政社分開的邏輯及其困境

文/竺乾威

政社分開的邏輯及其困境

文/竺乾威

社會轉型：政社分開的邏輯起點

政社分開也即政府與社會組織分開。一個通常的表述是：“凡公民、法人或其他組織能夠自主決定，市場競爭機制能夠有效調節，行業組織或者中介機構能夠自律管理的事項，政府都要退出。”這意味著社會的事情社會管，市場的事情市場管，政府的事情政府管。政社分開是針對政社不分而言的，政社不分是計劃體制的產物，是國家一統天下模式的一個顯著特征。改革開放和市場經濟體制的建立打破了原有的國家一統天下的模式，社會和市場開始出現和成長，國家一統天下變成了天下三分。在這個過程中，政府是形成三分的最重要的推動力量。市場經濟的建立加速了社會、國家和市場的分化過程。這一分化的過程主要是通過自上而下的改革而發生的，用新制度經濟學的觀點來看，這種自上而下的改革的一個很重要的原因是國家想降低管理社會的交易成本，使市場和社會在各自的領域里都可以成為資源配置的方式。顯然，政社分開是出于社會治理的要求，解決如何有效配置社會資源的問題。

政社分開起步于20世紀80年代，但是這一分開在當時就受到了制約。80年代末頒布的《社會團體登記管理條例》規定，任何社會組織必須同時接受同級民政部門登記管理和主管單位的雙重管理。這表明，如果沒有掛靠單位，社會組織就無法成立。而成立的社會組織由于同政府部門比較緊密的關系，在現實中也產生了一系列諸如缺乏獨立性和自主性、依賴行政機構并在相當程度上成為政府的下級機構之類的弊端。

隨著市場經濟的發展，尤其是政府職能在21世紀初轉向社會管理和公共服務，如何發揮社會組織在社會管理和公共服務中的作用被再次提了出來。在這樣的一個背景下，政社分開又向前跨了一步。這表現在一些省份開始降低社會組織（主要是行業協會、群眾生活、公益慈善類、社會服務類等組織）登記門檻，可直接向民政部門申請成立，不再需要掛靠主管單位。廣州在2012年首開先例，北京接著跟進，重慶市的政社分開進行了五個方面（人員、辦公場所、利益、資產、業務職能）的分離。但是，這些地方的做法并沒有形成全國性的規范。

政社分開的困境：作用機理與原因分析

從這一發展軌跡可以看到，在進行了差不多近30年的政社分開的改革后，社會組織依然沒有成為真正的具有自主身份、行動獨立的組織。那么，是何種原因導致了這一困境？

事實上，我們可以發現，在政社分開的背后，除了治理的邏輯在起作用外，還有一個邏輯也在起作用，但起的是一種制約作用，這就是統治的邏輯。治理的邏輯是出于資源最佳配置、政府社會組織合作治理的考慮，而統治的邏輯則是出于維護政權的考慮，也就是社會組織的發展不能對政權的生存形成挑戰和構成威脅。這是造成政社分開的改革進展不大的深層原因。

政社分開的進程一開始，政府就采取措施來堅守政權穩定性的底線。這一點，除了上面提到的社會組織必須接受同級民政部門登記管理和主管單位的雙重管理外，還有一種控制的方法就是在各類社會組織中建立黨的組織。從20世紀90年代開始推行政社分開一直到今天，我們都可以看到這一控制的努力。統治的邏輯一直伴隨著治理的邏輯。

政社分開的改革顯然受到了兩種邏輯角力的影響。這兩種邏輯在某種程度上形成了一種悖論。或許可以用四種象限來表達這兩種邏輯的關系，即統治強治理弱、統治弱治理強、統治強治理強、統治弱治理弱。這四種象限與政社分開的改革的關系表現在，統治強治理弱，改革就停滯、甚至倒退；統治弱治理強，改革就往前走。雙強的模式是很少存在的，因為這兩者是不相融的。雙弱的模式如果有的話，應該是一個社會失敗的模式，國家社會和市場都處于癱瘓狀態。政社分開的改革應該是一個從原來的統治強治理弱走向統治弱治理強的過程，在這個過程中，或許會有一個統治與治理處于均等狀態的階段。如果有這樣一種狀態，那么這一均等也只是一種過渡現象，是兩者交替過程中出現的一種暫時性的平衡，它最終要么走向統治強治理弱，要么走向統治弱治理強。政社分開的改革目前可以說處在這一階段中，但并不均衡。說它處在這一階段，是比較政社不分而言。改革已經從原來的統治強治理弱中走了出來，統治在相對弱化，治理在相對上升。說還不均衡，是因為目前總的表現還是政府強，社會組織弱，改革還沒有到位。

