，進一步深化對中國城市土地財政實施機制及其對城市空間擴張作用的認識。為尋求土地出讓數(shù)據(jù)的空間特征，應(yīng)用GIS軟件對2005—2010年廣州土地成交數(shù)據(jù)進行了分析，研究發(fā)現(xiàn)：為了最大化獲取土地出讓收益，廣州市政府主要通過城市規(guī)劃和土地供應(yīng)管理兩類土地經(jīng)營手段來提升土地價值，而這種土地經(jīng)營手段導(dǎo)致了城市空間向外拓展時，出現(xiàn)向城市重點發(fā)展地區(qū)的空間集聚。

土地財政；土地價值；土地經(jīng)營；廣州市

Healey和Barrett認為，土地政策與土地開發(fā)是直接作用于城市空間的因素［1-2］。繼1992年開發(fā)區(qū)熱之后，我國又先后出現(xiàn)了新城開發(fā)熱、虛假城市化、“鬼”城等現(xiàn)象，這些空間現(xiàn)象與地方政府追求土地財政有關(guān)［3］。近年來，越來越多的學(xué)者開始審視土地財政對中國城市空間的影響，相關(guān)研究主要集中在土地財政對城市土地的快速擴張方面［4-8］。此外，目前研究土地財政的學(xué)者在利用土地交易數(shù)據(jù)進行分析時，主要關(guān)注的是不同土地出讓方式、土地成交價格對地方政府土地出讓收入的影響［9-11］，或是研究不同土地出讓方式對地方政府行為的影響［12-15］。相關(guān)研究往往忽略了一個重要方向，即土地供應(yīng)作為土地運營的重要手段對城市空間的發(fā)展如何產(chǎn)生影響。

總的來說，現(xiàn)有規(guī)范的研究比較多，實證方面的研究比較缺乏，而且地租問題并沒有被納入城市政治經(jīng)濟分析的理論框架來指導(dǎo)更多的實證研究。例如：地方政府為了實現(xiàn)土地財政進行土地經(jīng)營的行為對城市空間會產(chǎn)生怎樣的影響？過程是怎樣的？這些問題都沒有得到較好的解答。筆者把地租問題納入城市政治經(jīng)濟研究的核心范疇，尋求土地交易數(shù)據(jù)的空間特征，以此探求土地經(jīng)營行為與土地財政收入、土地經(jīng)營行為與城市空間發(fā)展之間的關(guān)系，通過此視角透視中國城市的土地財政現(xiàn)象及其實現(xiàn)過程。

1　土地經(jīng)營對城市土地價值影響的分析框架

阿隆索的土地競租理論認為：土地價格是土地價值的反映，是用來購買土地的效用或為預(yù)期經(jīng)濟收益付出的代價。土地購買者愿意支付的土地價格，取決于土地預(yù)期可能獲得的利潤，而土地價格的高低則與土地的區(qū)位條件有關(guān)。根據(jù)各類活動相對于距市中心不同距離的地點的土地所支付的最高土地價格來確定不同活動的位置。由于商業(yè)在靠近市中心的位置具有最高的競爭能力，因此商業(yè)用地位于市中心，隨后稍遠的距離為辦公活動（辦公用地）、工業(yè)（用地）、居住（用地）、農(nóng)業(yè)（用地）。阿隆索的競租理論僅僅是對城市內(nèi)部不同區(qū)位土地租金的靜態(tài)分析，事實上，隨著城市的快速發(fā)展，土地價值將相應(yīng)增長。對城市動態(tài)過程下土地價值變化的研究形成了城市土地價值的動態(tài)理論。Capozza等［16］指出：城市土地價值具有時間累積的屬性，即城市土地的價值隨著城市的增長而增長。沿用Capozza等［16］的理論，丁成日［17］提出城市土地租金除了農(nóng)業(yè)土地地租、土地開發(fā)成本的租金、區(qū)位或可達性所帶來的級差地租外，還有可預(yù)見性的未來土地價值升值部分，因而城市土地價值由農(nóng)業(yè)土地價值、城市開發(fā)費用、區(qū)位土地級差地租的價值、城市土地地租增值的價值等4部分構(gòu)成。

1994年分稅制改革之后，地方政府產(chǎn)生了財政赤字，使得地方政府開始尋求預(yù)算外收入，而我國將土地使用的決定權(quán)力歸屬于市（縣）級地方政府。市（縣）政府不僅是國有土地使用的分配者，也是土地一級市場供給的壟斷者與城市土地供應(yīng)管理者，這使得地方政府能夠在面對預(yù)算內(nèi)財政缺口的問題時通過采取一系列的土地供應(yīng)管理措施引導(dǎo)土地價值上升，實現(xiàn)土地收益最大化。在高度依賴土地財政的條件下，地方政府具有直接影響土地價值的激勵，而城市規(guī)劃與土地供應(yīng)管理則是地方政府影響土地價值最為重要的兩項政策工具。根據(jù)科斯定律，要使得土地開發(fā)的外部性內(nèi)在化，實現(xiàn)土地資源的有效配置，關(guān)鍵是通過制度的安排盡可能降低土地交易的成本，使其低于土地交易的收益。地方政府的土地管制就是降低土地開發(fā)過程中的交易成本、實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置的一系列制度安排：通過城市規(guī)劃，地方政府能夠影響市場的土地需求（而不僅是供給）；通過土地供應(yīng)管理，地方政府能夠落實城市規(guī)劃的空間安排。在城市規(guī)劃與土地供應(yīng)管理的作用下，城市土地價值曲線將出現(xiàn)新的變化，即在原來由農(nóng)業(yè)土地價值、城市開發(fā)費用、區(qū)位土地級差地租的價值、城市土地地租增值的價值等4部分構(gòu)成的基礎(chǔ)上，再增加由于地方政府的城市規(guī)劃與土地供應(yīng)管理導(dǎo)致的土地增值的價值，包括土地期望價值的變現(xiàn)價值，以及經(jīng)規(guī)劃與用地管理安排的產(chǎn)業(yè)與基礎(chǔ)設(shè)施造成的土地增值的價值。

