自然資源：公有抑或私有？
——國外關于自然資源資產產權的爭鳴和啟示

文/蔡華杰

自然資源：公有抑或私有？
——國外關于自然資源資產產權的爭鳴和啟示

文/蔡華杰

自然資源資產產權制度是生態文明制度體系中的基礎性制度，基于產權的環境難題解決方案是國外學界青睞的對象，并形成主張自然資源私有化和反對私有化兩種相反的觀點。十八屆三中全會提出要健全自然資源資產產權制度，那么，在健全該制度的過程中我們可以從國外學界的爭鳴中獲得什么啟示呢？

主張方：自然資源私有產權是破解環境難題的靈丹妙藥

1. 產權的缺失是自然資源遭受濫用的原因

在國外學界，主張自然資源產權私有化的學者之所以提出以產權明晰劃分作為環境保護的解決方案，往往是基于無產權的自然資源常常遭到濫用的現實。較早的亞里士多德、休謨、威廉·福斯特·里奧德（William Forster Lloyd）作出了無產權的公地易遭受濫用的論斷，20世紀50年代的一些學者，例如，珍斯·沃明（Jens Warming）、斯科特·戈登（Scott Gordon）和安東尼·斯科特（Anthony Scott）以漁場為案例印證了他們的論斷。隨后，在20世紀60年代，先后形成了三個有較大影響力的公共事物悲劇的模型，即科斯的《社會成本問題》、奧爾森的《集體行動的邏輯》以及哈丁的《公地悲劇》。三個模型表明，產權缺失或者界定不清均使理性人在現實中表現為對公共利益不關注、對公共產品不愛護，并產生“搭便車”問題。

2. 以產權私有化的方式解決環境難題

既然產權的缺失是自然資源遭濫用的原因，那解決方案自然而然就是對自然資源賦予產權，這也正是自由市場環境主義（Free Market Environmentalism）的主張，其核心觀點就是要求“建立一種完善界定的自然和環境資源產權制度”。盡管他們認為公共團體也可以成為自然資源產權的主體，但他們更偏向于完全明確對于自然資源的私人財產權，即通過徹底的出售或贈與，將自然資源完全讓渡給私人個體、團體或者公司。這種基于產權，或者更確切地說，基于私有產權的解決方案，必須做到：產權界定清晰。如果個體要從善行中獲得收益，從惡行中得到懲罰，就必須對資源賦予清晰的產權；產權得到保障。如果產權的使用無法得到有效監督和保障，沖突就不可避免，產權交易也是不可能的；產權可以轉讓。雖然界定清晰并能確實履行的產權可以使所有者獲得使用產權的收益，但是法律對銷售產權的限制卻會使所有者失去交易所能帶來的潛在收益。以產權私有化的方式解決環境問題，更重要的還在于產權制度能夠“激勵”所有者做出環境保護的行為，提供將外部性成本內在化的動力?！白杂墒袌霏h境主義通過創建自然資源私有產權，將自我利益與資源管理聯系起來。產權驅動著所有者為其行為的成本和收益負責，并推動能夠獲取高效率收益的市場交易?！?/p>

自由市場環境主義主張，政府不應該對環境問題進行過多的管制，其主要職責應該是對產權進行界定，創造條件保護產權和產權的可交易性，然后以市場機制解決環境問題。運用市場機制應對環境難題，主要是利用價格機制去自發調節生產者和消費者的行為。對生產者來說，當資源的價格上升，就為其提供了創新的動力，推動其尋找新的替代資源或者發明新的技術進行開采。對消費者來說，由于資源和與其相關的商品價格的上升，消費者會減少對其使用，他們會增加對已使用商品的次數，或者回收利用商品，或者尋求該商品的替代物，或者提高商品的使用效率。資源經濟學家或地理學家將上述市場機制調節資源的供給和需求稱為“市場反應模型”（market respond model）。

反對方：自然資源公有產權也能破解環境難題

就自然資源的產權而言，并非只有私有產權一種。根據布羅姆利的分類，產權可以分為四種：國家財產權、私人財產權、共有財產權和無財產權 。其中的無財產權就是無主產權，這是自由市場環境主義對環境問題的歸因。因此，對自然資源賦予產權，除了私有產權，還可將產權賦予國家或者共同體。同私有產權相比，國有產權和共有產權也是解決環境難題的重要手段。

1.國有產權在保護環境方面具有效率與有效性

固有的觀念認為，國家在進行環境管制時采取的命令控制型手段是高度無效率的。美國1970和1977年的《清潔空氣法》，要求所有行業及其部門都必須遵守環保署的排放標準，而不考慮不同行業或行業內不同部門遵守法律的成本差異；它對新污染源施加最沉重的減排負擔，卻導致那些舊企業盡量延長古老的、骯臟的設備的壽命，以此來避免建立更加昂貴的新工廠；它通過“防止顯著惡化”的管制計劃（Prevention of Significant Deterioration），要求那些空氣質量優于國家標準的地區，不能將其空氣質量惡化到國家標準的程度，由此卻犧牲了該地區原本可以對空氣無害的經濟發展。

