城市發展趕超型戰略的剛性秩序“陷阱”
——對城管沖突的一種解釋

文/張良 王寅申

城市發展趕超型戰略的剛性秩序“陷阱”
——對城管沖突的一種解釋

文/張良 王寅申

問題提出

20世紀90年代后，在我國城市管理執法實踐中提出了“綜合執法”的概念，近年來圍繞“城管”發生的各種爭論，其焦點主要集中在對城市管理綜合執法的不同認識上。就實際運行狀況而言，城市管理綜合執法的核心內容是相對集中行政處罰權，即將若干有關行政機關的行政處罰權集中起來，交由一個行政機關統一行使，行政處罰權相對集中后，有關行政機關不得再行使原行政處罰權。

從廣義上說，“城管”一詞可用于政府城市管理職能的簡稱。但在城市管理綜合執法的框架下，城管這一概念被賦予了特定的和多重的涵義。所謂“特定的”，城管主要是指城市管理綜合執法職能，這是政府整個城市管理鏈中的一個特定職能或環節，并被概括為“相對集中行政處罰權”；所謂“多重的”，城管被用來指在城市管理綜合執法職能基礎上形成的系統、機構和人員等不同涵義。當下一般而言的城管，即此意義上的理解。

在2013年底，中國社會科學院發布的《中國社會發展年度報告（2013年）》，指出城市居民對政府各職能部門的信任評價中，對城管部門的信任比率最低，僅為24%。在2014年，中國社會科學院藍皮書發布的《形象危機應對研究報告（2013-2014）》調查結果顯示，群眾認為形象最差的官員群體中，城管位列首位。城管的形象危機源自客觀事實、認知基模、刻板印象、原型沉淀效應、妖魔化與標簽化下的共振，作為擁有行政執法權的“強勢群體”，城管群體正在遭受污名待遇。

關于城管形象污名化的原因學界存有不同的解釋，比較有代表性的是兩個維度的解釋：第一個維度是從法律的角度質疑城管執法權的合法性；第二個維度是針對城管隊員素質參差不齊質疑城管執法的規范性。

城管制度作為政府整個城市管理的一項具體的制度安排，被“嵌入”在城市管理制度結構之中。所謂制度結構被認為是一個社會中正式的和非正式的制度總和，一項具體制度安排的形成及可能取得的績效必然要受到其所處環境條件及其他制度運行狀況的影響。因此，要把制度演變及績效放到具體的歷史環境中加以考量，挖掘其何以如此的深層原因。新中國成立后，在我國城市發展的趕超型戰略驅動下，構建起計劃經濟體制的“強政府”，以便于集中力量實現趕超目標。“強政府”的特點就是由政府包辦一切，追求整齊劃一、高度一致，因而天然有著對“秩序”的強烈偏好，加之規則至上的官僚體制的強大作用，更是把對城市“秩序”的追求變成了一種剛性“崇拜”，千方百計對不符合“秩序”要求的人員及行為進行排斥和擠壓。正是這種剛性“崇拜”下的排斥和擠壓導致社會內部處于某種“緊張”狀態，這是造成城管沖突的深層原因。

秩序“偏好”：城市現代化發展趕超型戰略下的行為選擇

中國共產黨人在接管城市后，其工作重心從農村“進入”城市，面臨著相互關聯的雙重任務：一方面，以“革命”的邏輯著手新的國家政權建設。“建國初期中國共產黨的國家政權建設的最大特點，就在于它對新國家的性質有充分的認識。它清楚地認識到，必須徹底清除舊的社會結構及其社會性基礎，并在清除舊的過程中，以底層民眾為核心重構社會，重塑國家理念，構建新國家自己的社會結構與人民基礎。”另一方面，以“趕超”的思維集中力量發展現代化工業。我國近代以來落后就要挨打的慘痛教訓，使得趕上和超過發達國家成為實現民族自強目標的必然選擇。因此，迅速改變國家的經濟面貌，擺脫貧窮走向富強成為新時代的主題，黨和國家確定了國防優先和重工業優先的戰略。毛澤東最初的設想是用大約10到15年的時間，進行工業化的建設，完成從農業國向工業國的轉變。經過3年的恢復時期，又進一步把工業化的目標與社會主義的前途結合起來，提出了“一化三改”的過渡時期總路線，即把實現工業化與進行農業、手工業和資本主義工商業的社會主義改造同時并舉，并把工業化看作是總路線的主體和整個國家經濟建設的主要任務。也就是說，在新中國初期形成的現代化戰略思想中，把工業化等同于現代化，或者說，工業化是現代化最為重要和最為核心的內容。這一思想的形成有其歷史合理性：一方面，已經實現現代化的西方國家展現出來的是煙囪林立、機器轟鳴的“現代化”場景；另一方面為了抗擊西方國家對新中國的威脅和封鎖，必須壯大我國的國防力量，而強大的國防則依賴強大的工業，特別是重化工業。“超英趕美”口號的提出就是趕超型戰略的具體化。

