中國農村土地金融發展的機理與風險

文/涂圣偉

中國農村土地金融發展的機理與風險

文/涂圣偉

近年來，隨著農村制度改革不斷深入，城鄉生產要素流動性增強，并呈現從孤立、分散向匯聚、融合轉變態勢，以土地要素為核心的農村生產要素重組正在更大范圍和更深層次展開，已經并將進一步深刻改變城鄉產業和空間形態。未來一個時期，農村土地問題將成為牽動城鄉和工農產業現代化的關鍵性問題，土地制度改革不破題，整個國家現代化進程也必將受阻。新形勢下深入推進農村土地制度改革，如果沒有資本要素參與，大量土地“沉睡資產”將無法激活。發展農村土地金融，不僅是深化土地制度改革的重要內容，也是農村金融深化的重要環節。

中國農村土地金融的發展機理

（一）土地金融發展的邏輯

本文關于農村土地金融概念的定義偏向廣義，即認為農村土地金融是以農村土地為融資核心和目標的資金融通和信用活動的總稱，有土地信用合作社、土地流轉信托、土地抵押貸款、土地證券化等幾種主要模式。

1. 產權邊界、契約穩定與農村土地金融

大體而言，明確完整的農地產權應該包括以下幾個方面。一是土地產權的主體性。土地產權得到明確而嚴格的界定， 權利主體能夠擁有資產控制權，清楚知曉自己擁有的和他人不能侵犯的產權邊界，只有這樣產權交易才具有確定性和可預見性。二是土地產權的完整性。只有具備占有、使用、支配、轉讓和繼承等完整的土地產權關系，土地才真正具有資產性質及其產權的可交易性。三是土地產權的可讓渡性。產權擁有者可將產權再安排給其他人，即產權的二次和多次流轉，構成土地產權的各項權利，以及設定在土地上的其它項權利都能單獨地進行交易和轉讓。

2. 交易自由、市場定價與農村土地金融

在馬克思看來，當土地具有帶來收益的權利能夠進入市場流通并進行自由交易的時候，土地權利才能資本化。如果土地收益權利無法自由交易，資產性價值無法兌現，土地資產金融化就難以實現。一般而言，主要取決于兩個方面。一是土地資產的可交易性和流動性。資產流動性是指資產的實物形態與價值形態的可轉換性，如果資產沒有流動性，資產也就沒有效益性?？山灰仔圆畹馁Y產很難金融化，流動性不足的資產無法準確定價，因此難以作為金融化的基礎。二是土地產權交易市場發育程度。土地必須進入市場，通過土地使用權及衍生的他項權力交易，為所有者帶來預期收益，土地資產才能轉化為土地資本。土地產權交易市場和平臺的建設對農村土地金融發展至關重要，如果沒有健全的土地產權交易市場，土地資產的各種財產權利就很難自由交易，土地資產的資本化就難以實現或者成本代價過高。

3. 土地價值、資本化與農村土地金融

金融的核心是跨時間、跨空間的價值交換，金融交易是價值或者收入在不同時間、不同空間之間進行配置的交易。農村土地金融是一個將土地資產憑其收益轉換成資產現期市場交換價值的過程，土地價值對資本化過程至關重要。土地價值與其他商品價值有共同之處，其特殊性在于價值的歷史積累性、外部性、增長性和空間差異性。土地價值的多樣性，事實上為農村土地金融業態的創新提供了條件。目前關于農村土地金融的討論，更多集中在土地實際使用價值的交換上，隨著技術進步和土地稀缺性增強，圍繞土地其他價值的金融創新將會越來越多見。