盡管政社分開的進展總的來說不令人滿意，但地方層面的改革表現還是不一樣，有的進展快，有的慢。那么，還有哪些變量在影響著政社分開的變化呢？

1.政府和黨。政府通常更多地偏向于治理邏輯，偏向于技術理性。政府的行為更多地是出于治理績效的考慮，這一績效主要表現為經濟的提升、公共服務的有效提供和社會的穩定，讓社會組織發揮其作用在整體上是有利于政府對政績的追求的。但是黨則更多地偏向于統治邏輯，偏向于執政黨地位的鞏固，是一種更偏向于價值理性的考慮。當然，在中國黨政一體的模式中，這兩種邏輯也不是截然分開的。2.社會組織。作為政社分開另一方的社會組織也會對政社分開的進程產生影響。一般而言，社會組織積極進取并在實踐中做出了令社會或黨與政府滿意的成績，那么就會促使進一步的政社分開。反之，就可能導致政社分開的改革停滯或倒退。3.組織類別。行業協會、群眾生活、公益慈善類、社會服務類等類型的組織的改革相比較之下進展會快，而屬于政治類或意識形態較強的組織通常受到的限制就會多。4.政府的創新意愿和能力。政社分開沒有一個固定的模式，需要在實踐中進行摸索。因此，政府的創新意愿和能力是重要的，比如走在前面的往往是經濟相對發達的大城市的政府，如上面提到的北京、廣州、重慶等。

盡管這些變量之間的關系顯然也在影響著政社分開的進程，但是即便分開的程度再高，也無法擺脫統治邏輯所強調的底線，即政權的穩定。

未來的改革

由于在政社分開的改革中政府占據了主導面，因此，未來的改革從政府方面來講，需要考慮以下幾個方面。

一是領導權與治理權的分離。政府在對待社會組織上的既推進又控制的矛盾心理源于對權力的一種誤解。這一誤解認為權力就是統治權。但這一統治權事實上可以由兩部分組成，一個是領導權，另一個是治理權。在馬克思主義的國家理論看來，國家權力行使兩種職能，即政治統治職能和社會管理職能。社會管理職能的執行取決于政治統治，而政治統治的維持又是以執行某一社會職能為基礎的。這樣可以說，領導權對應的是政治統治職能，而治理權對應的是社會管理職能。治理權的執行取決于領導權，但領導權的維持又是以如何執行治理權為基礎的。在統治的邏輯中，領導權和治理權是不分的。政社分開即便是分，也是低度的分，是讓社會來接受政府釋放的權力，分不分，分多少都由政府決定。這本身就是一種錯誤的理念。政社分開應該是政府將本來不屬于它的權力回歸社會，這一基本的關系不能顛倒。由于長期以來權力集中在政府，導致了社會組織的不成熟，因此它有一個成長的過程。如果在這過程中不是放開手腳讓它長大，那么它是長不大的。其次，在領導權和治理權不分的情況下，即便是社會組織與政府在治理上的競爭和沖突，也都會被認為是對黨政領導權的挑戰，因而采取的手段就是壓抑。再次，在領導權和治理權不分的情況下，社會組織與政府的平等地位是難以獲得的，兩者之間不可能產生一種委托人和代理人的關系，而這種關系對于社會組織的獨立和自治是很重要的。因此，需要從改變執政黨的領導方式的角度，從公共管理呈現的從統治向治理轉變的角度來理解領導權和治理權的分離。

二是加快社會組織的現代組織體制建設。十八大報告在論及“社會建設”時，指出要“加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制”。有以下幾個特點應該具備的：1.獨立性。分開意味著獨立，只有獨立，政府和社會組織雙方的關系才可能是平等的，才可能不存在兩者間的依附和被依附關系；也只有在獨立的基礎上，政府與社會組織的一種委托人和代理人的關系才能真正建立起來。2.自主性。這一自主性表現在財務自主和活動自主。3.法制性。社會組織內部的關系形式（比如權力責任的明確、權利義務的對等、角色和行為的一致等）和運作方式（比如合作方式、市場方式、內部流程等）由規章制度確立，并受到規章制度的約束。社會組織的現代組織體制建設需要政府和社會組織兩方面的共同努力。從政府的角度來講，就是如何為這一組織體制的建設創造良好的外部條件，也就是通常講到的培育，這里涉及到制度、資金等一系列資源的供給問題。從社會組織的角度來講，就是如何通過自身的努力而不是依賴政府去獲得建設現代組織所必需的資源，從而提升自身組織的人格。

三是改革要有新的思路。政社分開的改革長期來進展不大也與改革“以政府為中心”的做法有關。政社分開怎么分，如何分，分多少，何時分，所有這些都是由政府決定的，而政府的決定又受到了統治邏輯和治理邏輯的雙重影響，以至于造成改革至今一直進展不大的局面。因此，改革需要轉變思路，需要從更大的系統中去考慮問題。政社分開需要更高層面的介入，這就是以法律的形式來規定政府和社會組織的關系、它們的作用及其活動方式，而不能單單由政府來決定這樣的關系。單由政府來做，就永遠擺脫不了社會組織長不大的狀況，就像改革至今近30年時間里社會組織始終沒有成為一種獨立的、自主的、自治的組織一樣。

（作者系復旦大學國際關系與公共事務學院教授；摘自《江蘇行政學院學報》2016年第3期）