對于這些說辭，科爾重溫了《清潔空氣法》的經濟歷史，指出由于控制大氣污染的技術限制（缺乏空氣污染的信息，包括嚴重程度、所需削減量等信息）和制度限制（缺乏足夠的人員來負責實施空氣污染管制），1970年的《清潔空氣法》和1977年的修正案在環境保護問題上的公共財產權和命令控制型管制方法其實是明智的，大氣污染控制不僅有效率，也是有效的。從效率方面看，盡管大氣污染控制的費用在不斷攀升，但當時的大氣污染控制項目并沒有昂貴到不可接受的程度，比如在1975年，美國用于大氣污染控制的支出僅僅占美國經濟總產出的1%。而環保署的研究估計，《清潔空氣法》在1970年到1975年的社會凈收益是3410億美元，1975年到1980年的社會凈收益翻了將近三番，高達9090億美元，到1985年，凈收益增加到了11300億美元，1990年增加到了12200億美元。從有效方面看，從1977年到1990年，所有的標準污染物排放量都在下降，排放量平均下降了24%，空氣環境質量大幅度提高，國家標準污染物的環境濃度從1981年到1988年平均下降了22.6%。

2.共有產權在自然資源可持續利用方面具有效率與有效性

共有產權是一種區別于國家所有或個體私人所有，而由部分人/集體所有的產權制度。共有產權最容易被誤解為無財產權，這是因為在一個共同體中，沒有哪一個成員可以宣稱對共同體財產的所有權。其實，共有產權與哈丁所講的公地是有區別的。公地的特征是不具有排他性，沒有正式或非正式制度的管制，任何人都可以自由獲取，因此，哈丁所描述的公地悲劇其實是自由獲取的悲劇。而共有產權不僅具有排他性特征，而且還受正式制度或者非正式的約定習俗的管制。共有產權的排他性表現在未經共同體組織的同意，非共有組織的成員不能享用共有產權。共有產權的管制性特征體現在共同體的用益權（usufruct）上。一是由共同體成員自行組建管制機構，制定正式的規則或制度對成員進行監督和懲處。二是形成了有利于資源可持續利用的文化，包括倡導合作共享、相互尊重的文化以及對自然存在物頂禮膜拜的宗教文化，這類文化的形成反過來又促進共同體對資源的可持續利用。而就自由市場環境主義所關心的效率問題，科爾也引用達爾曼的研究作了回應，他指出，就開放田野制度之下的放牧而言，村莊共有財產權組織與私人財產權體制相比更有效率，不僅降低了標識和保護個人權利的成本，還能夠以比個人私有財產權更低的成本使得放牧的規模收益最大化。

3.自然資源的商品化與市場化存在的矛盾與問題

將自然商品化，福斯特貶之為經濟簡化論，并指出了其中相互交織的三個矛盾：自然與社會相互分離的矛盾；將自然的內在價值簡化成市場價值的矛盾；以金錢關系而不是以生態原則對待自然的矛盾。拉里·盧曼（Larry Lohmann）也指出，將氣候條件商品化面臨著氣候作為使用價值的物理屬性與氣候作為交換價值的社會屬性之間的矛盾：氣候條件的整體性與氣候商品的局部占有之間的矛盾；溫室氣體影響的具體性與市場手段的抽象性之間的矛盾；解決氣候變化的道德維度與碳市場的投機性之間的矛盾。凱倫·巴克爾（Karen Bakker）指出，私有化不是解決水資源危機的萬能藥，全球水資源問題是個分配問題，稀缺是一種社會性建構，在很多情形下，不是水資源的稀缺而是水資源沒有得到恰當的開發和分配。此外，碳市場的運行伴隨著嚴重的社會問題。一是碳排放配額分配方面的不公平。二是生產者和消費者在市場中的地位不平等。生產者往往將排放限制的成本轉嫁給消費者，這給消費者帶來了沉重的負擔，卻給生產者帶來了豐厚的利潤。三是給第三世界國家的社會動蕩埋下了禍根。全球碳市場的形成產生了新的殖民主義形式——“碳殖民主義”。所有這一切均為社會的動蕩埋下了禍根。