（二）產權制度改革與中國農村土地金融發展

1. 農村土地制度改革為土地金融發展奠定產權基礎

改革開放以來，我國推行了以所有權和承包經營權“兩權分離”為主要內容的農村土地制度改革，土地產權關系得到優化，但并沒有根本理順。土地產權體系劃分不清，權能不完整，所有權主體虛置，農戶承包經營權經常被調整、極不穩定，導致農村土地流動性不足，土地交易成本過高。為從根本上穩定土地承包關系，黨的十七屆三中全會明確提出：“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系要保持穩定并長久不變?！蓖恋爻邪P系長久化讓農民有了更加穩定的產權，土地經營者有了更加長遠的預期，使土地具備了市場交換的產權條件，增強了土地金融產權交易契約的穩定性，促進了農村土地的順暢流轉。同時，政府積極推進農村土地確權頒證，進一步明晰和確認村集體、農民與土地的產權關系，這為土地產權的市場化流轉和利益合理分配提供了基礎條件。此外，積極開展土地所有權、承包權、經營權“三權分離”探索，將土地承包經營權進一步分解，明確界定為相對獨立的承包權與經營權，為農村土地資源在更大范圍內優化配置創造了條件。

2. 土地價值提升為農村土地金融發展提供了價值依據

隨著政府管制的逐步放松和政策支持力度加強，農村土地價值形態更加多元化，為金融要素的進入提供了價值載體，主要表現為兩個方面：一方面，政策紅利帶動耕地經營價值提升。土地向新型經營主體集中，分散的土地價值得以整合，土地的可交易性增強，抵押價值也得到提高，從而推動了土地信用合作社、土地信托、土地經營權抵押等發展。另一方面，城鄉資源交換推動了農村宅基地價值提升。隨著城鎮化和工業化進程加快推進，城鄉土地需求不斷增長，農村宅基地價值不斷提升。宅基地使用權交易價值提升，為抵押融資和市場化利用奠定了基礎。

3. 產權市場建設為農村土地金融發展創造了交易條件

長期以來，基于土地對農民生產、生活和就業的重要意義，政府對農村土地權利關系交易進行了非常嚴格的限制，農村產權交易市場發育滯后，農村土地的交易性和流動性不足。近年來，國家對農村土地的管制政策不斷松綁，允許土地承包經營權、宅基地使用權等進行抵押試點，使土地經營收益權逐步具備了充當抵押物的確定性、可交易性及價值穩定性等特征，成為一種具有物權屬性的財產性權利。同時，一些地區農村產權交易市場加快發展，為農地交易提供了良好的平臺。此外，農村土地承載壓力下降，資產變現能力強化。長期以來，農村土地是大多數農民主要謀生手段和收入來源、農村老年人口的養老保障以及農民工的失業保障，承載著就業、養老等多重壓力。近年來，隨著城鄉人口流動性增強，農村社會保障體系不斷完善，農村土地承載的社會保障壓力逐步弱化，土地的資產變現能力增強，這事實上為農村土地金融發展“減負”，提高了金融機構開展土地金融業務的積極性。

中國農村土地金融發展的風險及分類

（一）農村土地金融模式風險分類

農村土地金融形態不同，風險程度也不盡相同。本文嘗試按照資本化程度和外部性大小將農村土地金融進行風險分類，確定不同形態的風險防范重點。所謂外部性，又稱為溢出效應、外部影響，是指農村土地金融業務使農戶和社會受損或受益的情況；資本化即產權金融化過程，主要是指金融要素參與土地流轉的程度。

1. 外部性低、資本化程度低

代表模式為農村土地信用合作社。土地信用合作社屬于農民合作組織，參加農戶數量比較有限，風險外部性不大；土地資本化程度很低，衍生風險較小。發展土地合作信用社的風險主要是土地租金償付風險，主要來源于合作社運營風險和“貸地”經營戶“跑路”風險。

