論民辦學校的營利性改革

宋姝

摘 要：民辦教育是社會主義教育事業的重要組成部分，是教育事業發展的重要增長點和促進教育改革的重要力量。然而民辦學校的非營利屬性、法人類屬定位不清，已嚴重抑制民間資本進入教育領域的積極性，阻礙民辦教育的發展。中央全面深化改革領導小組第二十三次會議審議通過了《民辦學校分類登記實施細則》、《營利性民辦學校監督管理實施細則》，擬對營利性民辦學校、非營利民辦學校分類管理，但《民辦教育促進法修正案（草案）》二次審議稿卻遲遲未通過審議。以部門規章的形式首先對民辦學校進行分類管理，說明民辦學校營利性改革具有現實必要性；同時，仍需要從法社會學角度對民辦學校營利性改革的現實可行性進行分析，以期完善民辦學校分類管理制度、構建多層次教育體系、促進我國教育的結構性改革。

關鍵詞：民辦學校；非營利性；營利性；改革

中圖分類號：G65 文獻標識碼：A

一、非營利性限制下民辦學校的辦學現狀

（一）民間資本投資積極性不高

《民辦教育促進法》自2003年9月1日施行以來，對民間資本進入教育領域起到了促進作用。但《教育法》《民辦教育促進法》及《民辦教育促進法實施條例》對民辦學校非營利屬性的定位，已嚴重阻礙民間資本的進入，挫傷了民間投資的積極性。自2003年以來，民辦學校中舉辦者的投入金額雖逐年遞增，但民辦學校中舉辦者的投入在教育經費總投入中的占比及年增長率自2004年起幾乎呈遞減態勢（見2003-2013年民辦教育經費情況圖表）。

此外，出資人投資得不到預期回報，出資人將辦學目標轉移到爭奪學?？刂茩嘀?，民辦學校屢屢被撤銷辦學資格； 另一方面，民辦學校終止后出資人不得對法人的剩余財產主張權利，出資人會變相轉移學校資產。例如聲譽響遍全國的新東方學校，依靠其個性化的出國培訓實力，每年吸引全國各地盡十幾萬人次的學員，但是該學校所擁有的不動產大多都是租用而來，其賬面的資本累積與實際收入相去甚遠。這種結果產生的原因就在于，新東方學校將經營利潤的大部分都轉移到了另設的公司之中。難怪曾有人說，新東方是一所隨時可以從地球上消失的學校。

（二）法人類屬定位不清，民辦學校辦學自主權受限制

改革開放以來，教育需求的旺盛與政府財政投入的嚴重不足，催生了民辦教育的發展。1982年出版的《簡明社會科學詞典》提出“由國家舉辦的事業單位，所需經費均由國庫支出，收入也歸國庫”，暗示事業單位有國有與非國有之區別。但受計劃經濟時代所有制思維的影響，為與公辦事業單位相區別，國務院于1998年頒布《民辦非企業單位登記管理暫行條例》（國務院令[251]號），正式以“民辦非企業單位”的概念取代“民辦事業單位”，并于1999年頒布《民辦非企業單位登記暫行辦法》，對民辦非企業單位涉及的行業類別進行規定。

我國《民法通則》將法人分為四類：企業法人、機關法人、事業單位法人、社會團體法人。企業法人，也稱營利性法人，以公司為其主要形態，以營利性為其基本特征；機關法人、事業單位法人、社會團體法人統稱為非營利法人。其中：機關法人，依國家賦權，承擔國家管理職能；事業單位法人，由國家舉辦或國有資產投資舉辦，不以營利為目的；社會團體法人，強調會員的自由意志、團體性以及團體財產的高度獨立性。 而民辦學?！懊褶k非企業單位”的主體屬性，使民辦學校在現行《民法通則》法人四分法的框架之下陷入尷尬境地：非營利性使民辦學校區別于企業法人；資金來源的非國有性，使民辦學校不同于事業單位。