但是，與其他4部分土地價值的構(gòu)成不同，城市規(guī)劃與土地供應(yīng)管理所引起的土地增值現(xiàn)象并非在城市的所有地區(qū)出現(xiàn)。可能的情況包括：

（1）在城市用地向外拓展的時期，那些與老城區(qū)之間有合適的空間距離、同時又是政府希望通過城市規(guī)劃與土地供應(yīng)管理重點發(fā)展的新城，其土地增值程度較其他地區(qū)明顯，為地方政府帶來的土地出讓收入也較高；那些遠離老城區(qū)，但具有一定產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)的新城，其土地增值程度也有可能較其他地區(qū)高，從而為地方政府帶來一定的土地出讓收入；那些遠離老城區(qū)且缺乏產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的新城，土地增值價值可能較前兩者小，不能為當(dāng)?shù)卣畮碜銐虻耐恋爻鲎屖杖搿?/p>

（2）伴隨老城區(qū)原有建筑物的折舊，以及中央政府有利的城市更新政策，老城區(qū)將出現(xiàn)改造的時機。在城市更新規(guī)劃和土地利用管理的作用下，老城區(qū)的潛在土地價值將仍然保持在較高的水平。就城市整體來看，此時將出現(xiàn)舊城更新與新區(qū)拓展并存的現(xiàn)象。

靜態(tài)時城市土地價值曲線呈現(xiàn)從城市中心區(qū)向郊區(qū)平滑下降的形態(tài)，當(dāng)加入時間因素、城市規(guī)劃與土地利用管理的城市管治因素的影響時，地租曲線會在舊城更新區(qū)和新城等局部區(qū)域凸起（圖1）。需要注意的是：在中國，“城市規(guī)劃是對資源、特別是土地資源進行最有效分配的一種方法”［18-19］，因此城市規(guī)劃劃定的新城和舊城更新區(qū)等這些城市重點發(fā)展地區(qū)，是地方政府進行土地經(jīng)營的主要空間載體，也是政府獲取土地出讓收入的主要空間。

圖1　政府管治下的城市土地價值曲線Fig.1 Land value curve under government regulation

2　研究數(shù)據(jù)及方法

2.1研究數(shù)據(jù)

筆者選取了2005—2010年廣州土地財政高速增長時期市轄區(qū)范圍內(nèi)廣州市土地一級市場土地成交的樣本。該數(shù)據(jù)有2個來源，即中國指數(shù)研究院提供的數(shù)據(jù)及廣州市國土資源和房屋管理局網(wǎng)站的公開數(shù)據(jù)。廣州市國土資源和房屋管理局網(wǎng)站公開數(shù)據(jù)包含“招拍掛”公開出讓、協(xié)議出讓、行政劃撥以及租賃的數(shù)據(jù)，而中國指數(shù)研究院提供的數(shù)據(jù)僅包含“招拍掛”公開出讓的土地成交數(shù)據(jù)，無協(xié)議出讓、行政劃撥等方式的土地交易數(shù)據(jù)。但是在2005—2010年期間中國指數(shù)研究院提供的公開出讓數(shù)據(jù)的樣本點多于廣州市國土資源和房屋管理局網(wǎng)站提供的數(shù)據(jù)，且中國指數(shù)研究院所提供的信息能根據(jù)地塊位置將樣本點落到具體的空間位置。因此，針對研究需要，公開出讓數(shù)據(jù)采用中國指數(shù)研究院提供的數(shù)據(jù)，協(xié)議出讓和行政劃撥數(shù)據(jù)采用廣州市國土資源和房屋管理局網(wǎng)站的公開數(shù)據(jù)，共獲得2 466個樣本。在此基礎(chǔ)上，首先剔除未成交和已解除合同的樣本102個，共剩下2 364個土地一級市場交易樣本符合研究要求，這些樣本包含了廣州市2005—2010年“招拍掛”公開出讓、協(xié)議出讓和行政劃撥土地交易方式的數(shù)據(jù)，包含了坐落位置、規(guī)劃用途、土地面積、規(guī)劃建筑面積、容積率、起報價、成交價、成交方式、交易狀況等信息。從樣本的成交方式來看，公開出讓的樣本共有688個，協(xié)議出讓的樣本有803個，行政劃撥的樣本有873個。從樣本的用地性質(zhì)來看，經(jīng)營性用地共有555個，其中住宅用地樣本有296個，商服用地樣本有182個，商住用地樣本有77個；產(chǎn)業(yè)用地主要是工礦倉儲用地性質(zhì)，有946個樣本；公益性公共設(shè)施用地共有528個樣本，市政基礎(chǔ)設(shè)施用地則有335個樣本（圖2）。