2. 外部性低、資本化程度高

代表模式為農村土地抵押，包括農村土地承包經營權和宅基地使用權抵押。土地抵押融資一般發生在個體或合作組織與金融機構之間，參與主體比較少，風險外部性有限；但土地資本化程度較高，衍生風險較大。發展土地抵押融資的風險主要集中于政策法律風險和抵押品處置風險。農村土地承包經營權和宅基地使用權抵押缺少法律依據，政策預期不穩定，存在無效風險；農村土地流轉政策管制嚴格，真正的產權交易市場并沒形成，土地處置變現威脅不可置信。為了規避風險，金融機構會引入其他主體，如政府或村集體擔保，一旦發生風險即向其他主體傳導。

3. 外部性高、資本化程度低

代表模式為農村土地流轉信托。土地流轉信托的土地規模一般比農村土地信用社要大，涉及農戶數量更多，風險外部性較大；但土地資本化程度不高，衍生風險不大。與土地信用合作社比較類似，發展土地流轉信托的風險主要是信托機構的經營風險。信托服務組織的收益主要來源于土地流轉的“增值收益”，但土地集約型經營存在風險，收益具有不確定性。

4. 外部性高、資本化程度高

代表模式是農村土地證券化。農村土地資產證券化涉及的農戶數量較多，同時包括投資銀行、會計事務所、信用評估機構和評級機構等諸多參與主體，風險外部性較大；而且，土地資本化程度高，衍生風險較大，可能導致連鎖金融風險。發展土地流轉信托的風險主要是政策法律風險和社會風險。目前農村土地證券化涉及到的破產隔離制度、特色機構建立及其監管、信用評估、信用增級等仍缺乏相應法律規定，發展面臨法律風險，由于我國資本市場發育還不成熟，資產證券化鏈條的過度拉長可能帶來巨大的經濟風險。

（二）農村土地金融發展的主要風險

1. 金融組織或中介組織：政策風險與經營風險

一是政府管制與法律風險。雖然農村土地承包經營權抵押流轉試點在不斷推進，但我國《土地管理法》《擔保法》等規定耕地承包權相關土地權益及其附著物不能設立抵押權，土地產權抵押等仍處于“風險地帶”，缺乏法律保護，存在法律風險，容易導致農村產權交易市場效率損失。同時，盡管政府在積極推進農村土地確權頒證，但確權并沒有完全解決土地所有權缺失甚至消失的問題，而且土地承包經營權長久不變缺乏具體實現形式，許多地區事實上仍按照二輪承包期進行土地流轉，存在一些風險。

二是經營戶信用違約風險。農業是自然風險和市場風險疊加的產業，由農業生產導致的信貸不確定性除了資金借貸違約風險之外，還受到不可抗力的自然風險的制約。一旦因自然災害或經營管理失誤造成經營失敗，經營戶無法正常經營還款，農業經營風險會向金融機構傳導進而引發信用風險，給金融機構帶來較大損失。為此，金融機構往往會提高貸款利率來規避風險，導致經營戶融資成本過高。同時，農村土地金融需要誠實守信的環境，但目前農村信用體系還很不健全，由此可能帶來道德風險。由于部分農民契約意識和法制觀念不強，當市場價格或其他因素發生變化時，合同不到期就要收回土地，或要求增加土地租金，導致合同違約糾紛多，導致土地信用合作、土地信托等業務中斷。

三是抵押品處置變現風險。由于缺乏政策法規依據，抵押物處置難以通過法律手段強制執行，成為一種不可置信的威脅，經營戶缺乏按期償貸的積極性。同時土地流轉市場不健全，且土地經營權流轉不能改變土地集體所有權性質和農業生產用途，一旦經營戶出現貸款違約，金融機構處置抵押的土地經營權難度較大，很難通過及時轉讓承包經營權來減少貸款損失，易形成信貸風險。對農村宅基地而言，宅基地只能在集體經濟組織成員之間流轉，造成宅基地使用權處置更加困難。金融機構貸款風險較大，需要進行風險分擔，但目前相關風險分擔機制并沒有建立起來，農村土地抵押擔保體系、價值評估體系等還比較滯后，不利于土地融資安全和交易制度保護，增加了農村土地金融發展風險。