趕超型戰略的重要特點在于，潛在地認為在相關發展領域存在著領先者的經驗形成的參照系，有著比較明確的目標及比較清晰的突破方向和路徑，因而只要集中力量全力突破就能夠取得有效的發展。在計劃經濟體制下構建起來的“強政府”具有強大的政治動員能力和行政調控能力，可以非常有序、高效地集中所有力量全力實施突破，在較短時期內有效地達成目標。此時，凡是不利于實現既定目標的因素都被視作“無序”而遭到壓制或拋棄。即使進入改革開放時期，這種“強政府”的思維方式和行為習慣仍然延續。

秩序“崇拜”：城市現代化發展趕超型戰略下秩序偏好的剛性化

在總體性社會，我國建立起集中統一的計劃經濟體制，國家對所有的企業、事業單位進行直接管理，整個社會由一個個“單位”所構成，國家則通過“單位”覆蓋社會、管理社會。絕大部分社會成員都歸屬于某一“單位”而成為“單位人”，其生產、生活、福利等都處于“單位”全封閉式的統一管理之中。事實上，與集中統一的計劃經濟體制相匹配的是高度組織化的管理體制，德國社會學家韋伯提出的官僚體制就是具有高度組織化特征的管理體制。韋伯所描繪的官僚體制，是一種以職能和職位為基本標準對權力進行分工和分層、并以規則為主要管理方式的組織體系。在官僚體制下，整個社會成為一部“非人格化”的龐大機器，所有的社會行動都建立在功能-效率關系上，以保證組織能夠最有效地實現其目標。也就是說，在韋伯關于官僚體制的經典論述中，內含著對一致性、統一性、嚴格服從等“秩序”的贊美和追求，官僚體制在所謂“理性”思維的支配下就像一部運轉良好的行政機器，每個成員作為個體在其中已經被物質化和原子化，只要按照職責、規則和程序做事就“能達到最佳的效果”。即使這部行政機器在實際運行中由于過分講究規則化和程序化，有可能出現辦事效率低下的情況，也被看成是帶有偶然性的小概率事件而無需去改變既有的規則或嘗試某種形式的程序變通。因此，在官僚體制下遵從一致性、統一性、嚴格服從等“秩序”似乎是天經地義的，乃至逐步形成對這種“秩序”的崇拜情結。

官僚體制下對“秩序”的崇拜追求自然也發生在城市管理領域。誠然，城市需要秩序，這本身無可厚非，但官僚體制天生的對“秩序”的追求有時也表現為一種“管理癖好”，政府對城市運行狀態和管理結果的假設似乎是一種“秩序追求”。在我國現代化的進程中，受到趕超型戰略的深刻影響，對城市管理“秩序”的追求上升為一種所謂的“現代化文明”，無論是對工業文明的追求，還是對世界城市的憧憬，政府的城市管理者都是站在趕超發達國家現代化文明的高度，或者依據先進的理念、或者出于權力的自負、或者基于專業的優越，為全社會設計和描繪理想的城市現代化文明藍圖。全社會所有成員似乎就應該遵從這一理想藍圖：做到認識高度一致、行動整齊劃一。龐然大物般的官僚體制以內在的強大力量，無聲無息地擠壓城市中不適合理想藍圖行為的存在空間，此時類似于城市設攤、城市涂鴉等就被列入了“禁止和排斥”的范圍，遭到行政之手的嚴厲排斥而“銷聲匿跡”，從而制造出城市運行嚴絲合縫、城市街道井然有序的景象。

當現代化經濟中心城市或世界城市被確定為城市發展戰略定位和目標時，摩天大樓、霓虹閃爍、高架橫跨、流光溢彩就自然被視為城市發展的理所當然的“秩序”，成為官僚體制下“政治正確”的集體選擇。當這種集體選擇傳遞到官僚體制最基層時，作為執行者的第一線執法人員自然選擇“服從”這種秩序的要求，這也是官僚體制下各層級官僚的“自覺”行為方式。在對待城市設攤問題時，其本身就基于這樣一種假設，即現代化經濟中心城市或世界城市不應有設攤者特別是無證攤點出現。在這種假設下，城管執法人員以執行上級政府的決定和要求為其行為依據，在具體的綜合執法過程中，一切擾亂其目標達成的設攤者都應被取締。當這種“取締”性質的執法和管理遭遇抵抗時，城管執法人員自然就選擇其認為“合理”的行政強制力去達成目標。

“放大”效應：城管體制的剛性秩序特征與城市社會多元化發展的矛盾

官僚體制下的行政體系規定了各個行政單元行政級別的高低和管轄權力的大小。在我國層級政府之間，上級政府往往采用行政手段而非法律手段對下級政府進行管理和控制，“壓力型體制”這一概念就是對層級政府之間運行關系特點的準確概括。壓力型體制是一種在現代化壓力下以利用行政垂直權力、以責任制為網絡并以政治經濟獎懲為動力杠桿將壓力層層向下滲透、擴散的行政決策和執行模式。壓力型體制的核心在于“政治化激勵”，即上級政府為了完成某些重要任務，就會將它們確認為“政治任務”，要求下級政府全力以赴，并在政治上與經濟上給予相應的激勵與懲罰。

