“最后一公里”困境與農(nóng)民動員
——對資源下鄉(xiāng)背景下基層治理困境的分析

文/劉建平 陳文瓊

“最后一公里”困境與農(nóng)民動員
——對資源下鄉(xiāng)背景下基層治理困境的分析

文/劉建平 陳文瓊

“最后一公里”困境是基層治理困境的突出表現(xiàn)。本文的研究將“最后一公里”困境的生成機制，從當前的鄉(xiāng)村社會現(xiàn)實與資源下鄉(xiāng)背景下的基礎(chǔ)治理中梳理出來，重點探討資源下鄉(xiāng)背景下的鄉(xiāng)村治理邏輯、鄉(xiāng)村社會現(xiàn)實及二者如何導致了“最后一公里”困境。

硬任務捆綁軟資源：鄉(xiāng)村利益共同體再締造

首先需要回答的第一個核心問題是，資源下鄉(xiāng)形塑了怎樣的鄉(xiāng)村關(guān)系？進而，被形塑出來的鄉(xiāng)村關(guān)系產(chǎn)生了怎樣的后果？

（一）資源下鄉(xiāng)及其分配規(guī)則的基層運作

下鄉(xiāng)的資源主要有兩種類型，即獎補資金和項目資金。其中“一事一議”財政獎補資金和項目資金是農(nóng)村公共品供給的主要資金來源。

“一事一議”獎補資金若嚴格按照各村在籍的農(nóng)業(yè)人口進行無彈性的“全覆蓋”分配，不一定就能實現(xiàn)其社會效益的最大化，而且因為其數(shù)額有限，且村級的籌資能力有限，若村里真地要做事情，往往在實際的執(zhí)行過程中會形成違背政策要求的村級負債的增加。有些地方采取了在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級增強獎補資金彈性的做法，如“50%覆蓋”分配，其初衷在于減少村級的資金壓力、防止村級負債的增加。“50%覆蓋”分配方式的彈性在于，它可以根據(jù)不同村莊申報工程預算資金的差異以及各個村莊基礎(chǔ)設施建設進展不同的情況，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)用放活的50%的“一事一議”獎補資金調(diào)劑余缺，以相對平衡村級“一事一議”工程的資金缺口。

項目資金的分配在它的兩個類型之間存在差異。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)同縣一級簽訂的“目標責任狀”綁定了相當數(shù)額的項目資金，“目標責任狀”是指標化的，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年要完成的各類任務指標，如修多少公里的通村公路，因此綁定項目資金的分配被轉(zhuǎn)換成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“目標指標”在各行政村之間的分配；獲得這個指標意味著無需村一級再承受爭取資源的資金壓力，因此，行政村會因指標和資源的稀缺性而在一定程度上呈現(xiàn)出競爭狀態(tài)。而未綁定的靈活的項目資金則需要村一級提交項目申請通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級向縣一級提交、獲得批準之后立項，但是資金往往不能順利到位、需要村級承受資源爭取的壓力，從而需要村干部積極地通過政治社會資本去撬動靈活項目資金的運作。

下鄉(xiāng)資源的分配規(guī)則存在明顯的基層運作空間：“一事一議”分配規(guī)則的彈性化給予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)在平衡村級資金缺口壓力上的整合鄉(xiāng)村關(guān)系的主動權(quán)；綁定項目資源的指標分配將行政村在指標爭取過程中形成競爭關(guān)系，而靈活項目資金的分配規(guī)則也需要有體制內(nèi)的政治社會資本去撬動，這無疑都使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)在面對鄉(xiāng)村關(guān)系時通過資源下鄉(xiāng)獲得了更大的主動權(quán)。

（二）硬任務捆綁軟資源：基層政府政策執(zhí)行壓力的釋放

處于壓力型體制末端的、作為涉農(nóng)政策直接執(zhí)行者并直接面對政策對象的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須承受政府組織自上而下、逐步增強的政策執(zhí)行壓力。但是，村干部并非體制成員，其在制度上與基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)也并非上下級的關(guān)系，因此，基層政府的政策執(zhí)行壓力無法通過行政命令或其他法律、制度或人事路徑實現(xiàn)向村干部的傳遞與轉(zhuǎn)移，從而導致政策執(zhí)行壓力在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級堆積。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府受制于“晉升錦標賽模式”的規(guī)約，尤其在“下管一級”的人事制度安排上，使得上一級重視的中心工作在基層運作中上升到政治任務的高度，并被層層加碼，從而涉農(nóng)政策執(zhí)行壓力被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自我強化。

涉農(nóng)政策執(zhí)行上升為政治任務意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須想辦法將涉農(nóng)政策執(zhí)行下去，來釋放政策執(zhí)行的壓力。從基層經(jīng)驗來看，辦法主要有兩個：一是在基層政府內(nèi)部分解壓力，下沉基層政權(quán)；二是硬任務捆綁軟資源，實現(xiàn)壓力的轉(zhuǎn)移與釋放。