2. 政府層面：擔保風險與社會風險

一是政府擔保風險，由于目前農村擔保體系不健全，為了規避風險，金融機構或中介組織一般要求政府出資組建相應擔保機構（或村集體）進行擔保或建立擔保基金，這需要投入大量人力和資金，當貸款人出現違約行為時，政府需要償付擔保損失；部分貸款人考慮到政府提供擔保，甚至會出現不愿償債的情況。二是社會穩定風險。一直以來政府在農村土地金融發展方面推進緩慢，主要擔心開展農村土地承包經營權和宅基地使用權抵押后，當貸款人無法清償債務時，金融機構會將獲得土地經營權和住宅的產權轉讓處置，可能造成農民居無定所或生計困難，特別是當經濟減速外出務工人員失業回流農村后無地可種，進而帶來社會穩定問題。這種擔憂盡管低估了農民的理性，但也并非毫無道理。在當前農村社會保障制度尚不健全，農民市民化進程緩慢的情況下，農民“失權失地”后缺乏就業生活保障，的確可能出現農民生活困難的情況。在一些地區，政府采取整村流轉模式推進土地信用合作社等發展，不少農民土地被流轉、被抵押，帶來不少社會風險隱患。

3. 農戶層面：“失權失地”風險和價值剝奪風險

一方面，農村土地金融涉及農村土地承包經營權、宅基地使用權流轉，一旦發生較大的農業生產經營風險或其他風險，經營者在抵押期內無法償還貸款，金融機構就會按照約定取得農村土地承包經營權和宅基地使用權，可能造成“失權失地”。另一方面，無論是將土地承包經營權和宅基地使用權作為信貸抵押資產還是證券化，都需要對其價值進行科學評估。由于政府對農村土地承包經營權和宅基地使用權金融化存在諸多限制，市場價格形成機制不健全，土地價值專業評估機構和科學合理的評估標準缺乏，導致土地使用權價值評估主觀判斷成份較大，銀行業機構難以準確認定土地承包經營權和宅基地使用權的實際價值，價值低估、錯估等現象客觀存在，評估價值往往低于土地使用權實際價值，造成農民利益被剝奪。

基本結論與展望

作為一項強公共性的制度安排，必須搞好風險防范和管理，否則可能出現農村土地金融機構、農戶、政府等“共損”格局。一是盡快修訂完善《農村土地承包法》等相關法律法規，明確承包經營權、承包權和經營權的內容、性質、內涵及法律關系，條件成熟后制定出臺《農村土地抵押貸款法》，加強農村土地金融法律保障。二是盡快完成農村地籍調查和農村土地確權頒證，切實探索農村土地承包經營權長久不變的實現形式，進一步明晰農村土地產權關系。三是切實賦予農村集體土地與國有土地同等權利，建立城鄉統一的土地交易市場。制定統一的土地價值評估指導標準，扶持發展農村土地評估機構或支持現有評估機構發展農村土地評估業務，完善土地產權定價機制。四是完善農村土地金融組織體系。短期應以農村信用合作社為主開展農村土地金融業務試點，條件成熟后探索建立土地抵押合作社，遠期建立專門的土地銀行，并配套建立農業信托機構等。五是完善農村土地金融發展配套政策，加快農村擔保體系建設，健全農村社會保障和農業保險制度，提高保障水平和覆蓋面。推行農村土地金融風險差異化管理，具體而言，防范農村土地合作信用社發展風險，重點應加強土地信用合作社內部機制建設和規模經營戶的監管；防范農村土地抵押風險，重點在于完善土地抵押相關法律法規，搞好農村產權市場體系建設；防范農村土地流轉信托風險，重點在于加強信托服務組織的扶持和監管；防范農村土地證券化風險，重點在于加強土地證券化法規體系和信用擔保、信用評估體系建設，加強規制監管。

（作者單位：國家發展和改革委員會產業經濟與技術經濟研究所；摘自《宏觀經濟研究》2016年第6期）