此外，我國民辦教育機構不像西方國家一樣謂之“私立學?！?，是受計劃經濟體制下所有制思維的影響——為與“公辦”對應，而使用“民辦”一詞。但“民辦”不等同于“民有”“民辦”只賦予了投資者的舉辦權、管理權。為了保證民辦學校只能“民辦”而不能“民有”，政府加大了對民辦學校的監督和控制，甚至將民辦學校視為自己管轄的“下屬機構”，《民辦教育促進法》第42條關于受教育者申訴權的規定、第63條關于行政處分的規定，無不體現著政府對民辦學校內外活動的行政干預，嚴重抑制了民辦學校的辦學自主權。

二、民辦學校營利性改革的可行性分析

（一）市場對營利性民辦學校的需求

從事公益性事業的民辦學校是否可以營利，其相關制度經歷了從嚴到寬的漸變過程，而這個漸變的過程正是市場需求的體現：

第一，非營利性到準營利性的轉變。1997年10月1日施行的《社會力量辦學條例》第6條規定“社會力量舉辦教育機構，不得以營利為目的”；《民辦教育促進法》第3條則改變了“不得以營利為目的”的用語，規定為“民辦教育事業屬于公益性事業”。而公益性并不排斥營利性（下文詳述），民辦學校實現了非營利性向營利性的第一次轉變。

第二，合理回報取得權從無到有?！渡鐣α哭k學條例》并未規定出資人依申請可以從辦學結余中取得合理回報，而《民辦教育促進法》第51條則明確規定了出資人的合理回報取得權。將“合理回報”納入法律條文之中，說明立法者已經注意到合理回報對民間資本的吸引，“合理回報”的隱晦用語，一方面是為了滿足政府對教育行業的監督管理，另一方面則是對“公益性”的附和，但其本質上已暗含了營利性——傳統商事營利性理論認為，營利性是指法人謀求超出投資以上的利益并將其分配于成員的商法屬性。

第三，準營利性到營利性的轉變?！秶抑虚L期教育改革和發展規劃綱要》（2010-2020）明確提出“積極探索營利性、非營利性民辦學校分類管理”；2015年12月，第十二屆全國人大常委會第十八次會議審議了《民辦教育促進法修正案（草案）》二次審議稿，該草案將《民辦教育促進法》第18條修改為“民辦學校的舉辦者可以自主選擇設立非營利性或者營利性民辦學?！?；由于社會各界爭論不一，該草案未通過審議，但中央全面深化改革領導小組第二十三次會議上審議通過的《民辦學校分類登記實施細則》、《營利性民辦學校監督管理實施細則》，首先以部門規章的形式明確承認了營利性民辦學校的法律地位。

（二）“公益性”與“非營利性”的邏輯關系

《教育法》、《民辦教育促進法》及其實施條例，都規定了民辦學校不得以營利為目的，其內在邏輯為：民辦教育屬于公益性事業，公益性事業當然不得從事經營性活動，因此民辦學校具有非營利性。表面上看，層層遞進的邏輯演變關系周密有序，然而從大陸法系典型的法人分類角度來看，混淆了“公益性”與“公益法人”的概念，最終推導出“公益性=非營利性”的錯誤結論。

1.何為“公益”？

公益，可以理解為公共利益、社會利益、社會福祉等?！肮娓拍畹淖钐貏e之處，在于其概念的不確定性。這種內容不確定性，可以表現在其利益內容的不確定性及收益對象的不確定性兩個主要方面”。 就教育事業的公益性而言，則表現為：第一，受教育者帶來的人力資本；第二，人力資本增加的社會財富。因此，就“公益”本身的概念而言，并非全然排斥“營利”。

2.“公益性”與“非營利性”間的因果關系

大陸法系對于“法人”在學理上有一種典型分類，即：法人可以分為“公益法人”“營利法人”以及“中間法人”“其中將以祭祀、宗教、慈善、學術、技藝或其他公益事項為目的的法人稱之為公益法人，將以分配利益與其構成員為目的之法人稱之為營利法人。在非營利性法人中，既非以公益為目的亦非以營利為目的之法人稱之為中間法人”?！皩娣ㄈ?，不只須有以公共利益為目的之積極條件，還須有不以分配利益于其構成員之消極條件。其以公益為目的，同時以營利為目的之法人，非公益法人，仍為營利法人”。 由此，民辦學校的“公益性”并不等同于其屬于“公益法人”，公益性是公益法人的積極條件，而非唯一條件。學理上關于法人的這種分類，并不是強調公益性與非營利性的相互排斥，而意在說明公益性與非營利性的不同排列組合會產生不同類型的法人。因此，公益性與非營利性間并不具有直接的因果關系。

