中國政府的社會組織發展策略

文/敬乂嘉

中國政府的社會組織發展策略

文/敬乂嘉

法團主義被廣泛用于分析中國的國家社會關系。該模型突出了國家對體制外社會組織的敵視態度，強調了國家與在不同程度上作為行政機關延伸的社會組織之間的共生關系。該體制的一般政策要求是限制公民社會的自主性，使其保持為行政機關的附屬部分。自20世紀90年代以來，經濟市場化和社會重構帶來了中國法團主義實踐的新變化。首先，多元社會和混合價值體系的出現，削弱了國家作為社會合法性的壟斷擁有者的地位。同時，面對日益增加的社會問題和公共服務需求，國家也自覺地放棄了全能政府的角色，而轉向市場的、社會的和混合性的沖突解決和服務提供方式。

盡管如此，中國的政府與社會組織關系仍然主要是通過政府行為來塑造的，不論是單向的還是多少基于共識的行為。盡管政府希望維持對社會組織的有效控制，新的實用需要、資源約束、行政改革和外部學習都使得政府的社會組織發展策略更加復雜化，任何單一維度的政策取向都變得不切實際。

控制與賦權：新變化與政府策略

政府對社會組織的態度正在發生轉變。除了對社會組織政治立場的一貫重視，政府愈發需要它們的信息、知識、資源甚至合法性，官方文件中對社會組織的定調也變得越來越積極和鼓勵。雖然政策文件與其實際貫徹之間存在差距，但這些政治話語的變化無疑反映了一個重要趨勢：政府的社會組織發展策略正轉向更加柔性和激勵導向的控制，以及更加實用的賦權。換言之，可以通過非強制性的手段來避免政府與社會組織間的政治對抗性；而在雙方具有共同利益的領域，可以投入真實的熱情和努力來構建政府與社會組織的補充與互補關系。這些變化使中國的社會體制更加多元，正試圖形成一種國家領導下的社會組織繁榮。

有關政府的社會組織策略的現有文獻只是部分注意到了這些變化，這些現有研究因為一些新條件的出現而需要顯著擴展。首先，中國國家能力的增強，使得其權變性的社會組織發展框架更具微妙和包容的特征。增長的國家能力使得政府可以超越“分類控制”的策略而補之以更為柔性的方法，例如對社會信譽的審慎分配，以及基于信任的資源分享等吸納策略。第二個重要因素是社會組織合法性的提升。官員以及社會大眾對社會組織的認知不足，限制了中國官員采用其他備選策略的傾向和熱情。這一情況隨著中國的全球化、網絡普及和社會組織增長的影響而得到改變。第三個因素是對有能力的社會組織合作者的現實需求。對專業化和有能力的社會組織的現實需求，使得政府對體制外社會組織的態度由消極轉向積極，“宏觀支持、微觀控制”的政策難以為繼。最后，公共部門的制度改革也促使中國政府調整社會組織策略。中國公共行政正快速現代化，基于理性和規則的管理正在修正傳統的基于偏愛和非正式互動的政府與社會組織關系。

1.豐富化的控制策略

控制指政府采取措施確保社會組織遵循現有政治和法律體制。在理想情況下，控制策略帶來社會組織對政府的政治權威和領導力的積極擁護；最低限度則是避免后者致力于與政府的政治爭議和沖突，尤其對前者的公開政治挑戰。對政府控制策略的分類存在兩個維度，即資源（合法性資源和財政資源）和控制方式（強制和引導）。政府正更多使用財政和引導的手段。

控制策略I結合了強制手段與合法性資源，是最為傳統但缺乏彈性的政治和組織控制。通過登記注冊限制、業務監控和法律制裁的方法，政府直接決定社會組織的法律地位。典型案例為社會組織的雙重管理制度。控制策略II結合了強制手段與財政資源，代表政府對社會組織的資金來源和管理進行監管。政府決定社會組織的稅收豁免待遇和向使用者進行服務收費的資格。政府也可通過給予或收回稅收減免政策來影響公民和企業向社會組織的捐款。典型案例為公益捐贈稅前扣除與社會組織免稅政策。控制策略III結合了引導手段與合法性資源，代表政府與社會組織分享合法性資源。政府通過社會組織排名、評優、咨詢、聯席會議、試點項目以及其他正式和非正式的活動，實現對后者的吸納和引導。典型案例是目前政府對社會組織的柔性吸納策略。控制策略IV結合了引導手段與財政資源，代表對于社會組織的財政資源支持。財政資源可以被直接用于維護政治穩定，也可被用于實現與社會組織的共識和目標整合。典型案例是政府購買服務。