2.2研究方法

根據(jù)2000年以來廣州市戰(zhàn)略規(guī)劃確定的空間發(fā)展戰(zhàn)略，可將城市重點發(fā)展地區(qū)按土地經(jīng)營模式劃分成3類空間，并基于2005—2010年這6年間廣州市土地一級市場交易的樣本數(shù)據(jù)，運用Arc-GIS和Excel數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析工具，分析不同城市空間各類城市建設(shè)用地的土地成交面積和成交價款的空間分布特征，探索廣州市政府在城市空間拓展、土地出讓行為背后土地經(jīng)營的空間特點與基本模式。在分析土地增值程度時，采用反距離插值的方法模擬廣州土地價格變動。

圖　2 2005—2010年樣本點用地功能和成交方式空間分布情況［20-21］Fig.2 Spatial distribution of land use function and land transaction mode from 2005 to 2010

3　土地財政實現(xiàn)的空間過程

3.1土地出讓收入總量和空間分布特征

1997—2004年廣州市土地出讓收入合計約為380億元，而2005—2010年6年間的土地出讓收入就達到了1 380.25億元，進入了高速增長階段，年均增長額為230億元。

將土地出讓數(shù)據(jù)以街道為單位進行統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，在2005—2010年累計土地出讓收入最高的主要是獵德、冼村、金沙、聯(lián)合和石基街道，超過了 100億元，與之相對應(yīng)的城市重點發(fā)展地區(qū)是珠江新城、金沙洲居住新城和亞運城。其中僅石基街道的土地出讓收入就有255億元，主要是2009年拍賣的亞運城地塊。位于第2檔位的街道有沙面、琶洲和景泰街道，累計土地出讓收入總額在50億～100億元。位于第3檔（10億～50億元）的街道有小谷圍（大學(xué)城項目所在地），老城區(qū)的三元里、海龍、東沙、員村、車陂、黃石、永平、大石、市橋和沙灣街道，蘿崗區(qū)的蘿崗、東區(qū)和永和街道（科學(xué)城、永和經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)所在地），南沙區(qū)的黃閣鎮(zhèn)、南沙街與橫瀝鎮(zhèn)（南沙經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)項目所在地）。土地出讓收入總額位列前3的鎮(zhèn)、街占了廣州市轄區(qū)內(nèi)土地出讓收入總額的絕大多數(shù)。而廣州市城市土地成交價款總額較高的街道多是具有重點項目的地區(qū)，與城市規(guī)劃所劃定的城市重點發(fā)展地區(qū)的空間分布非常一致。而這些重點發(fā)展區(qū)域不單只是城市外圍地區(qū)的遠郊型新城和開發(fā)區(qū)，也有可能是近郊型新城和老城區(qū)及其近緣地區(qū)（圖3）。

3.2重點發(fā)展地區(qū)和非重點地區(qū)的比較

通過梳理廣州市戰(zhàn)略規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，以及亞運城規(guī)劃等對廣州城市空間發(fā)展起主導(dǎo)作用或產(chǎn)生重要影響的相關(guān)規(guī)劃成果，發(fā)現(xiàn)這些城市規(guī)劃劃定的城市重點發(fā)展地區(qū)已經(jīng)成為廣州市政府進行土地經(jīng)營并獲取土地出讓收入的重要空間。

圖　3 2005—2010年廣州市土地成交價款和成交面積總額分布圖［20-21］Fig.3 Spatial distribution of land transaction price and total area of transaction in Guangzhou from 2005 to 2010

通過對廣州市2005—2010年期間公開出讓的經(jīng)營性用地，以及劃撥、協(xié)議出讓的公共性用地（包含公益性公共設(shè)施用地和市政基礎(chǔ)設(shè)施用地）的空間分布進行分析發(fā)現(xiàn)，為了獲得盡可能多的土地財政收入，廣州市政府對不同區(qū)位的城市土地采取了空間差異化的土地經(jīng)營模式。為了進一步明確土地財政實現(xiàn)的空間過程，有必要根據(jù)土地經(jīng)營模式的不同，將廣州市城市重點發(fā)展地區(qū)分為3類（圖4）：第1類，將珠江新城、金沙洲居住新城、廣州國際會展中心與白云新城列為近郊型城市重點發(fā)展地區(qū)，即“近郊型新城”；第2類，遠郊型城市重點發(fā)展地區(qū)，即“遠郊型新城”；第3類，根據(jù)2007年廣州市戰(zhàn)略規(guī)劃，廣州市政府將老城區(qū)整體作為國家級核心服務(wù)中心，有必要分析老城區(qū)對于城市土地財政的作用，因此在分析時將荔灣區(qū)、越秀區(qū)與海珠區(qū)作為“老城區(qū)及其近緣地區(qū)”。

圖4　廣州城市重點發(fā)展地區(qū)的分布（圖片來源：根據(jù)文獻 ［22-25］修改）Fig.4 Spatial distribution of key development areas in Guangzhou

通過土地出讓收入數(shù)據(jù)可知，城市重點發(fā)展地區(qū)與老城區(qū)貢獻了大部分土地收益，是土地財政實現(xiàn)的主要空間載體。除發(fā)生金融危機的2008年外，從2005—2010年廣州經(jīng)公開出讓的住宅、商業(yè)與辦公類用地的分布情況圖5可以看出，城市重點發(fā)展地區(qū)內(nèi)出讓的居住、商業(yè)辦公用地的總成交價款、總土地面積與總規(guī)劃建筑面積占全市同類用地的比例幾乎都為70%，非重點發(fā)展地區(qū)僅占30%，這說明在2005—2010年期間城市重點發(fā)展地區(qū)貢獻了廣州市大部分土地公開出讓收入。

