福利民粹主義的生成邏輯及其政策實踐
——基于拉美地區和泰國的經驗

文/趙聚軍

福利民粹主義的生成邏輯及其政策實踐
——基于拉美地區和泰國的經驗

文/趙聚軍

作為現代政治生活的一個重要特征，民粹主義一直是政治學研究中最為重要、也是最具爭議的范疇之一。歸納而言，民粹主義至少有三種代表性界定，即作為政治行動策略的民粹主義、作為意識形態的民粹主義和作為政治話語的民粹主義。它們的共識是，民粹主義總是有意識地將社會分裂為“人民”和“精英”兩個對立的社會集團，并強調“人民意志”的絕對主導地位。這一核心特質決定了民粹主義極易于趨向于兩個方面：一是反精英，即通過丑化對手的方式獲得大眾的支持；二是通過“政治性分配激勵”，全面提升“人民”的福祉。然而，在“福利剛性”作用下，公眾持有對既得的福利待遇只允許上升、難以接受下降的普遍心理預期，福利超載通常就難以避免了。綜上，本文歸納出了一個有關民粹主義社會福利政策的分析范疇——福利民粹主義，即民粹主義政治強人為了獲取“人民”的支持或踐行其政治理念，強力推行違背經濟發展規律、帶有“政治性分配激勵”色彩的社會福利政策。下面我們以拉美與泰國為案例分析福利民粹主義。

拉美與泰國：民粹主義的大本營與新興地區

拉美無疑是民粹主義最為活躍、影響最為深遠的地區。回顧拉美地區的民粹主義演變史，除了20世紀90年代新自由主義大行其道的10余年間，以及周期性的軍政權統治以外，“以福利換選票”始終在民粹主義政治強人們的施政綱領中占據著極為重要的位置。雖然拉美民粹主義政治勢力迎合“人民”訴求的具體政策路徑不盡相同，但一個普遍性的特點就是不顧自身經濟發展水平和財力的限制，試圖通過模仿西方國家，尤其是歐洲大陸國家的社會福利和就業保障政策，以期達到快速提高低收入群體收入，縮小貧富差距的目的。

泰國原總理他信之所以被主流學術界認定為民粹主義者，主要原因就是其在執政期間推行的一系列帶有“政治性分配激勵”色彩的“草根政策”，以及已經被提上日程但尚未實施的、帶有平均分配耕地傾向的農村土地改革計劃。自他信時代以來，泰國的民主化進程已經展現出陷入拉美式陷阱的征兆：為了獲取農民等中低收入群體的支持，他信的施政策略仍然被英拉等繼承者奉為圭臬；同時，他信主義已經在泰國政壇全面蔓延，反他信陣營為了爭取中低收入者的支持，也不得不在健康醫療、針對中低收入者的低息貸款、特殊補貼等領域全面跟進，使得諸如“全面健康保健計劃”等社會福利政策已經呈現出滑向福利陷阱的趨勢。

福利民粹主義萌發的基礎、環境與推力

（一）福利民粹主義萌發的社會基礎：貧富分化導致的嚴重社會分裂

從社會結構的層面來看，二戰結束以來，拉美和泰國都存在著嚴重的貧富分化，成為社會分裂的主要根源，并演化為福利民粹主義生成的社會基礎。具體來看，拉美地區主要表現為城市的貧困化并由此引發的貧富對立。回顧拉美地區二戰結束以來的發展歷史，一個重要的特點就是持續高速推進的城市化進程與嚴重滯后的工業化并存，這使得城市就業狀況十分糟糕，收入較低且缺乏保障的非正規就業長期處于高位，進而導致城市內的貧富分化異常嚴重，成為社會分裂的主要根源。

與拉美地區不同，泰國的社會分裂主要源于長期以來的城鄉二元社會結構，尤其是曼谷等大都市居民與農民之間存在的收入鴻溝以及由此引起的城鄉貧富對立。然而，隨著經濟的發展尤其是農業經濟的發展，教育水平的提高和民主思想的傳播，泰國農民的政治自主意識和權利意識開始覺醒，相對剝奪感日漸突出，對現存的城鄉貧富差距和政治權力結構日益不滿。在這種情況下，農民與作為既得利益集團之間的矛盾日益加深，貧富對立和社會分裂日漸明晰，從而為他信政權實施民粹式的“草根政策”奠定了社會基礎。

（二）福利民粹主義萌發的制度環境：缺乏法治與社會基礎的民主制度

從法治和政治參與的視角觀察拉美地區和泰國的民主化進程，呈現在我們面前的是缺乏牢固法治和社會基礎的拉美式民主和泰式民主，這就使得福利民粹主義的產生具備了必要的制度環境。從法治的視角來看，拉美國家和泰國的“憲政”制度可以說是徒有其表。在拉美，最為流行的總統制實際上已演化為一種總統近乎完全獨立、不受立法和司法機關制衡的“超級總統制”：得到“人民”支持的強勢總統常常無視國內法律和國際慣例，無所顧忌地推行其民粹式的社會福利政策。在遭遇制度障礙的時候，則頻繁借助于全民公決等途徑，在“人民”的擁護下繞開體制的制約。在泰國，普密蓬國王繼位以來，已經發生了20次政變（15次成功），每次政變成功之后幾乎都會通過新憲法。頻繁的廢止使得作為國之根基的憲法毫無權威性可言，幾乎成為政變后對已有權力格局的確認手段而已。