2.演進中的賦權策略

賦權指政府采取措施推動社會組織成長和能力建設，從而能夠獨立地或與政府合作來滿足社會需求。政府賦權的核心是提升組織的專業性和服務能力。中國政府已經開始有意識地通過系統性的選擇性賦權，來推進實現社會建設的總體目標。在賦權的過程中，政府面臨著兩個問題。賦什么權，是組織發展還是服務績效？如何賦權，是行政方式還是市場或準市場方式？政府正更多地使用市場或準市場的手段。賦權策略V結合了行政手段與組織發展，代表了直接的行政意圖和及其實施，以推進發展具備完善治理結構和較高服務能力的社會組織。典型案例是各地著力打造的旗艦型社會組織。賦權策略VI結合了市場手段與組織發展，避免直接的政治干預，政府通過市場或準市場的方法來促進和鼓勵社會組織的發展。典型案例是公益創投項目。賦權策略VII結合了行政手段與服務績效，是政府通過政策、立法和規制等方式，解決社會服務市場的供給方和需求方所面臨的問題。典型案例是當前的社會組織制度建設。賦權策略VIII結合了市場手段與服務績效，運用市場和準市場的手段來提高非營利部門的服務績效。典型案例如社區公益服務招投標項目。

結論

中國正處于社會發展和轉型的關鍵時期。持續的市場化改革和日益加強的黨的領導，使得多元主義—法團主義的分析模式不能在中國簡單適用。中國的政府與社會組織關系不是線性的。中國的社會組織發展還處在一個快速而不穩定的階段，這加劇了政府與社會組織互動的復雜性。

政治控制和社會穩定仍然是社會組織政策的核心。在雙重管理制度有選擇地放松的同時，政府采取了一些新的控制措施，例如要求在兩新組織內開展黨建工作。隨著社會組織日益正式化，成為職業性的機構，財政控制手段變得日益重要。與傳統控制的冰冷面孔相比，利用引導手段進行控制成為一個新的趨勢，這種手段較少強調等級和單向控制，較多地以激勵和合作為基礎。盡管發生了很多變化，政府的控制能力并未出現削弱的跡象。在一個崇尚小政府和市場規則的時代，全能政府在意識形態、財政和實踐上都難以為繼，其對有能力和歸順的社會組織的需求也日益顯著。社會組織被寄望發揮補充性的乃至互補性的作用，協助政府回應新的社會服務和問題。除行政手段外，政府還越來越多地使用市場手段和準市場手段來推動社會組織的成長和績效提高，并且有所成效。

許多現有文獻將政府的社會組織政策置于一個線性的框架下，通常以支持和反對作為政策的兩頭。即使在本文所討論的新情況出現之前，這種一對一的關系與現實情況也有較大差距。本文所提出的策略矩陣反映了現實的復雜性，多樣化的策略可以同時在一個或多個組織上應用。例如，對一個特定的社會組織，控制和賦權的策略可以同時使用。對不同的社會組織，例如體制內的和草根的組織，它們都能夠參與到競爭性招投標項目，也都能實現與政府的合法性分享。對投身于社會組織管理和發展的政府，關鍵問題不是選擇控制或賦權，或者選擇某種控制策略或賦權策略，而是對各種策略進行綜合運用。當政府目標變得更加多元和模糊，政府對因果關系難以確定，以及當分權的系統不允許單一的策略或行動時，以上這些策略及其組合會變得更加復雜。

從政府的角度，理想的情景是發展兼具政治忠誠和專業能力的社會組織。事實上，對控制和賦權策略的選擇性使用，其實質仍然是鋪就一條在21世紀的新形勢下培養“又紅又專”社會組織的道路。本文闡述的八種策略具有相互包容和加強的關系。例如，以激勵為基礎的控制通常具有某些賦權的成分，可能會激發社會組織更愿意順應和追隨政府。與社會組織分享政府的合法性和財政資源，即使是出于加強控制的目的，也能起到增加它們自主權的賦權效果。同時，對社會組織直接或間接賦權的基本前提，是不創造或加強政治上的反對力量。某些策略之間的差別并不顯著。例如服務外包和競爭性招投標都由政府為社會組織提供資金。不過后者著力于運用正式的和有規律的競爭，更關注專業能力，一定程度會制約顧客主義和政治聯盟主導的現象。

無論策略如何，當前對社會組織管理制度框架的調整及實踐，在整體上都展現出一個去政治化的發展方向。社會組織既不再被要求和被期望成為一個由政治驅動或捆綁的無效率組織，也不允許成為政治體制的對立面。

去政治化的走向在一個政治化的政社關系大背景下面臨先天的局限性；正如控制與賦權之間的理想合力并不一定能夠實現。盡管政府對柔性控制的使用提供了為社會組織賦權的更多空間，前者對后者的限制作用仍然是明顯的。從對四種賦權策略的使用上看，它們推動社會組織發展的潛能，很大程度受到政治環境的限制。在傾向于規避風險、以及傾向于懷疑非由政府直接控制的領域和組織的環境中，賦權策略容易停留在表面。近期對政府領導的社會創新地方案例的研究，都顯示了因為政治控制的需要導致的賦權不足或失效。無論如何，一個顯然的趨勢是，各級政府在未來必然需要鼓勵社會組織有效回應社會的需求。政府面臨著進一步平衡其控制與賦權策略的任務。

（敬乂嘉系復旦大學國際關系與公共事務學院教授；摘自《學海》2016年第2期；原題為《控制與賦權：中國政府的社會組織發展策略》）