圖5　2005—2010年重點發(fā)展地區(qū)出讓經(jīng)營性用地占全市　　的比例　　［20］Fig.5 Ratio of profitable land in Guangzhou key development areas from 2005 to 2010

3.3不同類型重點發(fā)展地區(qū)的土地經(jīng)營模式

3.3.1老城區(qū)及其近緣地區(qū)的土地經(jīng)營模式 老城區(qū)是傳統(tǒng)的商業(yè)服務(wù)與商務(wù)辦公中心，同時具有完善的生活服務(wù)設(shè)施。在老城區(qū)及其近緣地區(qū)，居住與商業(yè)辦公用地的競租能力高于工業(yè)用地。為最大化獲得土地出讓收入，市政府首先從規(guī)劃上強化老城區(qū)的中心地位，以提升老城區(qū)及其近緣區(qū)的土地價值。例如，在2007年的戰(zhàn)略規(guī)劃中城市政府增加“中調(diào)”策略，提出“要促進舊城區(qū)的更新再造，將廣州舊城整體作為國家級核心服務(wù)中心”。在建設(shè)用地出讓的安排上，老城區(qū)及其近緣地區(qū)主要出讓經(jīng)營性用地，并且逐漸減少工業(yè)用地的供給。2005—2010年，廣州老城區(qū)及其近緣地區(qū)成交的經(jīng)營性用地宗數(shù)與土地面積占全市的比例先減小，從2008年起逐漸增大；與此同時，工業(yè)用地宗數(shù)與土地面積占全市的比例均逐漸減小，并且從2009年起老城區(qū)不再供給工業(yè)用地（表1）。

表1　2005—2010年廣州市老城區(qū)及其近緣地區(qū)經(jīng)營性用地與工業(yè)用地交易占全市的比值［20-21］Table 1 Ratios of profitable land and industrial land in Guangzhou old city centre and urban fringe from 2005 to 2010 %

保持老城區(qū)及其近緣地區(qū)經(jīng)營性用地土地價值的另一種方式就是維持老城區(qū)的公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)水平。2005—2010年廣州市政府在老城區(qū)提供的公共性用地的累計宗數(shù)與累計土地面積占全市的比例有逐漸下降的趨勢。考慮到這一時期市政府主要在促進市空間向外拓展，而老城區(qū)能提供的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地已經(jīng)不足，但是老城區(qū)公共性用地宗數(shù)與面積占全市的比例仍能分別維持在30%與10%以上（表2），恰恰說明市政府正通過公共性用地的供給維持老城區(qū)的土地價值。

表2　2005—2010年廣州市老城區(qū)及其近緣地區(qū)公共性用地累計土地宗數(shù)與土地面積占全市的比值［21］Table 2 Cumulative number of cases and amounts of public use land in Guangzhou old city centre and urban fringe as a proportion of city-wide figures from 2005 to 2010 %

3.3.2近郊型新城的土地經(jīng)營模式 近郊型新城（近郊型城市重點發(fā)展地區(qū)）包括金沙洲居住新城、白云新城、珠江新城和廣州國際會展中心。它們與老城區(qū)的空間距離近，居住、商業(yè)與辦公類用途的土地競租能力高于工業(yè)用途的土地。市政府將近郊型新城的用地規(guī)劃為居住、商業(yè)與辦公服務(wù)功能，并且限制工業(yè)的發(fā)展。在土地供應(yīng)管理上，市政府在遵循城市空間發(fā)展規(guī)劃思路的基礎(chǔ)上，采用直接出讓居住、商業(yè)與辦公類用地的策略，盡量不安排工業(yè)用地，以最大化經(jīng)營性用地的出讓收益。2005—2010年，近郊型新城內(nèi)公開出讓經(jīng)營性用地82宗，出讓用地的土地面積為366 hm2，成交價款達到543億元，成交價款占所有重點地區(qū)及全市同類用地的比例分別為46.5%及33.4%。同時，近郊城市重點發(fā)展地區(qū)內(nèi)出讓的工業(yè)用地僅5宗（表3），其中4宗位于琶洲，1宗位于珠江新城東側(cè)，實際上后者為政府支持發(fā)展的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)用地。

表3　2005—2010年廣州市近郊型新城不同用地性質(zhì)的土地成交宗數(shù)、成交價款與土地面積［20-21］Table 3 Land conveyance statistics：Cumulative number of cases，transaction price and total land area of different land use function in inner-suburb new towns of Guangzhou from 2005 to 2010

城市房地產(chǎn)的價值既取決于房地產(chǎn)的區(qū)位，又與房地產(chǎn)周邊的城市公共設(shè)施配置情況相關(guān)。為滿足近郊型新城的居住、商業(yè)與辦公類用地開發(fā)的需要，與遠郊居住新城（廣州新城、奧體中心周邊地區(qū)）、新開發(fā)遠郊“產(chǎn)城一體”新城（新白云機場周邊地區(qū)）、遠郊工業(yè)新區(qū)（廣州開發(fā)區(qū)東區(qū)、黃埔臨港經(jīng)濟區(qū)、保稅區(qū)、永和組團、云埔工業(yè)園、中新知識城）相比，廣州市在近郊型新城出讓了較多的公共性用地（包括城市道路、供電用地、地下鐵道站場等市政設(shè)施用地，以及學(xué)校、文化設(shè)施用地、公園用地、醫(yī)療衛(wèi)生用地等公共服務(wù)設(shè)施用地）。2005—2010年，廣州市在近郊型新城安排的公共性用地累計宗數(shù)達到75宗，累計用地面積達到162 hm2（表 4），均遠高于后 3類遠郊型新城。

