銅仁市征地補償安置模式比較

吳方強

(銅仁市國土資源局，貴州銅仁 554300)

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銅仁市征地補償安置模式比較

吳方強

(銅仁市國土資源局，貴州銅仁 554300)

總結了2010年以來銅仁市所采用的征地補償安置模式，主要有貨幣安置、社會保障安置、留地安置；分析了這些安置模式存在的問題，如被征地農民就業安置難以實施，社會保障陷入困境，統一年產值區域與區片價補償價格相差較大，留地安置適用范圍小等。結合銅仁市實際，提出了完善征地補償安置的方法，如將優質教育資源向被征地農民子弟傾斜，加強失地農民技能培訓，健全失地農民社會保障體系，創新征地補償安置模式。最后，將創新提出的預留農村建設用地安置模式、土地入股安置模式與原有的安置模式進行了比較，對各種安置模式的優勢和不足進行對比，為農村土地征收與失地農民補償安置工作提供參考。

土地征收；失地農民；補償安置

土地是農民重要的生產資料之一，是維護農村穩定的重要因素。西部大開發以來，隨著銅仁市城鎮化、工業化的發展，對交通、水利和能源等基礎設施的投資比重越來越大，導致越來越多的農民失去了土地。2010年以來，因城市發展、工業項目和基礎設施用地需求等原因，銅仁市總計征收土地 8 589.86 hm2，其中,交通用地2 786.65 hm2，工業用地 1 218.17 hm2，城鎮建設用地4 685.04 hm2。農村土地被征收使得失地農民總量不斷增加，如何有效合理地對失地農民進行補償安置成為亟待解決的難題。筆者總結并分析了2010年以來銅仁市采用的征地補償安裝模式及存在的問題，提出了新型補償安置模式，并與原有模式進行了對比，為更好地進行征地補償工作提供參考。

1 目前銅仁市征地補償安置模式

2010 年以來，銅仁市土地征收主要采取貨幣安置、社會保障安置和留地安置3種方式相結合的征地補償安置模式。

1.1 貨幣安置 將征地補償費按照綜合區片價或統一年產值的相關標準一次性支付給原土地承包戶(大中型水利水電建設項目除外)，讓部分有生存技能的農民利用征地補償款自主創業，發展二、三產業，促進農民增收致富。

在市場經濟條件下,貨幣安置模式具有簡單易行、高效等特性，一次性解決所有問題,政策可行性強,相對其他征地方式成本最低,是銅仁市當前征地活動中應用最普遍的安置模式。

1.2 社會保障安置 將被征地農民納入社會保障安置，土地獲批后，按相關規定將條件符合且自愿要求加入社會保障安置的失地農民納入社會保障安置[1]。

農民失地后養老、醫療和基本生存等保障是他們最擔心的問題,因此,絕大多數失地農民愿意接受這種安置方式。社會保障安置也是銅仁市目前常用的安置模式。

1.3 留地安置 為了滿足失地農民的生產發展需要，分享土地升值的收益，在補償時給予因城市擴展征地而失去土地的部分居民一定面積的國有土地(使用權)作為宅基地使用。

相對于前2種安置模式，留地安置模式僅限于城市規劃區范圍內的征地使用，用于安置的地塊相對偏僻，且受城鎮總體規劃的制約較大，因此，留地安置的適用范圍較小。

2 銅仁市征地補償安置中存在的問題

2.1 部分被征地農民生活水平有所下降 土地被征收后，部分失地農民對資本操控能力較差，對市場運行的基本規律不了解，使得這些原本以農業生產為主的失地農民的基本生活受到嚴重影響。

2.2 失地農民就業安置難以實施 由于絕大部分失地農民受教育程度不高且就業技能較為單一，在就業競爭中處于不利地位，只能為勞動密集型企業提供勞動力，因此，就業具有不穩定性和持久性較差的特點[2]。