（三）公司法“社會責任”理論對營利性的制約

當前確認營利性民辦學校的主體地位，是市場的需要、是教育體制改革的需要，同時，民辦學校營利性在現代公司法“社會責任”理論的制約下，并不必然影響民辦教育的公益性：傳統的公司經營理念是，“公司是為了滿足其成員——股東——的利益的存在”“隨著時代精神的改變，人們越來越清楚公司是社會的產物，社會目的和政治目的與商業目的一樣都在塑造公司的形態”。 隨著社會責任概念的提出及不斷的演變和發展，公司不僅只滿足股東的利益，還應對利益相關者負責。因此，賦予民辦學校以營利性并不阻礙民辦學校營利性改革。

三、民辦學校營利性改革的具體措施

《民辦學校分類登記實施細則》、《營利性民辦學校監督管理實施細則》的通過，為民辦學校營利性改革奠定了法律基礎。同時，市場的需求也推動著營利性民辦學校的發展。《民辦教育促進法修正案（草案）》遲遲未獲通過的原因并不在于是否應當確認營利性民辦學校的主體地位，而在于如何對民辦學校進行營利性改革。

（一）完善營利性民辦學校的法人治理結構

首先，營利性民辦學校的董事會在組成人員上，仍應當遵循現行《民辦教育促進法》第20條之規定，即：應當包括舉辦者、教職工代表等。同時，還應當包括政府代表。之所以在董事會組成上要求有政府代表，是由我國的教育體制和現實情況所決定的——我國對于民辦學校的辦學自主權并未完全放開，吸納政府代表作為民辦學校的董事，相當于在教育部門與學校之間搭建了一座雙向溝通的橋梁，學校可以通過政府代表反映國家現有教育制度的實施情況，政府代表也可以將國家教育政策正確傳達給學校教職工及董事，一方面解決政府、企業信息不對稱問題；另一方面可以促進教育體制的不斷革新。

其次，在董事會人員構成上，舉辦者占董事會人數的1/3，教職工代表、學生家長代表占董事會人數的1/3，政府代表占董事會人數的1/3。這樣的人員分配，可以限制舉辦者逐利的性質，使董事會決議更符合受教育者利益。

最后，在代表的選舉上，教職工代表、學生家長代表可以通過各民意機構（教代會、職代會、學生代表大會）按照相應的選舉規則進行選定，而政府代表則可以由舉辦者通過合同的形式進行聘用，只是在選定的過程中，要經各民意機構表決。

（二）保障營利性民辦學校的教師待遇

現行體制下，民辦學校與公辦學校的教師待遇存在較大差距：第一，公辦學校屬于事業單位，公辦學校的教師享有事業單位編制。第二，公辦學校教師的社會保險采事業單位繳納標準，民辦學校教師的社會保險大多采企業繳納標準，民辦學校教師退休后的待遇遠不及公辦學校的教師。對民辦學校進行分類管理后，非營利民辦學校有望歸入事業單位法人， 現在的公辦學校與非營利民辦學校在教師待遇可以實行統一標準，如何縮小營利性民辦學校教師與公辦學校、非營利性民辦學校教師的待遇差距，則成為民辦學校營利性改革的重點問題：營利性民辦學校教師待遇過高或過低，都會引發教師資源的轉移，最終導致教育資源的分配不均。因此，保障營利性民辦學校教師待遇的同時還應當兼顧教育資源的合理配置。

（三）營利性民辦學校教育用地的性質轉化問題

根據現行《民辦教育促進法》第50條規定“新建、擴建民辦學校，人民政府應當按照公益事業用地及建設的有關規定給予優惠。教育用地不得用于其他用途”，民辦學校的教育用地被定性為公益性用地。實行民辦學校營利性改革后，作為企業法人的營利性民辦學校，已取得的教育用地是否要轉為經營性用地，轉為經營性用地后土地是否要補差價，補差價時是否可以給予政策優惠等問題，都應當在《民辦教育促進法修正案（草案）》中予以細化。

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