表4　2005—2010年廣州市城市重點發(fā)展地區(qū)成交的公共性用地宗數(shù)和土地面積的累計數(shù)［21］Table 4 Cumulative number of cases and total area of public use land for Guangzhou's key development areas from 2005 to 2010

3.3.3遠郊型新城的土地經(jīng)營模式 遠郊型新城（遠郊型城市重點發(fā)展地區(qū)）包括廣州大學(xué)城、廣州新城（廣州市亞運新城）、南沙經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，以及廣州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)的科學(xué)城、永和組團、云埔工業(yè)區(qū)、開發(fā)區(qū)東區(qū)、西區(qū)產(chǎn)業(yè)園。根據(jù)區(qū)位及開發(fā)條件，將遠郊型新城劃分為遠郊科教新城、遠郊“產(chǎn)城一體”新城（成熟型與新開發(fā)型兩類）、遠郊居住新城和遠郊工業(yè)新區(qū)共4種類型。這些遠郊型新城離老城區(qū)較遠，即使最近的大學(xué)城距離廣州市老城區(qū)（廣州市政府前人民公園）的直線距離也達到15 km，短期內(nèi)無法靠老城區(qū)的輻射作用來提升土地的潛在租金水平。

廣州市政府針對不同區(qū)位的遠郊型新城采取了不同的土地經(jīng)營模式。對于遠郊科教新城和成熟型遠郊“產(chǎn)城一體”新城，它們要么具有相對獨立的地理格局（如廣州大學(xué)城），要么鄰近國際貿(mào)易所需要的海港（如廣州科學(xué)城與南沙經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)），因此市政府能夠采用“迂回”、長期的方法提升這些地區(qū)的土地價值：首先，在規(guī)劃上，市政府將這些地區(qū)規(guī)劃為獨立的新城，采取“科教+居住”（廣州大學(xué)城）或者“工業(yè)+居住”（科學(xué)城與南沙開發(fā)區(qū)）的發(fā)展策略，近中期分別發(fā)展教育與工業(yè)，以促進人口的集聚，當(dāng)人口集聚到一定水平，市場對于片區(qū)的發(fā)展有良好的預(yù)期，而且土地的潛在租金超過臨界水平后，再出讓經(jīng)營性用地；其次，在經(jīng)營性用地出讓管理上，除依循規(guī)劃定位出讓科教與工業(yè)用地外，市政府還在廣州大學(xué)城、科學(xué)城、南沙開發(fā)區(qū)安排盡量多的公共性用地，完善公共基礎(chǔ)設(shè)施，以提升這些地區(qū)經(jīng)營性用地的土地價值。以下將通過工業(yè)用地、經(jīng)營性用地與公共性用地的空間分布格局來論證廣州市政府在經(jīng)營遠郊型新城用地時是如何采用上述策略的。

其一，不同于近郊型新城直接出讓經(jīng)營性用地的策略，對遠郊型新城，如果市政府在規(guī)劃中將其定位為“產(chǎn)城一體”，那么在開發(fā)時序上，市政府將先密集出讓工業(yè)用地，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動人口集聚之后，再出讓經(jīng)營性用地。廣州科學(xué)城及南沙經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)原本在工業(yè)發(fā)展方面具有一定的基礎(chǔ)，2005年以來市政府在這兩個地區(qū)先安排出讓工業(yè)用地，以強化其產(chǎn)業(yè)人口的聚集，當(dāng)房地產(chǎn)行業(yè)蓬勃的宏觀經(jīng)濟形勢持續(xù)發(fā)展，具備產(chǎn)業(yè)人口基礎(chǔ)的兩大片區(qū)的經(jīng)營性用地土地價值逐漸凸顯，政府繼而出讓經(jīng)營性用地并獲得可觀的土地出讓收入。廣州科學(xué)城公開出讓居住、商業(yè)和辦公用地等經(jīng)營性用地的土地面積比例自2006年起保持增長趨勢，業(yè)用地的出讓面積比例則保持下降趨勢，從2005年的100%下降至2010年的34.1%；相應(yīng)地，經(jīng)營性用地的成交價款比例從0增長為2010年的95.2%，而工業(yè)用地的成交價款比例從100%下降為4.8%。南沙經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)也表現(xiàn)了相似的趨勢，從2006年起，經(jīng)營性用地的土地面積及成交價款的比例均逐漸增大（圖6、7）。

圖6　2005—2010年科學(xué)城成交的經(jīng)營性用地和工業(yè)用地的土地面積及成交價款占兩者之和的比例［20-21］Fig.6 Ratio of land transaction price and land area to the sum of profitable use land and industrial land in Guangzhou Science City from 2005 to 2010

圖7　2005—2010年廣州市南沙經(jīng)濟開發(fā)區(qū)成交的經(jīng)營性用地和工業(yè)用地的土地面積及成交價款　　占　　兩　　者　　之　　和　　的　　比　　例　　［20-21］Fig.7 　Ratio of land transaction price and land area to the sum of profitable use land and industrial land in Guangzhou Nansha Economic Development Zone from 2005 to 2010