但是前一種辦法仍然只是基層政府內(nèi)部的壓力分解，而并沒有真正實現(xiàn)向村莊的傳遞與釋放。涉農(nóng)政策落地在鄉(xiāng)村信息不對稱與鄉(xiāng)村社會不規(guī)則的特征下必須依賴村干部，鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要想辦法對村干部采取有效激勵，以實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作向村莊中心工作的轉(zhuǎn)變。因為資源下鄉(xiāng)在基層運作中使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有了一定的整合鄉(xiāng)村關(guān)系的主動權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將分配規(guī)則軟化的資源與施與其巨大壓力的涉農(nóng)政策執(zhí)行任務捆綁起來——即硬任務捆綁軟資源，根據(jù)各行政村硬任務完成的成績來確定軟資源分配的具體辦法：由此通過資源對村干部實施激勵，以實現(xiàn)政策執(zhí)行壓力在鄉(xiāng)村之間的傳遞與釋放。

（三）鄉(xiāng)村利益共同體的再締造及其后果

通過硬任務捆綁軟資源，鄉(xiāng)村關(guān)系被再締造為鄉(xiāng)村利益共同體。在這個鄉(xiāng)村利益共同體中村干部在實現(xiàn)為村莊獲取資源時獲得了在村莊中的威信，同時還從鄉(xiāng)村社會締結(jié)的利益分配鏈條中獲得灰色收入；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在不排除與地方勢力合謀尋租的同時，也獲得了村干部對鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作的支持與執(zhí)行。

再締造的鄉(xiāng)村利益共同體與稅費時期的鄉(xiāng)村利益共同體雖然都意味著鄉(xiāng)村關(guān)系的整合與緊密化，但它們卻存在著質(zhì)的不同——作為共同體紐帶的資源來源的質(zhì)的差異。在稅費時期，這種利益源于村莊內(nèi)部，尤其源于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；而在資源下鄉(xiāng)時期，利益則源于國家的資源輸入，因此這些資源與農(nóng)民、農(nóng)業(yè)是脫離的關(guān)系。從而，稅費改革前后的鄉(xiāng)村利益共同體的本質(zhì)區(qū)別在于他們同農(nóng)村、農(nóng)民與農(nóng)業(yè)的關(guān)系：在稅費時期是一種緊密相關(guān)的依賴關(guān)系，因此鄉(xiāng)村兩級必須及時發(fā)現(xiàn)并回應來自村莊內(nèi)部的訴求；而在資源下鄉(xiāng)時期則是缺乏依賴的松散關(guān)系，因此來自村莊內(nèi)部的訴求很多時候不僅難以被發(fā)現(xiàn)而且更難被重視。

村干部作為村民自治的村級組織代理人，并不屬于行政體制，卻隨軟資源的撬動而主動承接行政體制末端基層政府的政策執(zhí)行壓力，將基層政府的中心工作轉(zhuǎn)化為村干部的中心工作；接受并認可基層政府對村干部事實的以中心工作占核心比重的績效考核這一評價體系，從而使村干部從非體制成員成為具備“半官僚化”色彩的、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作為中心工作、將鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部視為上級領(lǐng)導的行政化村干部。村干部積極參與配合自身行政化角色的背后是軟資源的撬動，即他們履行行政化角色任務的成績直接與他們將獲取的自上而下的資源量及其可能性相關(guān)，也即村干部在此過程中的出發(fā)點是積極爭取資源。并且，村干部的這一角色特征容易在村級資金缺口和負債的壓力下被強化。

鄉(xiāng)村利益共同體與無主體的村莊：鄉(xiāng)村治理的異化

那么，作為鄉(xiāng)村關(guān)系另一主體的村莊社會具有怎樣的特征？它們形塑出何種形態(tài)的鄉(xiāng)村治理？

（一）無主體的村莊社會與私人化的村莊治理

吳重慶從帕森斯的社會系統(tǒng)理論中社會行動者的缺失出發(fā)，認為“空心化”的村莊是一個無主體的熟人社會。熟人社會的無主體化帶來的是，社會結(jié)構(gòu)連同其價值規(guī)范一道運行失靈。村莊以血緣為紐帶的社會結(jié)構(gòu)逐漸分散，在許多缺乏家族記憶的村莊，這種分散有著較為徹底的、呈現(xiàn)為“原子化”的特征。

