四川教育“管辦評”分離改革的調(diào)查與分析

張 玉

四川教育“管辦評”分離改革的調(diào)查與分析

張 玉

推進“管辦評”分離，構(gòu)建政府﹑學(xué)校﹑社會之間的新型關(guān)系，是全面推進依法治教﹑依法治校的必然要求。2015年5月，教育部印發(fā)《關(guān)于深入推進教育“管辦評”分離，促進政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》，明確了“管辦評”分離的行動路線圖。為此，基于對四川部分市州教育“管辦評”分離改革情況進行的實地調(diào)研，本文針對性地提出一些具體工作建議。

一、四川教育“管辦評”分離改革的問題和分析

第一，政府“管”得太死﹑“管”得過細，制約了學(xué)校健康發(fā)展。主要表現(xiàn)為：一是給予學(xué)校的人事自主權(quán)不夠。其一，對高中校長的任免權(quán)不統(tǒng)一。四川高中階段學(xué)校校長的任免權(quán)主要在組織部門，選拔任用基本參照《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用條例》的任職條件和工作程序。這樣的任免程序，一方面容易造成學(xué)校干部行政化傾向，另一方面校長更傾向于對上負責(zé)。其二，沒有給予學(xué)校自主搭建領(lǐng)導(dǎo)班子的權(quán)力。四川主要實行的是校長負責(zé)制，作為校長理應(yīng)有權(quán)搭建校領(lǐng)導(dǎo)班子，但現(xiàn)實中校長并沒有這種權(quán)力，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子的搭建權(quán)，仍由教育行政主管部門和組織人事部門負責(zé)，一定程度上影響了班子凝聚力。其三，學(xué)校沒有自主招聘教師的權(quán)力。現(xiàn)行的教師招聘制度主要由人社部門負責(zé)，以“先考后面”為主，教育行政主管部門和用人學(xué)校幾乎沒有發(fā)言權(quán)。二是給予學(xué)校的教育經(jīng)費自主使用權(quán)不夠。其一，對學(xué)校教育經(jīng)費的使用管得過死。對學(xué)校教育經(jīng)費的管控力度較強，大多實行集中支付制度，教育經(jīng)費使用需要提前編制經(jīng)費使用計劃，報賬手續(xù)繁瑣，導(dǎo)致學(xué)校教育經(jīng)費使用效率低下，甚至影響到學(xué)校工作的正常開展。其二，高中階段學(xué)校捐資助學(xué)費分配不盡合理。高中階段學(xué)校的捐資助學(xué)費由教育行政主管部門統(tǒng)一管理和分配，收得多不一定用得多，但收得多的學(xué)校教學(xué)任務(wù)一定會更重，學(xué)校和教師的積極性很難被調(diào)動起來。三是對學(xué)校的行政干預(yù)過多。其一，對學(xué)校的檢查和驗收過多。各級政府及相關(guān)部門每年到學(xué)校開展各種名目的檢查和驗收過多，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)不得不花費大量時間和精力，組織人力物力去配合各個部門的各種重復(fù)檢查和驗收，很難抽出更多時間和精力去謀劃學(xué)校發(fā)展，管理學(xué)校事務(wù)。其二，安排的“進校園”活動過多。我市“進校園”活動偏多，規(guī)模偏大，一定程度上影響了學(xué)校正常的教育教學(xué)工作。有的活動的確有意義，也有開展的必要，但過多的活動“進校園”則值得商榷，特別是對于小學(xué)﹑幼兒園等低齡段學(xué)生來說，這些活動的意義他們很難理解得了。例如，在小學(xué)﹑幼兒園開展的廉政文化進校園﹑秸稈禁燒進校園等活動。

第二，“辦”學(xué)自主權(quán)受到制約，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完善。一是校長負責(zé)制沒有落到實處。按照教育法的規(guī)定，中小學(xué)校實行校長負責(zé)制，但目前政府和學(xué)校的權(quán)力邊界尚未劃定，往往存在兩種傾向：對于不敢擔責(zé)的校長，往往推卸責(zé)任，將決策事項交由上級裁決或推給教代會和家委會決定。對于主動擔責(zé)的校長，則由于決策權(quán)受到教育行政部門的干擾，難免陷入心有余而力不足的尷尬境地。二是學(xué)校教育教學(xué)自主權(quán)缺乏。從招生自主權(quán)來看，學(xué)校招多少人﹑分數(shù)線劃多少都由教育行政主管部門確定，學(xué)校按照自己意愿招收學(xué)生的權(quán)力有限。從課程設(shè)置權(quán)來看，學(xué)校每周授課時間﹑選用何種教材﹑開設(shè)哪些課程全由上級教育行政主管部門確定，學(xué)校只能被動執(zhí)行，缺少辦學(xué)的個性特色。從教學(xué)權(quán)來看，除按教學(xué)大綱執(zhí)行外，學(xué)校僅有10%左右的教學(xué)自主權(quán)。三是學(xué)校對績效工資缺乏一定調(diào)配權(quán)。2009年以來，中央推行了教師績效工資制度改革（教師工資的70%放在教育行政部門，30%放在學(xué)校），對教師的津補貼進行了規(guī)范，提高了公辦教師的工資待遇。但由于學(xué)校缺乏對績效工資的調(diào)配權(quán)，加上其他因素的影響，導(dǎo)致績效工資對教師收入的調(diào)節(jié)能力和激勵作用被嚴重削弱，出現(xiàn)了新平均主義的傾向。四是學(xué)校對章程建設(shè)重視不夠。學(xué)校章程是學(xué)校依法自主辦學(xué)和實施管理的基本準則。部分中小學(xué)校對學(xué)校章程建設(shè)的理解還不夠深入，重視不夠，學(xué)校依據(jù)章程自主辦學(xué)和實施管理的局面尚未形成。不少學(xué)校主要是依據(jù)上級指令，而不是依據(jù)章程在發(fā)展。

