基層公務員公共服務動機的結構與前因

文/李鋒 王浦劬

基層公務員公共服務動機的結構與前因

文/李鋒 王浦劬

20世紀五六十年代以來，公共選擇學派用理性經濟人假設來研究非市場的公共部門，成功地分析了“經濟人”的許多行為選擇。然而該理論在對個體的利他行為上解釋力不足，也無法解釋為何公共組織的雇員相比其他組織更傾向于獲得“內在的非物質的機會”。針對公共組織雇員的這種行為選擇， Perry和Wise提出“公共服務動機”的概念，來描述這種“個人對主要或者僅僅植根于公共組織中的動機做出反應的傾向”。

研究問題與數據來源

作為基于實證分析提出的理論概念，公共服務動機的概念自提出后就必須回應概念結構、前因、后果及其適用范圍等問題。Perry總結學者關于動機以及公共服務價值取向的研究成果，設計了40道題目來測量公共服務動機，并分為六個維度：參與公共政策制定的吸引、對公共利益的承諾、社會公正、公民責任、同情心、自我犧牲。通過一系列分析，Perry刪除掉16道題目，并合并了兩個維度，認為公共服務動機應包含如下四個維度：參與公共政策制定的吸引力、對公共利益的承諾、同情心和自我犧牲。之后的實證分析大多直接利用Perry的分析框架與問卷題目。學者針對公共服務動機的前因也展開了相關研究，Wright將其歸為兩類：組織吸引路徑與組織社會化路徑，前者主要包括父母社會化、宗教社會化、人口學變量等因素，而后者包括組織環境、職業認同等方面的因素。此外，針對公共服務動機的大量研究發現公共服務動機的跨地區測量具有科學性，同時在不同政治、文化背景下，概念具體結構或存在一定差異。

國內關于公共服務動機的結構測量也主要套用Perry的四分類模型以及Perry精簡后的24道題目，而忽視了中西方之間不同的政治、文化環境，對公共服務動機結構的本土化驗證仍顯不足，并未從界定概念結構階段開始研究公共服務動機問題。此外，當前國內學界對公共服務動機的前因分析較少且并未得出一致結論。

基于此，本研究針對我國中部某市、縣、鄉三級展開調查，從概念結構分析階段入手，完整采用Perry原初的六個維度40道題目，并根據近年大陸、韓國、香港等地的問卷調查以及中國特定政治文化的考量，新加入12個條目（最終問題條目共計52個），以更科學地分析公共服務動機的結構，并在此基礎上對前因進行探索。最終，調研最終回收1678份問卷。

公共服務動機概念的結構探索

按照研究慣例，筆者計算條目—整體關聯（itemtotal correlation），并刪除了7個與整體關聯程度較低的題目。接下來，研究利用Amos軟件進行一階的驗證性因子分析，通過觀察外顯變量對潛變量的因子載荷，刪除掉因子載荷較低的11個題目。之后，筆者發現影響模型效度的重要原因在于“公共政策制定吸引與社會公正”與“社會公正與公共利益承諾”之間存在顯著相關。因此，不同于Perry將公共利益承諾、社會公正、公民責任合成一個概念，本次研究將公共政策制定吸引、社會公正、公共利益承諾三個維度合成一個指標，并統稱為社會公正。在合并維度后，筆者根據模型生成的修正指數，觀察一個題目影響多個維度的現象，刪除9道題目。經過三輪改進，模型擬合指數得到明顯改進，數據的信度、結構效度、區別效度均通過檢驗。筆者按照西方學者建構公共服務動機結構的路徑，利用本土數據，重新探索了公共服務動機在中國的結構形態。

結果顯示，在最終保留的25道題目中，共有18道題目與Perry使用的原始40道題目一致，其中有8道與之后廣為采用的24道題目一致，而另外7道題目則來自借鑒中國大陸、韓國、香港等地使用的問卷，表明反映特定文化環境的題目具有較好的測量效果。在由25道題目形成的四維度的本土化公共服務動機概念中， “參與公共政策吸引”代表的公共服務動機的理性動機維度不再存在，這與吳紹宏在澳門的調查，以及Kim在韓國的調查結果類似。而四個維度中，“社會公正”“公民責任”屬于規范動機，“自我犧牲”“同情心”則歸屬于情感動機維度。本次調查、澳門調查以及韓國調查的相似結果也再次佐證，由于東西方文化環境的差別，造成東西方公共服務動機結構的差異；理性動機的維度缺失，情感動機維度的突出，也表明傳統的公共選擇理論在解釋中國基層公務員行為中存在著先天的缺陷和不足。