但是村莊結(jié)構(gòu)并不僅指社會結(jié)構(gòu)，還有經(jīng)濟利益結(jié)構(gòu)。新中國成立以來，將村莊在經(jīng)濟利益上關(guān)聯(lián)起來的核心要素是土地和村集體經(jīng)濟，分田到戶尤其是1998年的二輪承包之后，土地的集體所有逐漸被架空，農(nóng)村土地的承包格局越來越固化，而村集體經(jīng)濟在大多數(shù)的村莊本來就是空殼化的。因此，將社會結(jié)構(gòu)分散的村民聯(lián)系起來的共同利益的紐帶也隨著逐步的變革而不復存在，村莊的經(jīng)濟利益結(jié)構(gòu)與社會結(jié)構(gòu)一道“原子化”了。

隨結(jié)構(gòu)分散而一并發(fā)生的是，原來的社會價值規(guī)范和利益紐帶對農(nóng)民行為選擇的約束力逐漸式微，從而導致農(nóng)民的行為出現(xiàn)越來越明顯的個人主義的特征。面向村莊外面的村莊社會生活與個人主義的行為特征，使得農(nóng)民都對村莊的公共事務漠不關(guān)心而在個人相對于其他人的利益得失上斤斤計較，從而導致村莊社會集體行動陷入難以克服的困境。

因為缺乏社會價值規(guī)范，村民對村莊公共事務的冷漠，村莊政治只要不直接影響村民個體的利益得失，也不會引起村民的關(guān)心和重視，村莊治理的“私人化和灰黑化”是不可避免的。村莊治理的“私人化”突出特征是村干部治理資源的私人化與村莊治理公共性的弱化。

沒有一定穩(wěn)定結(jié)構(gòu)形態(tài)的支撐，意味著村干部治理村莊便缺乏相應的具有穩(wěn)定形態(tài)的治理資源，而更多的時候只能依靠自身的資本量。即村干部自身所擁有的包括社會資本、經(jīng)濟資本和暴力資本在內(nèi)的資本量。掌握在個體手中的治理資源具有兩個比較明顯的特征，即在村干部之間的不可傳遞性以及在不同屆村干部之間的非積累性，使得村莊治理資源呈現(xiàn)出明顯的私人化傾向。

村干部治理資源的私人化及其兩個特征導致村莊治理形成了“私人化”治理的路徑依賴：村干部傾向于將政策資源、體制資源等公共資源轉(zhuǎn)化為私人之間的人情面子資源，即一定要在村莊的治理者與治理對象之間形成一個“人情虧欠”，這是一些地區(qū)村干部必須掌握的做群眾工作的“非正式規(guī)則”，也是擺平大社員、釘子戶的重要工作方法。村干部將公共的治理資源轉(zhuǎn)化為“私人化”的人情面子資源，而后者相對與前者而言并不具有積累鄉(xiāng)村治理權(quán)威、樹立公共規(guī)則的功能，由此使村莊治理過程打上了“私人治理”的烙印，弱化了治理的公共性。

（二）“等靠要”的農(nóng)民：資源下鄉(xiāng)與村莊無主體性的強化

資源下鄉(xiāng)是對稅費時代國家與農(nóng)民的資源汲取型關(guān)系的逆轉(zhuǎn)。資源輸入雖說是對后稅費時期農(nóng)民集體行動困境與公共品供給能力不足的適應，但其輸入方式確也進一步升華了無主體村莊農(nóng)民對村莊公共事務缺乏熱情、僅關(guān)心個體利益得失的性格特征，即形成“等靠要”的農(nóng)民性格特征。

因為國家資源包攬了村莊建設的方方面面，村民在這種情形下認為村莊建設理所當然應該由國家給資源、由村干部去爭取資源，而作為受益者的農(nóng)民則不愿意為村莊公共事務承擔任何義務和責任。

村民對村莊公共事務的冷漠導致農(nóng)民參與村莊公共事務的意識以及監(jiān)督村干部治理村莊的意識與制度化的路徑不足。資源下鄉(xiāng)讓鄉(xiāng)村兩級也缺乏去動員農(nóng)民的動機，使得鄉(xiāng)村治理更多依賴村干部的個人意志，而村莊的無主體性通過“等靠要”的農(nóng)民與依賴村干部個人意志的村莊治理而進一步強化。

（三）向上負責、對內(nèi)脫離：鄉(xiāng)村治理的系統(tǒng)性異化

鄉(xiāng)村利益共同體強化了村干部行政化和資源爭取的角色特征，而無主體的村莊對村干部的這種轉(zhuǎn)變并沒有覺得有什么不妥，反而因“等靠要”的農(nóng)民性格特征而體現(xiàn)出對村干部的這種轉(zhuǎn)變的贊賞。因此，資源下鄉(xiāng)背景下的鄉(xiāng)村利益共同體以及村干部的角色特征無礙地構(gòu)成了異化的鄉(xiāng)村治理形態(tài)，即向上負責、對內(nèi)脫離。