第三，“評”價考核體系不完善，未能真正促進學(xué)校發(fā)展。一是評價機構(gòu)獨立性不夠。現(xiàn)有的評價機構(gòu)，或者直接隸屬于教育行政部門，或與教育行政部門有著千絲萬縷的聯(lián)系，缺乏獨立性。二是評價標準科學(xué)性不強。現(xiàn)行教育評價指標體系或是描述性的，或是直接借用其他城市的，缺乏結(jié)合本地實際﹑客觀公正的科學(xué)評價標準，這對改進學(xué)校教育教學(xué)工作的幫助不大。三是第三方評價機構(gòu)缺乏。第三方評價是教育改革發(fā)展的必然趨勢，能夠促使教育行政主管部門職能和角色回歸。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，與教育有關(guān)的第三方評價機構(gòu)尚處于發(fā)育階段，這樣既不利于政府購買教育評價服務(wù)，也不利于正確客觀地評價學(xué)校。四是評價結(jié)果運用單一。教育教學(xué)評價的根本目的是幫助學(xué)校發(fā)現(xiàn)問題﹑改進不足，進而促進學(xué)校健康發(fā)展，但是現(xiàn)在卻將其僅僅看作對學(xué)校評優(yōu)獎懲的依據(jù)，失去了其本來應(yīng)有的意義。

二、對推進四川教育“管辦評”分離改革的具體建議

第一，做好頂層設(shè)計，厘清政校邊界。建議省政府由分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭組織省法制廳﹑省人社廳﹑省財政廳和省教育廳等相關(guān)部門，研究教育簡政放權(quán)﹑教育“管辦評”分離改革問題，制定相應(yīng)實施意見和系列文件，對四川省教育“管辦評”分離改革進行系統(tǒng)的制度安排。進一步厘清政校邊界，列出政府主管部門對學(xué)校管理的權(quán)力清單和責(zé)任清單。一方面，下放權(quán)限，制定學(xué)校管理自主權(quán)清單。另一方面，依法治教，規(guī)范教育管理，盡量減少對學(xué)校的行政干預(yù)。嚴格控制面向?qū)W校的檢查評價，除法律法規(guī)規(guī)定外，任何單位和個人不得擅自進入學(xué)校檢查，確有必要的檢查應(yīng)交教育行政主管部門統(tǒng)籌安排。

第二，推進簡政放權(quán)，擴大學(xué)校自主權(quán)。建議四川省人社﹑組織等相關(guān)部門進一步轉(zhuǎn)變職能，下放管理權(quán)限。進一步擴大教育教學(xué)自主權(quán)。學(xué)校在每周總授課時間不變的情況下，可適當自主調(diào)整課程安排和每節(jié)課授課時間。根據(jù)學(xué)生需要開發(fā)校本課程，經(jīng)教職工代表大會﹑家長委員會和學(xué)生代表大會充分討論，擬定好教學(xué)計劃。進一步擴大學(xué)校財務(wù)自主權(quán)。

第三，優(yōu)化內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，提升學(xué)校治理能力。進一步健全學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。完善決策層﹑管理層以及監(jiān)督評價層，發(fā)揮教職工代表大會﹑家長委員會和學(xué)生代表大會參與學(xué)校管理和監(jiān)督作用。依據(jù)教育法的規(guī)定，建立合理增長機制，給予教師等同或略高于公務(wù)員的工資待遇，確保教師隊伍穩(wěn)定。按照“合法性﹑基礎(chǔ)性﹑發(fā)展性﹑人本性”原則，加快學(xué)校章程建設(shè)，完善學(xué)校規(guī)章制度，建立自主管理機制。學(xué)校教職工代表大會負責(zé)監(jiān)督章程的實施，校長依據(jù)章程每學(xué)年度向教職工代表大會提交履職報告。教育行政部門對學(xué)校履行章程情況進行檢查﹑指導(dǎo)﹑監(jiān)督。

第四，鼓勵社會參與，支持第三方評價。大力扶持第三方評價機構(gòu)，著力培育教育中介機構(gòu)和教育評價與質(zhì)量監(jiān)測中心，鼓勵委托第三方評價機構(gòu)對學(xué)校開展診斷性評價，搭建群眾滿意度網(wǎng)絡(luò)測評平臺，提升評價的專業(yè)性﹑獨立性和公正性。構(gòu)建多主體的教育評價體系，建立健全學(xué)校﹑家長﹑專家﹑政府部門等不同主體在內(nèi)的現(xiàn)代學(xué)校評價體系。擴大行業(yè)協(xié)會﹑專業(yè)學(xué)會﹑基金會等各類社會組織參與教育評價，強化學(xué)校的“服務(wù)導(dǎo)向”意識，逐步提高學(xué)生及家長在學(xué)校評價指標體系中的權(quán)重。用好評價結(jié)果，加強督學(xué)督導(dǎo)，強化教育督學(xué)督導(dǎo)在學(xué)校考核評價中的作用，建立完善的督導(dǎo)評價制度﹑督學(xué)責(zé)任區(qū)和教育督導(dǎo)結(jié)果公示公告制度。用好評價結(jié)果，讓其真正發(fā)揮幫助學(xué)校補齊短板﹑促進學(xué)校發(fā)展的作用。

（作者單位為四川大學(xué)發(fā)展研究中心）