2.3 失地農民社會保障難 土地被征收前，農民依靠農業生產收入相對穩定，同時還可以享受涉農政策，如農村計劃生育、低保、精準扶貧等一系列優惠政策，然而在土地被征收的同時農民就失去了較為穩定的基本生活保障[2]。

2.4 統一年產值區域與區片價補償價格相差較大 被征地農民特別對線性工程建設項目補償標準有較大爭議，造成同項目不同價的尷尬局面，部分區域只能按照原線形項目提高補償標準，導致該部分區域不能執行相應的補償標準[2]。

2.5 留地安置適用范圍小 首先，留地安置用地全部都是在城市規劃區內,所供土地越來越少,留地所處的地位等條件都很難讓農民滿意,也難以發揮留地安置的作用。其次，留地安置的用途與規劃協調難度較大,不利于城市土地的合理利用，且私下交易頻繁，管理難度大。

3 完善銅仁市失地農民補償安置的方法

3.1 優質教育資源向被征地農民子弟傾斜 在全市省級示范性高中招生時拿出一定名額照顧被征地農民子弟，讓更多的被征地農民子弟有走向高等學府接受高等教育的機會，提高被征地農民群體的整體素質。

3.2 加強失地農民技能培訓，為失地農民就業提供便利 對招用失地農民的企業給予土地、稅收等方面一定的優惠政策，同時要加強引導和扶持失地農民自主創業，幫助他們實現增收致富。

3.3 建立健全失地農民的社會保障體系 學者們對失地農民的處境進行了總結：①農民失去土地后，成為“種田無地、就業無崗、社保無份”的“三無”人員；②失地農民遭遇“六失”境況,即“失地、失業、失屋、失保、失教、失身份”；③失地農民成為“無土地、無保障、無固定崗位、無一技之長”的“四無”農民；④失地農民面臨“三化”,即“邊緣化、貧困化、偽市民化”。上述幾種說法幾乎大同小異,共同指出被征地農民面臨的缺失基本保障,缺乏發展前景的困難境地[3]。

近年來，國家加大了對失地農民的社會保險力度,在征地時除補償給農民的部分外,還匹配了7.5萬～22.5萬元/hm2的社會保險金,年滿60周歲的失地農民一次性繳納一定的養老保險金后,可領取一定金額的養老金。據統計，年滿60周歲的失地農民不到總人數的20%,失地后的中年、青少年、少年人群則占了80%以上,青年孩子面臨普通高中、高校教育的高額費用,農民在失去土地的同時失去了土地的基本保障功能和農民的身份,又無法獲取其他社會保障待遇,其以后的生活將面臨許多未知的風險和極大的困難。

為了保障被征地農民的利益和維持其長遠生計，政府應建立健全被征地農民的社會保障體系，制定并出臺相應的被征地農民基本生活保障辦法，重點建立好以下幾個方面的社會保障體系，即老有所養問題保障、接受教育培訓保障和穩定收入來源保障[4]，將被征地農民納入到社會保障體系中來，消除其對土地被征收后的生存顧慮。

3.4 創新征地補償安置模式[5-7]

3.4.1 預留農村建設用地安置模式。這種征地安置模式是指在征地時將所預留部分土地按照農村集體建設用地報批模式給予報批，使農村集體建設用地所有權不變,并將該土地返還給被征地村集體經濟組織經營管理。其優點：①政府節約了土地報批成本；②解決了銅仁市目前城鎮建設用地指標匱乏的問題。

根據《銅仁市人民政府關于農村集體建設用地使用權流轉的實施意見》[銅府發(2012)53號]的相關規定，農村集體建設用地可以上市流轉，入股企業，統一進行拆遷補償集中安置農民住宅,統一進行綜合開發等;預留的農村集體建設用地所取得的收益由該農村集體經濟組織負責管理。該集體經濟組織可以對預留的土地進行高效利用和開發，同時可通過成立相應的物業管理公司、建筑公司和保潔公司等為之提供服務,廣辟就業渠道,安置村民就業。對所取得利潤以紅利的方式分發給村民，增加被征地農民的收益。

