對中國金融監管體制改革的幾點思考

文/王志成 徐權 趙文發

對中國金融監管體制改革的幾點思考

文/王志成 徐權 趙文發

國際金融危機后各國金融改革實踐

2008年國際金融危機后，多國都推出了相應的金融監管體制改革。各國金融監管體制改革總的來說有三個方面共同特點：

（一）強化中央銀行的金融穩定和金融監管職能，加強宏觀審慎管理。美國的《多德-弗蘭克華爾街改革和消費者保護法案》，為加強系統性金融風險防范，明確美聯儲為系統重要性金融機構的監管主體，擴大了美聯儲的監管范圍，提高了審慎監管標準，強化了金融控股公司監管。

（二）注重加強跨部門合作機制，促進信息共享與監管協調。英國在金融監管改革中建立了多層次監管協調合作機制，審慎監管局、金融行為局與金融政策委員會之間建立定期溝通機制，英格蘭銀行和財政部也簽訂《危機管理諒解備忘錄》，對雙方在危機管理中的職責等做出了具體規定。

（三）不同程度上保留了原監管框架，改革只是對原框架進行調整和完善。美國改革前后，銀行業金融機構主要受美聯儲、貨幣監理署、聯邦存款保險公司等機構監管，證券公司和期貨公司主要受證券交易委員會、商品期貨交易委員會監管，各州金融機構同時受州監管機構監管的格局均未發生根本性變化。

我國金融監管體制面臨的主要問題

國外的金融監管改革對我國有一定的借鑒作用，但也應該看到，西方國家與我國金融監管改革前的起點不同，面臨的主要問題不同，改革要實現的目標也有所不同，因而改革應該充分考慮中國的現實需要。總的來說，我國金融體系面臨的問題主要有以下幾個方面：

（一）金融市場分割，“誰的孩子誰抱走”。當前，我國實行的分業監管模式主要是銀監會、證監會、保監會分別對銀行、證券、保險這三大核心金融領域實施監督管理。分業監管導致“地盤意識”，金融市場在一定程度上被人為割裂，而金融機構則變成監管機構的“孩子”，形成了“誰的孩子誰抱走”的監管體制。金融市場行政分割的局面，造成資金無法在各金融市場間自由流動，不利于形成基于風險一致的資金價格，降低了金融資源配置效率，也影響了中央銀行貨幣政策傳導機制的完善。

（二）剛性兌付，“小也不能倒”。在我國信托、債券等金融領域廣泛和普遍地存在剛性兌付問題，農村信用社等中小金融機構即便在管理極為不善、技術性破產的情況下也能夠在政策扶持和政府擔保下繼續經營下去。這一方面推高了無風險收益率，導致實體經濟“融資難、融資貴”問題；另一方面，使金融市場喪失了風險定價能力，資金價格無法反映出所對應的真實風險水平，導致資金過度配置到風險高、收益低的經濟領域和金融機構，推高了經濟運行的總體風險水平。在現行金融監管體制下，金融監管部門同時承擔金融發展的責任，風險事件的暴露被認為是監管主體的責任。這就造成金融監管部門不愿意風險暴露，而是進行過度救助和風險兜底，為了維護局部金融安全和社會穩定、免除自身監管責任而犧牲市場機制。

（三）影子銀行大發展，金融壓抑和監管空白。影子銀行大發展與我國金融監管體制的缺陷有直接而緊密的關系。第一，在“誰的孩子誰抱走”的監管體制下，為避免承擔風險責任，監管部門采取“少生孩子”的嚴準入管制，抑制了民間資本進入金融業，社會投融資被逼入地下。第二，現有監管分工對任何其他監管者實施穿透式監管持拒絕態度，或不愿進入其他監管者轄區，整個融資鏈條的穿透式監管原則沒有辦法得到有效落實。第三，金融基礎設施割裂，缺乏金融綜合統計和統一的金融權益登記、結算系統，導致了監管部門無法有效實現對體制外風險源、風險演化和損失程度的識別與估計。

（四）監管協調困難。跨部門監管協調困難主要體現在以下幾個方面：一是監管信息割裂，難以形成監管合力；二是跨部門監管標準口徑不一致；三是政策協調難度大，監管部門在一些具體問題上難以形成一致意見，導致金融改革推進緩慢。

上述我國金融領域面臨的問題反映出，一方面分業監管模式下，一行三會各自為政，甚至以鄰為壑，難以統籌協調；另一方面，三會職責定位不清，同時承擔行業監管和行業發展雙重職責，兩種職責互相沖突，監管部門為了促進行業發展而傾向于過度干預金融市場和金融機構的日常運行。因此，推動新一輪金融監管體制改革已經越來越具有必要性和緊迫性。

幾種主要的監管改革方案分析

綜合來看，改革方案大致分為以下三類。

（一）“頂層協調”方案。在更高層次設立中央金融工作委員會或金融穩定委員會，統籌協調“一行三會”金融監管、干部管理與金融穩定職能。這種方案的缺點在于，監管信息從“一行三會”向頂層機構傳遞，延長了決策鏈條，增加了信息傳遞成本，實際上降低了決策效率。因此，單獨的“頂層協調”方案無助于解決實際問題，反而會大幅度增加協調成本，降低危機應對效率。