啟示：正確認識和充分發揮我國自然資源資產產權制度及其功能

1.正確認識我國自然資源遭受濫用的產權因素

首先，應該明確的是我國自然資源公有產權的形成是一個自然歷史過程，有著自身演進的內在邏輯和客觀必然性。體現法權關系的產權植根于人們的物質生活及其所形成的關系，產權是建立在一定經濟基礎之上的上層建筑。因此，一個社會的所有制就是這個社會的產權關系的決定因素。我國自然資源公有產權的確立和變遷正是由所有制所決定。以土地資源為例，從新中國到社會主義改造尚未完成的過渡時期，由于生產資料公有制尚未完全確立，土地的產權出現了公有與私有并存的結構，1954年的《憲法》除了規定自然資源的國有和全民所有，在第8條還規定：“國家依照法律保護農民的土地所有權和其他生產資料所有權?！鄙鐣髁x改造從根本上確立了公有制以后，過渡時期的小農土地私有產權就被消滅，土地產權完全被國家產權或集體產權所取代。改革開放逐步形成公有制為主體、多種所有制共同發展的基本經濟制度后，盡管土地依舊是國有和集體的二元格局，但使用權從所有權中剝離出來，可以視為對所有制變遷的一種回應和調整。

其次，應該明確的是自然資源遭受濫用不是公有產權本身引起的，反而是公有產權的所有權人不到位的結果。所有權人的歸位是不斷克服問題的過程，這可以在我國的自然資源產權方面的立法和制度變遷的過程中窺見一斑。新中國成立后，剛確立自然資源的公有產權制度時，只明確是國家所有或全民所有，“全民”確實是一個非常抽象的政治概念，從法律上看并不是一個所有者，因此，必須由“國家”代表行使，而“國家”依舊是個抽象的法律主體，其權力的行使需要有一定的執行機關。自20世紀90年代中期以來，我國修訂了幾個主要的自然資源單行法，并于2007年通過了《物權法》，進一步明確和強化了各種自然資源的所有者，并規定由國務院代表國家行使所有權，而且隨著市場經濟體制改革的不斷深入，自然資源的使用權同所有權分離，并逐漸從無償取得向有償獲取轉變。從“全民”到“國家”再到“國務院”，并最終明確個體對自然資源的使用權，這一過程其實就是將自然資源物權化的過程，即賦予具體的個人、法人對所擁有的自然資源具有排他性的權利，從而自然資源的國家所有權，就分散到具體的個人或法人手中進行使用，從而克服“人人皆無”或者自然資源屬于無主產權的問題。

2.充分發揮自然資源公有產權的公共性功能

政府首先要“對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態空間進行統一確權登記，形成歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度”。確權為市場交易提供了基礎。目前，我國逐步建立起自然資源有償使用的制度，在土地、林木、礦產、海域等自然資源領域推行市場化改革，逐步引入資源出讓和轉讓的市場交易制度，在大氣資源領域，逐步建立并完善碳排放權及其交易制度，這些均是利用經濟激勵的方法引導企業自覺向合理利用自然資源的方向轉化。

自由市場環境主義對自然資源私有化的偏好，最主要的原因在于他們認為私有化及產權的市場交易是最有效率的做法。而什么才是最有效率的方式呢？他們的評判方法就是進行成本效益分析，即以最少的成本實現資源利用的最大效益，這里的“成本”主要是經濟成本。在筆者看來，構建一個健全的自然資源產權體系應該不僅僅局限于經濟效益的高低，還應該兼顧生態效益和社會效益，形成經濟效益、生態效益、社會效益的最優配置。

一方面，自由市場環境主義僅將自然資源視為一種經濟價值，而忽視了生態價值。自由市場環境主義是以經濟回報來激勵自然資源使用者合理利用自然資源，這種方式的施行首先假定了自然資源使用者只關心經濟利益，然后計算自然資源的經濟價值，從而對使用者起到激勵或約束的作用。但是，我們如何對待那些僅具有生態價值而沒有經濟價值的自然資源？我們是不是也要將其生態價值先轉化為經濟價值，計算出其貨幣表現然后加以開發利用呢？其實不然，有時保護自然資源不一定要賦予其經濟價值，而是通過“保育”，讓自然資源成為“寂靜的地方”。

另一方面，自由市場環境主義僅把產權視為人與物之間關系的一種表達，并將終極目標落在“物”的最大使用效用上，從而忽視了產權本應具有的人與人之間關系的一種表達。為此，我們既要發揮國有產權的公共性功能，又要尊重基于集體產權的地方生態實踐。自然資源國有產權發揮公共性功能，就是指通過一定程度的國家公權干預，對自然資源進行公平配置，不僅要確保全體公民可以平等、自由地利用自然資源和共享自然資源使用的收益，而且要確保人與自然的和諧發展。此外，國外學者對共有產權的肯定也啟示我們應當尊重基于集體產權的地方生態實踐。那些以自然資源為基礎的當地人民在長期的實踐過程中形成了不少合生態的、基于共有制度的生存、生產方式，冒然或粗暴地對共有制度進行變更，不僅會對當地人民的生計造成威脅，而且會對環境造成破壞，所以，我們應當尊重當地人的生態實踐，在不得已要進行干預的情況下要通過制度設計確保當地人參與自然資源的共管，將他們的智慧吸納到環境的共同建設中。

【作者單位：福建師范大學馬克思主義學院；摘自《探索》2016年第1期】