3.4.2 土地入股安置模式。土地入股安置模式是將土地征收補償款或者是將土地按使用權折合成股份,被征地農村集體經濟組織與用地單位協商,農村集體經濟組織和農戶通過合同約定以優先股的方式獲取收益[8]。這種安置模式適合在各大工業園區范圍內征地使用，可達成被征地農民在城市工業化進程中分享工業發展帶來的土地增值收益、用地單位節約土地使用成本、政府實現城鎮化的多方共贏局面。

3.5 征地補償安置模式比較 綜合前文所述的原有的3種征地補償模式，將該研究提出的2種新型安置模式與原有模式進行比較，了解各種模式的適合區域及各自的優勢和不足。各種征地補償安置模式比較見表1。

表1 征地補償安置模式比較

4 結語

在選擇失地農民的安置補償模式時,一定要把失地農民的眼前利益和長遠利益統籌考慮,同時也要注意就業安置的可持續發展問題。在選擇安置模式時，還應重點評估農村集體經濟組織的經營能力。只有解決了失地農民可持續的就業安置和發展問題的安置補償途徑,才能達到失地農民增收致富和整個社會的和諧穩定。同時，征地補償制度的完善還需要其他相應制度的健全、完善和配合，如戶籍制度、社會保障制度、土地制度等[1]。

[1] 崔智敏.土地流轉中的失地農民問題及其對策[J].特區經濟，2007(5)：173-174.

[2] 何力.都勻市失地農民補償安置的現狀、問題及對策分析[J].云南社會主義學院學報，2013(5)：113.

[3] 劉海云.城市化進程中失地農民問題研究[D].保定：河北農業大學，2006.

[4] 魏建斌.關于我國失地農民的社會保障問題的思考[J].農村經濟，2005(2):16-20.

[5] 孟俊華，李俊.關于征地補償標準和方式的調查分析：基于武漢市、鶴壁市的調查[J].通化師范學院學報，2011，32(7)：38-41.

[6] 廖曉軍.中國失地農民研究[M].北京:社會科學文獻出版社，2006.

[7] 王婷琳.城市化過程中的失地農民安置問題研究[C]//多元與包容：2012中國城市規劃年會論文集(01.城市化與區域規劃研究).昆明：云南科技出版社，2012.

[8] 宋斌文，荊偉.城市化進程中失地農民的社會保障問題研究[J].理論探討，2004(3)：51-52.

Comparative Research between Land Acquisition and Compensation Modes of Land-lost Farmers

WU Fang-qiang

(Tongren Bureau of Land Resources，Tongren，Guizhou 554300)

Land compensation and resettlement mode in Tongren City was summarized since 2010，mainly including monetary settlement，social security settlement，and land usufruct returning.The existing problems of these settlements and resettlements were analyzed，such as difficult implementation of landless farmers′ employment，difficulty in social security，great differences between unified annual production area and compensation price of land price，and small application range of land usufruct returning.Combing with the actual situation of Tongren City，method for land compensation and resettlement was improved，such as tilting the high-quality education resources to land-lost farmers′ children，strengthening the training of land-lost farmers，perfecting the social security system of land-lost farmers，and innovating the land compensation mode.Finally，we compared the new compensation and resettlement modes (reserved rural construction land，land stock-cooperation) with the original one.The advantages and disadvantages of different compensation and resettlement modes were also compared，aiming at providing

for the compensation work of land-lost farmers and the rural land expropriation.

Land expropriation; Land-lost farmers; Compensation and resettlement

吳方強(1984- ),男,苗族,貴州印江人,工程師,從事國土資源管理、基礎地理測繪等研究。

2016-08-22

F 301

A

0517-6611(2016)28-0210-02