公務員公共服務動機的前因分析

在本次實證研究中，“組織吸引”主要從性別、教育背景、年齡組、政治面貌等角度進行分析，而“組織社會化”則從組織環境進行分析。為了能夠初步研究公共服務動機的前因，筆者按照慣例將公共服務動機按照四個維度進行簡單的相加求和，并采取相關分析和逐步回歸的方法，分為兩個模型進行分析。

通過相關分析，筆者可得到如下結論：公共服務動機四個維度之間仍舊顯著相關，教育背景與公共服務動機四個維度相關，教育程度較高的公務員在公共服務動機上的表現可能更好；而組織環境、政府部門層次、是否領導職務與公共服務動機在三個維度上相關，政治面貌、公務員類別、性別、年齡組均與公共服務動機的其中一個維度相關。

由于相關分析研究的是變量之間的依存關系，不能揭示變量間的相互影響的規律和變量的預測效力，筆者進一步采取多元回歸的方法，將組織環境各個條目作為自變量，將政府部門層次、是否領導職務、政治面貌、公務員類別、性別、年齡組等作為控制變量，放入多元回歸之中。為了檢驗分析的穩健程度，首先將公共服務動機整體作為因變量，其次再將各個子維度作為因變量進行分析。

首先，本研究將公共服務動機整體作為因變量。結果顯示，從個人特征來看，教育程度高、女性、處于領導職務更可能具備較高的公共服務動機，而政府層次則對公共服務動機無顯著影響；從組織環境來看，權責明確以及與上級關系良好能夠增長公共服務動機。這也表明組織內部環境以及與上級組織的關系較平級組織間關系對公共服務動機的影響更為深遠。因為組織內部權責明確，有助于公務員降低行政成本，增強對組織的歸屬感和樹立健康的行政倫理，有助于在工作中實現整體利益。上級單位的信任能夠給予基層公務員較為寬松的組織氛圍，促使公務員不僅將完成工作任務作為唯一目標，而更愿意提供公共服務。

其次，筆者分析自變量、控制變量對公共服務動機四個維度的影響。數據分析結果發現“權責明確”和“能夠向下級下放權力”顯著地影響公共服務動機的“自我犧牲”“公民責任”維度，“與上級部門的信任關系良好”則對公共服務動機的“自我犧牲”“公民責任”和“社會公正”維度具有顯著影響。其中“權責明確”“與上級部門的信任關系良好”對各子維度的深遠影響，再次表明了組織內環境與上下級組織間環境對公共服務動機各個方面的影響。政治環境會影響組織環境與組織目標，中西方政治結構的不同，影響了上下級組織、政府間的關系，也對公共服務動機的形成產生了影響，這也從側面解釋了為何中西方公共服務動機的結構存在差異。

領導職務在“自我犧牲”“公民責任”“社會公正”等方面顯著高于非領導職務，而在“同情心”維度則無顯著差異。影響“同情心”的指標中僅有教育背景，顯示教育層次越高，在同情心方面得分越高，顯示學校教育在公共服務動機情感維度方面的培育功能。年齡組對“社會公正”具有顯著的負向影響，表明年齡越高的公務員在“社會公正”維度表現更差，也從側面反映了“組織社會化”或者“政治社會化”對公共服務動機的影響并不一定是線性的，即并不是在公共組織中時間越長，公共服務動機水平越高。政府部門層次、公務員類別、政治面貌則無顯著影響。西方文獻中常出現的組織目標、組織文化則不影響公共服務動機及各子維度。

結論

研究發現，將西方的公共服務動機概念框架不加驗證地套用于中國是缺乏科學性和現實性的。本次研究在這方面進行了初步的改進，按照國內數據建構了公務員公共服務動機的結構。

在影響公共服務動機的前因中，組織環境中的權責明確、與上級部門信任關系良好等因素能顯著地提高公共服務動機，教育層次、領導職位等也在不同維度影響公共服務動機。相關分析、兩個多元回歸的結果高度一致也證實了分析的穩健性。這均表明，建設公正有序的組織環境，加強上下級的協作互動對于提升公共服務動機具有重要作用。同時也進一步揭示，針對公共服務動機的研究不應簡單將公共服務動機視為給定，而應更深入地探究其前因，積極探索提升公務員公共服務動機的渠道和有效機制。

總之，按照公共選擇理論將公務員單純視為追求個人利益最大化的個人仍有不足，需要公共服務動機理論對其內在的非物質激勵的追求、親社會的傾向進行解釋。只有從物質利益、社會需求、價值訴求等多個角度設計適應公務員需求實現的機制，才有助于培養健康的公務員隊伍，并促進公共部門利益的實現和公共價值的培育。

【作者單位：北京大學政府管理學院、北京大學政治發展與政府管理研究所；摘自《華中師范大學學報》（人文社會科學版）2016年第1 期；原題為《基層公務員公共服務動機的結構與前因分析》】