其二，為提升廣州大學(xué)城、廣州科學(xué)城與南沙經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)經(jīng)營性用地的土地價值，市政府通過出讓大量的公共性用地以提升其公共基礎(chǔ)設(shè)施水平。2005—2010年，廣州大學(xué)城、廣州科學(xué)城與南沙經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)出讓的公共性用地的累計宗數(shù)與累計土地面積的絕對數(shù)均遠高于其他城市重點發(fā)展地區(qū)：一方面，這些遠郊型新城難以共享老城區(qū)的公共基礎(chǔ)設(shè)施，因而其經(jīng)營性用地的開發(fā)更加依賴于獨立的公共基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)建設(shè)，因而政府劃撥與協(xié)議出讓的公共性用地，無論是宗數(shù)還是土地面積，均高于近郊型新城；另一方面，科教新城和成熟型“產(chǎn)城一體”新城的公共性用地比例也要高于遠郊居住新城和遠郊工業(yè)新區(qū)，這是因為前兩類新城既有合適的區(qū)位，又具有科教人口、工業(yè)人口的支撐，公共性用地的邊際產(chǎn)出（體現(xiàn)為對經(jīng)營性用地價值的提升作用）要高于后兩類遠郊型新城，因而市政府選擇在大學(xué)城、科學(xué)城和南沙經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)投入更多的公共性用地。就比例來看，三大重點發(fā)展地區(qū)出讓的公共性用地的累計宗數(shù)與累計土地面積占全市的比例分別為 3.1%與 11.1%、4.2%與3.1%、5.2%與21.5%。除老城區(qū)及其近緣區(qū)外，廣州大學(xué)城、廣州科學(xué)城與南沙經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)的公共性用地的宗數(shù)和土地面積的累計比例位列所有城市重點發(fā)展地區(qū)的前3位（表5）。

綜上所述，老城區(qū)及其近緣地區(qū)、近郊型新城的土地“出讓價高”，遠郊型新城的土地“出讓量多”。分析2005—2010年各圈層經(jīng)營性用地的平均樓面地價與土地均價發(fā)現(xiàn)，近郊型新城的經(jīng)營性用地高于老城區(qū)及其近緣區(qū)，后者又高于遠郊型新城，平均來看，遠郊型新城經(jīng)營性用地的樓面地價是老城區(qū)及其近緣地區(qū)的一半，是近郊型新城的40%，說明廣州老城區(qū)及其近緣區(qū)與近郊型新城的經(jīng)營性用地平均產(chǎn)生的土地出讓收入都要高于遠郊型新城的經(jīng)營性用地。同時，遠郊型新城出讓的經(jīng)營性用地的土地面積比例卻高于老城區(qū)及其近緣區(qū)、近郊型新城，這表明盡管廣州市政府不能從每單位遠郊型新城的土地出讓中不能獲得更多的土地出讓收入，但卻能通過出讓更多數(shù)量的遠郊型新城的經(jīng)營性用地來保證獲得足夠的土地總成交價款。

表5　2005—2010年廣州各重點發(fā)展地區(qū)出讓的公共性用地土地面積及宗數(shù)的累計數(shù)占全市土地成交累計數(shù)的比例［21］Table 5 Total area and cumulative number of cases of public use land for Guangzhou key development areas as a proportion of city-wide figures from 2005 to 2010 %

3.4地方政府土地經(jīng)營對土地價值的影響

城市規(guī)劃與土地供應(yīng)管理明顯促進了城市重點地區(qū)土地價值的增長。將廣州市2005—2006年、2005—2010年期間公開出讓的經(jīng)營性用地樣本點的樓面地價經(jīng)GIS的反向權(quán)重插值處理后，在同一位置即“老城區(qū)-珠江新城-員村地區(qū)-廣州開發(fā)區(qū)東區(qū)”剖切得到樓面地價剖線，結(jié)果表明，老城區(qū)及其近緣區(qū)、珠江新城、員村地區(qū)、廣州新城、白云新城、白云湖周邊地區(qū)、大學(xué)城等城市重點發(fā)展地區(qū)的土地價值確實比其他地區(qū)增長的幅度大（圖8）。詳細分析如下：

①老城區(qū)的經(jīng)營性用地土地價值穩(wěn)步增長。在市政府通過規(guī)劃定位——“將廣州舊城整體作為國家級核心服務(wù)中心”、規(guī)劃用地安排——居住與商業(yè)辦公為主，以及出讓公共性用地維持老城區(qū)服務(wù)設(shè)施水平的前提下，老城區(qū)的土地仍然保持了相當(dāng)高的價值，是創(chuàng)造廣州市土地財政收入的重要地區(qū)。

②珠江新城的土地價值也有較大的增長。但珠江新城出讓的經(jīng)營性用地的價格水平與它作為全廣州的新CBD地位并不完全相符，可能的解釋是：珠江新城的大部分土地是在2004年之前通過協(xié)議方式出讓給開發(fā)商的，而對于剩余的公開出讓的土地，政府為吸引某些重要的企業(yè)入駐（以支持珠江新城的開發(fā)），在2005年以后采用了傾斜性的政策將它們以較低的價格出讓給開發(fā)商。

③員村地區(qū)是土地價值增長幅度最大的地區(qū)。它在2007年“中調(diào)”戰(zhàn)略提出后才被列為城市重點發(fā)展地區(qū)，它也是廣州市為舉辦亞運會的抵押融資貸款地區(qū)之一。雖然珠江新城本身的開發(fā)并未給市政府帶來大量的土地收入，但緊鄰珠江新城的員村地區(qū)劃歸珠江新城管委會管理后，作為珠江新城的儲備用地，其土地價值出現(xiàn)大幅增長。這也表明珠江新城開發(fā)對于周邊地區(qū)土地價值的增長有較大的正外部效應(yīng)，珠江新城開發(fā)對于促進廣州土地財政收入增長具有重要的作用。