“最后一公里”困境與農(nóng)民動員

鄉(xiāng)村治理向上負責、對內(nèi)脫離的諸多弊端中最重要的在于其對內(nèi)的脫離，這種脫離與村莊的無主體性共同導致村莊迫切真實的需求缺乏制度化的發(fā)聲路徑，它與村民對公共事務的冷漠構(gòu)成了一個惡性循環(huán)。鄉(xiāng)村治理喪失了對農(nóng)民的政治動員能力和動員的社會基礎(chǔ)，以致對“最后一公里”的行動主體動員不足，從而導致涉農(nóng)政策在執(zhí)行過程中缺乏農(nóng)民的參與，從而成為鄉(xiāng)村治理者“自導自演的獨角戲”；導致很多下鄉(xiāng)資源在使用的過程中缺乏受益群體的監(jiān)督、也缺乏對受益群體切實訴求的把握而產(chǎn)生資源浪費與使用的低效率：“最后一公里”困境由此生成。

（一）涉農(nóng)政策落地困境：應付型的涉農(nóng)政策執(zhí)行

鄉(xiāng)村治理者的應付、村民的不參與共同構(gòu)成了涉農(nóng)政策的落地困境，使涉農(nóng)政策的執(zhí)行演變成為鄉(xiāng)村干部“自導自演”的應付檢查的戲碼，缺乏群眾的參與和互動。基層政府參與應付的目的在于不能影響地方政績、不給自己的晉升拖后腿；村干部參與應付的目的則在于“讓領(lǐng)導滿意”之后能在軟資源的分配時多向村莊傾斜；而作為政策對象的村民反而與政策的落地過程相脫離。即涉農(nóng)政策的目標在執(zhí)行過程中被基層政府與村干部各自的目標替代了，而作為政策對象的農(nóng)民因缺乏組織動員、沒有主體性，則采取旁觀者的態(tài)度對待涉農(nóng)政策目標的替代。

（二）低效率的資源下鄉(xiāng)

下鄉(xiāng)資源使用的低效率最突出的特征在于其落地過程中的“跑冒滴漏”，而無主體的村莊在動機上和能力上都缺乏對包括村干部在內(nèi)的利益分食現(xiàn)象的反制；其次，下鄉(xiāng)資源的使用容易受到政治邏輯、治理邏輯和強勢者個人意志的主導，而缺乏來自村莊的、代表村莊整體利益的聲音，從而難以在村莊內(nèi)部形成有效的約束資源使用的規(guī)則，使工程偏離村莊的實際需求并影響資源使用的公正性，從而與其社會效益最大化的目標偏離越來越遠；最后，工程施工本身缺乏群眾的監(jiān)督，村級監(jiān)督因難以克服被收買的可能而被虛置，容忍施工過程中的偷工減料，導致工程質(zhì)量不過關(guān)，甚至修建完成后沒法使用。

（三）農(nóng)民動員缺位與“最后一公里”困境

筆者將涉農(nóng)政策的落地困境和資源下鄉(xiāng)的落地困境統(tǒng)稱為“最后一公里”困境，可以做這種合并的關(guān)鍵因素在于，二者都是在“最后一公里”的場域——即基層政府與鄉(xiāng)村社會的銜接——中產(chǎn)生的，除了體制、制度的因素之外，研究發(fā)現(xiàn)作為農(nóng)民動員社會基礎(chǔ)的村莊無主體化與作為農(nóng)民動員政治制度基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村治理對內(nèi)脫離，使得農(nóng)民動員缺位于“最后一公里”的互動。

農(nóng)民組織動員缺位，在涉農(nóng)政策的執(zhí)行過程中難以動員作為政策對象的農(nóng)民參與到政策落地過程中來，而導致村干部不得不花費較大的成本或者采取漠視政策目標應付政策執(zhí)行的辦法以獲取軟資源為目標來完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排的硬任務；在下鄉(xiāng)資源的落地過程中因為難以動員作為受益群體的農(nóng)民參與到資源使用的監(jiān)督過程中，從而導致下鄉(xiāng)資源在落地過程中出現(xiàn)“跑冒滴漏”和使用效率低下的困境。“最后一公里”的困境若不能突破，將極大的影響我國現(xiàn)代化過程中的公共治理效率，損害基層治理的合法性，破壞基層社會的公正。

（四）走出困境：農(nóng)民動員與鄉(xiāng)村社會的主體性重塑

研究表明，組織動員起來的農(nóng)民才是“最后一公里”的行動主體。突破“最后一公里”困境不僅要從體制和制度上做相應的調(diào)整，還必須直面重建有主體性村莊、增強對農(nóng)民的組織動員這一艱巨的任務。

（劉建平系華中科技大學公共管理學院教授，陳文瓊系華中科技大學公共管理學院博士研究生；摘自《中國行政管理》2016年第2期）