在政治參與方面，拉美地區與泰國的相似度更高，二者都是在社會基礎還不具備的情況下強行擴大政治參與的范圍，過早推行一人一票的選舉制度。特別是拉美國家，普選權的確立幾乎與歐美國家同步。泰國雖直到1997年憲法頒布實施，農民的普選權才開始被真正落實，但是與拉美地區面臨的問題十分相似，1997年之后的泰國仍然處于較低的經濟發展水平，特別是在農民的相對剝奪感日益嚴重的情況下，城鄉二元經濟和社會結構反而在民主政治一人一票邏輯的驅使下，被加劇催化為階層間的對立。

（三）福利民粹主義萌發的主觀推力：民粹主義政治強人的鼓動

即使具備了客觀條件，福利民粹主義通常也不會自然生成，只有在民粹主義政治強人的鼓動和引領下，它才有可能最終演變成為現實。在拉美地區，可以說近百年以來民粹主義政治強人層出不窮。而在泰國，他信成功地將農民這一“沉默的多數”組織起來并爆發出驚人的力量。具體來看，民粹主義政治強人所發揮的作用主要體現為兩個層面：其一是將已經十分嚴重的貧富分化和社會對立放置于聚焦鏡下，進一步加劇社會對立和分裂，以此吸引“人民”的政治參與和支持；其二是利用本身就缺乏法治與社會基礎的民主制度所存在的種種漏洞，通過實施大規模目標指向明確的高強度社會福利激勵，將來自于“人民”的支持持久化。在現實的政治生活中，特別是拉美地區的民粹主義社會運動中，高超的宣傳策略通常是民粹主義政客主要依賴的動員工具：即在丑化“精英”同時，積極喚起“人民”的政治參與。他信則不同，雖然他也主打平民主義，但更多地則是通過接近和同情農民等弱勢群體，而不是丑化“精英”的方式，吸引他們的參與和支持。

福利民粹主義的經濟社會政策

總體來看，拉美的民粹主義政客在推行民粹式“福利趕超”的過程中，普遍的做法是無視經濟發展規律，不顧代價地動用公共資源，甚至突破法治，強行對國內私人資本和外資實施國有化，變相掠奪資源，以此支撐龐大的社會福利支出。反映在政府公共支出方面，就是消費性公共支出全面壓制生產性公共支出，社會支出嚴重超越自身的經濟發展水平。反映在財政支出方面，則是不考慮稅收能力的財政擴張沖動，及其引發的嚴重的財政赤字危機和貨幣危機。他信政權的民粹式經濟社會政策則以其“草根政策”為代表。但在他信政權一系列“草根政策”的背后，則是政府預算中不斷增加的社會支出比重和沉重的財政壓力。而且，上述“草根政策”帶有明顯的目標指向，以農民為主體的中低收入群體是最大的受益者。中高收入者不但沒有得到實惠，某些方面的利益反而受到了損害。此外，長期作為泰國王室主要合法性來源的農民迅速轉變為他信主義的堅定追隨者，這一現象被認為嚴重侵害了王室的利益。當然，他信作為泰國最為成功的企業家之一，再加上國內的政治反對派仍然具有強大的影響力，他信以及其繼承者們的執政時間較短，因此其具有一定的福利民粹主義傾向的施政，總體上比拉美地區溫和很多。

總結

二戰結束以來，對于很多拉美國家而言，民粹主義已成為揮之不去的夢魘，且呈現出一定的政治經濟周期：嚴重的社會分裂、缺乏法治和社會基礎的民主制度成為福利民粹主義產生的客觀條件，而政治強人的鼓吹與動員則成為其主觀推力，最終導致民粹主義蔓延，福利超載頻發，并引發了嚴重的財政和經濟危機。在這種情況下，往往就會出現軍事政變，軍政權以國家秩序護衛者的身份上臺，通過強力手段修正民粹式的經濟社會政策。待到經濟形勢漸趨穩定的時候，軍政權往往又迫于內部和外部的各種壓力，不得不還政于民。于是，具有深厚社會基礎的民粹主義再次萌發并蔓延，繼而進入新一輪循環。

總體看，二戰結束以來發展中國家借鑒西式民主的成功案例，恐怕也只限于少數東亞國家和地區。對于很多發展中國家而言，要么是軍閥、財閥等各種精英勢力主導的偽民主，要么就是深陷民粹主義的泥潭不可自拔，或者是兩者的惡性循環。因此，發展中國家首先需要做的是在努力推動經濟持續快速發展的基礎上，盡可能彌合貧富對立等可能誘發社會分裂的因素，夯實民主政治的社會基礎。同時，通過完善頂層設計，真正建立起法治國家，搭建起各階層平等對話的協商民主平臺，才有可能避免政治參與擴大化所帶來的政治風險，避免福利民粹主義的萌發。

作者單位：（南開大學周恩來政府管理學院；摘自《政治學研究》2015年第6期）