④廣州市開發(fā)區(qū)東區(qū)經(jīng)營性用地的土地價值并未出現(xiàn)明顯的增長。這與廣州市政府土地經(jīng)營的策略有很大關(guān)系，它代表了一批遠離老城區(qū)的新城，既不能承接老城區(qū)外溢的居住功能，又不能成為廣州外圍工業(yè)片區(qū)的居住、服務(wù)中心（附近的科學(xué)城已承擔(dān)了這樣的功能），而且政府也未安排充分的公共性用地。在這樣的前提下，市場對于這類外圍新城的土地價值預(yù)期并不高。

圖8　“老城區(qū)　-珠江新城　-員村地區(qū)　-廣州開發(fā)區(qū)東區(qū)”一線公開出讓經(jīng)營性用地樓面地價反向權(quán)重　　插值剖線　　［20］Fig.8　Interpolation curve based on inverse floor-value of profitably conveyed land along the direction of“Old City-Zhujiang New Town-Yuancun-Eastern District of Guangzhou Development Zone”

4　結(jié)束語

廣州市政府基于土地財政的目標(biāo)進行了土地經(jīng)營，而城市規(guī)劃劃定的城市重點發(fā)展地區(qū)是土地經(jīng)營的主要空間載體。

城市規(guī)劃對于實現(xiàn)土地出讓、提升土地價值具有現(xiàn)實的引導(dǎo)作用。通過空間發(fā)展規(guī)劃，市政府向市場主體傳達了未來城市空間拓展的主要方向、城市重點發(fā)展地區(qū)的位置、發(fā)展的定位與功能，以及政府對用地開發(fā)的基本要求，由此降低了房地產(chǎn)開發(fā)商在土地開發(fā)過程中的不確定性，從而能夠提升開發(fā)商對于土地開發(fā)的信心及其對特定空間內(nèi)土地潛在租金的期望值。城市規(guī)劃也具有靈活性，會根據(jù)不同地區(qū)的具體條件，制定靈活和有針對性的策略。通過城市空間發(fā)展規(guī)劃設(shè)立城市重點發(fā)展地區(qū)，市政府得以引導(dǎo)土地和人口向城市重點發(fā)展地區(qū)集聚，培育地方化經(jīng)濟和城市化經(jīng)濟，進而增加市場對于經(jīng)營性用地的需求，獲得土地出讓收益。

土地供應(yīng)管理的主要作用是實施城市規(guī)劃的空間安排，具有實操性和靈活性的特點。由于每個城市重點發(fā)展地區(qū)的區(qū)位、目前開發(fā)情況、規(guī)劃定位與功能等屬性存在差異，土地開發(fā)的時機并不相同，因而廣州市政府對不同的城市重點發(fā)展地區(qū)采取了差異化的土地經(jīng)營策略。老城區(qū)內(nèi)部及外緣地區(qū)的土地直接享受城市發(fā)展所帶來的正外部效益，潛在土地價值較容易得到提升，市政府往往傾向于先出讓老城區(qū)內(nèi)部及其外緣地區(qū)的經(jīng)營性用地，而其空間效果就是加強老城區(qū)的集聚性。近郊型新城能與老城區(qū)保持便捷的聯(lián)系，往往承接老城區(qū)外溢的功能，經(jīng)政府開發(fā)后土地的潛在租金上升較快，因而近郊型新城的經(jīng)營性用地出讓的時間也較早，出于房地產(chǎn)市場對于空間集聚的需要，政府將適應(yīng)市場的需求而集中供應(yīng)土地。而對于遠郊型新城，因為土地價值的提升更多地來自于工業(yè)發(fā)展所集聚的人口，或者來自周邊的城鎮(zhèn)輻射，經(jīng)營性用地的供給空間或者靠近既有工業(yè)區(qū)，或者鄰近城鎮(zhèn)，以使土地潛在租金增長。此外，老城區(qū)與近郊型新城的土地稀缺、土地價值較高，市政府采用“出讓價高”的策略，遠郊型新城的土地充分但土地價值相對較低，市政府采用“出讓量多”的策略，由此最大化城市土地出讓收入。因此，廣州市政府追求土地財政行為會促進城市空間向外擴張，廣州市城市空間增長具有外延式增長遠大于內(nèi)涵式增長的特征，而這種空間擴張并不是均質(zhì)化和無序的，市政府的土地經(jīng)營行為在很大程度上導(dǎo)致了城市空間向外的擴張，是在特定方向下特定地區(qū)的集聚。換言之，廣州市政府追求土地財政行為帶來了近郊型新城和遠郊型新城的興起，也帶來了老城區(qū)的持續(xù)繁榮。

［1］Healey P，Barrett S M.Structure and agency in land and property development processes：Some ideas for research［J］.Urban Studies，1990，27（1）：89-103.

［2］Healey P.Models of the development process：A review［J］. Journal of Property Research，1991，8（3）：219-238.

［3］武廷海，張城國，張能，等.中國快速城鎮(zhèn)化的資本邏輯及其走向［J］.城市與區(qū)域規(guī)劃研究，2012（2）：1-23.

［4］汪暉，陶然.中國土地制度改革：難點、突破與政策組合［M］.北京：商務(wù)印書館，2013：156-169.

［5］蔣省三，劉守英.土地資本化與農(nóng)村工業(yè)化——廣東省佛山市南海經(jīng)濟發(fā)展調(diào)查 ［J］.經(jīng)濟學(xué)，2004，4（1）：211-228.