（二）“一行一會”方案。合并“三會”為國家金融監管委員會，并與中央銀行分設。該方案的優點是能夠打破分業監管的藩籬，有利于建立統一的金融市場和金融綜合監管。缺點在于“一行”和“一會”之間可能形成更高的政策協調成本，也容易形成重復監管。而且行業發展的職責沒有從監管部門進行剝離，監管部門仍需面臨促進行業發展和履行監管職責的矛盾。

（三）“單一央行”方案。中央銀行與“三會”合并成為兼顧貨幣調控和金融監管的“單一央行”。該方案的優點是可更好協調貨幣政策、金融穩定、金融監管與外匯管理關系，解決貨幣調控傳導不暢問題，同時避免監管空白。缺點是貨幣政策的制定和實施與金融監管之間存在利害沖突，中央銀行可能為了掩蓋金融監管的失職而濫用“最后貸款人”地位；中央銀行作為超級金融主管部門，沒有制約平衡，容易造成權力尋租，政策風險過于集中。此外，“單一央行”方案也不一定能解決監管協調低效的問題，只是把跨部門協調轉化為央行內部跨司局協調。

基于我國現實需要的金融監管改革政策建議

（一）金融監管體制改革的目標

從上述分析中可以看出，各種方案各有利弊，如何取舍，關鍵在于要有利于實現改革的目標。我國金融改革的目標可以定義為以下三點：

（1）打破分業監管格局，建立全金融市場統一監管；（2）剝離行業發展目標與行業監管目標，使監管部門從推動行業發展的責任中解脫出來，集中精力于金融監管；（3）在提升監管效率和權力制衡之間取得一定平衡，既要減少協調環節，提升信息傳遞效率，又要防止一家獨大。

（二）金融監管體制改革的原則

改革應包括以下幾條原則：（1）由一個或幾個監管機構對整個金融市場實施監管，而不再按照銀行、證券、保險等行業劃分監管職權；（2）應加強人民銀行的審慎監管職能，加強人民銀行對金融市場基礎設施和系統重要性金融機構的監管職能，增強人民銀行應對系統性金融風險的能力；（3）使金融監管的決策權、執行權、監督權分屬不同監管機構，在部門之間實現權力制衡；（4）應另設單獨機構承擔國有金融機構發展的職能，使監管部門集中精力實施中立的金融監管。

（三）改革后的金融監管框架設計

按照以上原則，建議采取如下的金融監管框架：

（1）人民銀行在作為中央銀行承擔貨幣政策和維護金融穩定職能的同時，成為金融監管的“超級政策制定者”。負責制定全金融市場宏觀和微觀審慎監管政策，制定全金融市場準入規則和行為規范，負責建設和維護交易場所、清算結算組織等全部金融市場基礎設施，負責全金融市場信息系統建設和信息收集、分析、預警，對系統重要性金融機構具有后備檢查權，但對一般的非系統重要性金融機構不實施日常監管。

（2）整合三會，設立金融監管委員會和證券市場監管委員會。金融監管委員會負責執行人民銀行制定的審慎監管政策，對全部金融機構進行日常監管，督查和執行處罰；負責評估政策執行績效，向人民銀行反饋政策效果；可以從降低監管成本、提升政策績效的角度向人民銀行提出改進政策的建議。但自身不制定監管政策，不具有審批權，只具有檢查權和處罰權。證券市場監管委員會負責公開發行金融產品的上市資格審批，維護證券市場秩序，打擊證券市場違法犯罪。

（3）設立中央國有金融資本管理委員會。負責持有中央國有（含國有控股，下同）金融機構股權，代行出資人職責，并對中央國有金融機構進行日常管理，從黨組織、人事、行政、機構、資本等管理角度全方位主管中央國有金融機構，對中央國有金融機構經營績效和領導班子進行考核，承擔推動國有大型金融機構發展的主體責任。

（4）設立中央金融穩定委員會。由副總理或國務委員牽頭，人民銀行、財政部、金融監管委員會、證券市場監管委員會、中央國有金融資本管理委員會、審計署等部門參加。中央金融穩定委員會的一項重要的決策職能是確定系統重要性金融機構。此外，承擔金融領域重大事項的溝通協調、信息共享等職能。

（5）各級地方政府設立地方國有金融資本管理委員會。負責持有本地方國有金融機構股權，代行出資人職責，并對本地方國有金融機構進行日常管理，從黨組織、人事、行政、機構、資本等管理角度全方位主管本地方國有金融機構，對本地方國有金融機構經營績效和領導班子進行考核，承擔推動本地方國有金融機構發展的主體責任。

（王志成系審計署金融審計司副司長，徐權、趙文發單位：審計署金融審計司；摘自《國際金融研究》2016年第7期）