對于政府官員而言，政治激勵就是政策執行中通過忠實執行上級的政策所換取的政治層面上的獎勵，如仕途升遷、直接的獎勵等。在我國的政治體系中，上級的競爭性選拔和任命是產生地方基層官員的主要方式，因此，基層政府官員往往會投入更多的人力、物力、財力去完成明確的、可量化的、帶有“一票否決”性質的“硬指標”，這直接導致了一級政府官員必然是對上負責而不是對下負責。在這種壓力層層向下傳遞體制下的城市管理自然展現的是“管控”的特質，而城管作為城市基層政府能夠直接指揮的一支力量往往處于壓力型體制的第一線，在更多情況下城管執法只能是完成任務的“硬性”管理方式。事實上，在目前城市管理過程中，由于上級政府對于眾多具有執法權力的部門（如公安、安監、食藥監等）實現垂直管理，城管已經成為各級政府特別是基層政府十分倚重的部門或隊伍，城管的職能迅速擴展，從驅逐小販到發放廣告牌，從查處違章建筑到城市動拆遷，城管幾乎無所不包、無所不能。作為政府特別是基層政府城市管理的“一線執行者”，城管的行動邏輯和行為方式有著很深的行政性烙印，在行使職權過程中依舊帶著“管控”的傳統思維。

但是，進入到20世紀80年代后，城市管理的“管控”思維和方式遭遇到巨大的挑戰。20世紀70年代末80年代初的改革開放進程，在推動我國經濟持續快速發展的同時，也給我國社會結構帶來重大改變。在整個社會生活激烈變遷過程中，利益分化和利益多元化的趨勢不可逆轉，社會公眾對于城市管理的訴求表達也呈現多元化、差異化和個性化的新特點，整齊劃一式的統一要求不復存在，使得剛性秩序下傳統“管控”思維和方式根本難以適應。城管恰恰處在整個城市管理體制的末端環節，是城市管理體制“暴露”在公眾視野的部分，成為社會轉型背景下因社會利益分化而引發的利益矛盾的“放大鏡”及傳統城市管理體制不適應的“顯示器”。

在當下的城市運行和管理中，城市的管理者經常會面對社會公益權與低收入群體生存權的矛盾，其中對設攤者管理最為典型。雖然改革開放以來，我國城市化發展水平不斷提高，但總體而言我國城市化過程還處于城市化的中期階段，城市人口的分化過程還會持續，低收入人口群體還將長期保持在較為龐大的規模。這既與大量農村人口涌入城市有關，也與城市內部存在較大數量的低收入人口有關。城市設攤者群體和消費人群主要就是來自城市的低收入群體。

事實上，不管社會發展到何種程度，總是存在對低端經濟活動所提供的就業機會以及廉價消費品的合理需求。但是，設攤者尤其是無證經營流動設攤的經營活動對市容環境及城市秩序帶來一定的負面效應，對設攤者進行管理是城市運行的秩序要求，也自然是城管部門的重要職責。由此，在維護城市公共利益的口號和政府追求秩序的動機下，城管部門必然會對設攤者的經營行為進行嚴格管理。問題在于城管行政執法斷絕了上述低收入群體的生活來源，直接威脅到他們的生存權，設攤者為了維護自己的收入利益必然想方設法、軟硬兼施地逃避甚至抵抗城管的管理，進而可能引發城管與設攤者尤其是無證流動設攤者之間的沖突。

換言之，城管與設攤者沖突的根源是雙方背后不同的目標追求，城管追求的目標是實現整齊劃一的秩序要求，設攤者追求的目標是維持家庭的生存需求。在趕超型戰略長期影響下，政府對城市剛性秩序近乎苛刻的追求，如同陷入一個巨大的“陷阱”而難以自拔，習慣于用“管控”的思維和方式進行強力管理，城管與設攤者之間難以形成良性互動。在這種慣性定勢下，當城管的各種軟性管理方式（諸如微笑執法等）收效甚微時，城管執法的暴力傾向就難以避免。

結語

在社會轉型期，如果繼續堅持趕超型戰略下的剛性秩序要求，固守“管控”的思維和方式，必然使政府的城市管理難以擺脫剛性秩序的“陷阱”，難以適應利益多元化的社會現實。黨的十八屆三中全會提出國家治理體系和治理能力現代化的目標，使城管轉型不僅具有更強的緊迫性，也具有全新的時代意蘊。在國家治理體系和治理能力現代化的視角下，城市發展必須回歸“以人為本”的價值取向，突出城市治理空間中城管轉型的人本特質，跳出傳統城市管理剛性秩序的“陷阱”，把城管轉型視為構建不同治理主體合作共治格局的生動實踐，把城市合作共治作為基層民主生長和公共治理行動的活力空間，在公眾參與和社會自治的實踐中成長起推進城市合作共治的“行動者”、培育出城市合作共治的契約精神和合作精神，達到城管發展的“善治”境界。

【張良系華東理工大學社會與公共管理學院副教授，王寅申單位：華東理工大學社會與公共管理學院；摘自《華東理工大學學報》（社會科學版）2016年第2期】