［6］劉瓊，歐名豪，盛業(yè)旭，等.不同類型土地財政收入與城市擴張關(guān)系分析——基于省際面板數(shù)據(jù)的協(xié)整分析［J］.中國人口·資源與環(huán)境，2014，24（12）：32-37.

［7］李勇剛，王猛.土地財政對中國城市空間擴張影響效應(yīng)的實證檢驗［J］.統(tǒng)計與決策，2016（2）：132-137.

［8］蔣省三，劉守英，李青.土地制度改革與國民經(jīng)濟成長［J］.管理世界，2007（9）：1-9.

［9］陶然，袁飛，曹廣忠.區(qū)域競爭、土地出讓與地方財政效應(yīng)：基于1999～2003年中國地級城市面板數(shù)據(jù)的分析［J］.世界經(jīng)濟，2007（10）：15-27.

［10］王喬，王麗娟.全國70個大中城市土地出讓收入與價格的實證分析——基于土地財政的空間互動效應(yīng)研究［J］.財貿(mào)經(jīng)濟，2014（8）：13-23.

［11］劉乃銘，金澎.土地出讓方式對中國地方政府財政收入的影響研究［J］.中國土地科學(xué)，2014，28（1）：91-96.

［12］顏燕，劉濤，滿燕云.基于土地出讓行為的地方政府競爭與經(jīng)濟增長［J］.城市發(fā)展研究，2013，20（3）：73 -79.

［13］王曉通，劉東.政府偏好、低地價與增長方式的路徑依賴 ［J］.經(jīng)濟問題，2008（7）：46-48.

［14］羅云輝，林潔.蘇州、昆山等地開發(fā)區(qū)招商引資中土地出讓的過度競爭——對中國經(jīng)濟過度競爭原因分析的一項實證［J］.改革，2003（6）：101-106.

［15］張莉，高元驊，徐現(xiàn)祥.政企合謀下的土地出讓［J］.管理世界，2013（12）：43-51，62.

［16］Capozza D R，Helsley R W.The fundamentals of land prices and urban growth［J］.Journal of Urban Economics，1989，26（3）：295-306.

［17］丁成日.城市經(jīng)濟與城市政策 ［M］.北京：商務(wù)印書館，2008：102-110.

［18］Ratcliffe J.An Introduction to Town and Country Planning［M］.London：Oxford Universty Press，1981：307-410.

［19］Willis K G.The Economics of Town and Country Planning［M］.London，New York：Granada，1980：103-108.

［20］中國指數(shù)研究院.中指數(shù)據(jù)［DB/OL］.［2016-03-01］.http：//fdc.soufun.com/creisdata.

［21］廣州市國土資源和房屋管理局.土地市場.［2016-03-01］.http：//www.laho.gov.cn.

［22］廣州市城市規(guī)劃編制研究中心，廣州市城市規(guī)劃勘測設(shè)計研究院，廣州市交通規(guī)劃研究所，等.廣州城市建設(shè)總體戰(zhàn)略概念規(guī)劃綱要［R］.廣州：廣州市城市規(guī)劃局，2001.

［23］廣州市城市規(guī)劃勘測設(shè)計研究院.廣州市城市總體規(guī)劃（2001—2010）［R］.廣州：廣州市城市規(guī)劃局，2005.

［24］廣州市城市規(guī)劃編制研究中心，廣州市城市規(guī)劃勘測設(shè)計研究院，廣州市交通規(guī)劃研究所，等.廣州城市總體發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃［R］.廣州：廣州市城市規(guī)劃局，2009.

［25］廣州亞運城市行動協(xié)調(diào)委員會辦公室，廣州市創(chuàng)建文明城市辦公室.亞運城市行動計劃：廣州2010年亞運會城市基礎(chǔ)設(shè)施與建設(shè)管理工程實施計劃［R］.廣州：廣州市城市規(guī)劃局，2008.

Research on spatial process of fiscalising land use in Guangzhou—A GIS analysis based on land transaction data from 2005 to 2010

LI Xun，LI Feng-zhen，GUO You-liang
（School of Geography and Planning，Sun Yat-Sen University，Guangzhou 510275，China）

This paper examines the relationship between fiscalisation of land use and urban spatial expansion in Guangzhou.By investigating the spatial process of fiscalising land use in a major Chinese city，this research aims to better understand the role played by such mechanisms in accelerating urban spatial expansion.In order to decode the spatial characteristics of land sales data，analysis of land transaction data from 2005 to 2010 is conducted using the GIS software.The research findings show that in maximising the gains from land sales，the Guangzhou Municipal Government has been relying on two types of land commodification policies to increase land value，i.e. urban planning and management of land supply.The result of these policies is that while the city continues expansion，more development activities have gravitated towards certain key urban areas in Guangzhou.

fiscalisation of land use；land value；land commodification；Guangzhou

F061.6；TU984

A

1674-9057（2016）03-0478-10

10.3969/j.issn.1674-9057.2016.03.010

2016-05-18

國家自然科學(xué)基金項目（20153700041030475）

李 郇 （1964—），男，博士，教授，研究方向：城市經(jīng)濟、城市規(guī)劃，lixun23@126.com。

引文格式：李郇，李鳳珍，郭友良.廣州市土地財政實現(xiàn)的空間過程研究——基于2005—2010年土地成交數(shù)據(jù)的GIS分析［J］.桂林理工大學(xué)學(xué)報，2016，36（3）：478-487.