關(guān)于遼寧省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全地方立法的思考

李曉磊

摘要：結(jié)合遼寧農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的實(shí)際情況，分析農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全地方立法的必要性和可行性，針對(duì)立法工作中亟需解決的問題，探討相關(guān)立法擬解決的重點(diǎn)問題和主要內(nèi)容。

關(guān)鍵詞：地方立法；農(nóng)產(chǎn)品；質(zhì)量安全；監(jiān)管

中圖分類號(hào)：S-01 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-1161（2016）07-0068-03

《中華人民共和國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的出臺(tái)，填補(bǔ)了我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的法律空白，標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品由數(shù)量管理進(jìn)入數(shù)量質(zhì)量并重并更加注重安全的新階段。農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)受地域影響較大，而該法律基于全國(guó)考慮，加之國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革職能調(diào)整后農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管職能變化，導(dǎo)致該法存在法律空白，且部分條款缺乏普適性與可操作性。特別是新《食品安全法》出臺(tái)后，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》越發(fā)滯后于監(jiān)管工作需要，影響“兩法”的有效銜接。因此，應(yīng)從加快地方立法的角度，對(duì)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》進(jìn)行有效補(bǔ)充。

《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》出臺(tái)后，山東、山西等多個(gè)省份出臺(tái)本省的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全條例，對(duì)完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法律體系起到了重要作用。但是多數(shù)省份尚未開展農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全地方立法，且出臺(tái)的省級(jí)條例也基本2013年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革之前，與當(dāng)前農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管形勢(shì)不相適應(yīng)，不能滿足執(zhí)法工作需要。現(xiàn)以遼寧為例，對(duì)開展農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全地方立法進(jìn)行思考。

1 遼寧省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全立法必要性

1.1 國(guó)家高度重視農(nóng)產(chǎn)品安全

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全關(guān)系到廣大人民群眾的身體健康和生命安全，關(guān)系到新時(shí)期農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。當(dāng)前，從黨中央到農(nóng)業(yè)部都將農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作擺在了重要位置，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作受到前所未有的重視。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全實(shí)行地方政府屬地管理責(zé)任原則，立法工作受到省人大、省政府的高度重視，組織有關(guān)部門因地制宜地制定農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全地方法規(guī)。

1.2 遼寧省亟需要立法改善監(jiān)管

遼寧是農(nóng)業(yè)大省，全省糧食播種面積已達(dá)到312.4萬hm2，總產(chǎn)量219.5億kg；水果栽培面積63.6萬hm2，產(chǎn)量740萬t；設(shè)施農(nóng)業(yè)面積超過73.3萬hm2，設(shè)施蔬菜總產(chǎn)量達(dá)3 200萬t。在農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量與規(guī)模不斷發(fā)展的同時(shí)，質(zhì)量與安全管理顯得尤為重要。

從全省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作來看，存在諸多與管理對(duì)象和形勢(shì)需求不相適應(yīng)的情況，突出表現(xiàn)為：一是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作基礎(chǔ)薄弱，監(jiān)管體制和機(jī)制不完善，政府及有關(guān)部門在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作中的職責(zé)不夠具體、明確；二是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法制建設(shè)不健全，監(jiān)管部門執(zhí)法手段較弱，影響執(zhí)法效果；三是農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)從業(yè)人員普遍素質(zhì)較低，法律責(zé)任意識(shí)淡薄，主體責(zé)任落實(shí)困難，亟需法律支持和保障；四是農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地準(zhǔn)出、質(zhì)量追溯、投入品管理等制度不具體，缺乏統(tǒng)一性、針對(duì)性和操作性等。這些問題迫切需要具有較強(qiáng)針對(duì)性和可操作性的地方法規(guī)來解決。

1.3 新增監(jiān)管職需法律規(guī)范

2013年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革結(jié)束后，就農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管職責(zé)分工在食品藥品與農(nóng)業(yè)兩個(gè)部門之間進(jìn)行劃分，明確“農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)食用農(nóng)產(chǎn)品從種植養(yǎng)殖環(huán)節(jié)到進(jìn)入批發(fā)、零售市場(chǎng)或生產(chǎn)加工企業(yè)前的質(zhì)量安全監(jiān)督管理”，即農(nóng)業(yè)部門在原有的負(fù)責(zé)食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理的基礎(chǔ)上，增加食用農(nóng)產(chǎn)品收、貯、運(yùn)環(huán)節(jié)監(jiān)管。但關(guān)于新增環(huán)節(jié)的監(jiān)管工作，國(guó)家只出臺(tái)了原則性意見，沒有具體的制度或規(guī)范，導(dǎo)致各省在具體操作過程中存在很多問題。因此，亟需地方政府立法，通過法律手段賦予農(nóng)業(yè)部門在收、貯、運(yùn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管職責(zé)，明確相關(guān)主體在收、貯、運(yùn)環(huán)節(jié)的法律責(zé)任。

1.4 現(xiàn)行規(guī)章效力不足

2011年，遼寧省出臺(tái)了《遼寧省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理辦法》，使農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作得到了進(jìn)一步加強(qiáng)。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及政府職能調(diào)整，該部政府規(guī)章等級(jí)低、力度小，對(duì)國(guó)家相關(guān)法律的補(bǔ)充、細(xì)化不足，在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管職能發(fā)生變化的前提下，難以適應(yīng)和滿足新形勢(shì)下的監(jiān)管需要。結(jié)合當(dāng)前實(shí)際情況看，制定農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全地方法規(guī)有利于國(guó)家相關(guān)法律、法規(guī)的遵守和執(zhí)行，可有效解決改革發(fā)展和穩(wěn)定中亟需規(guī)范的問題，有利于完善地方配套立法。

2 遼寧省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全立法可行性

2.1 借鑒先進(jìn)省份實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

目前，山東、山西、江蘇、安徽、河南、甘肅、海南、廣東、貴州等多個(gè)省份都出臺(tái)了本省的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全條例，且實(shí)施運(yùn)行情況好、操作性很高，在保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、強(qiáng)化違法行為處罰力度、維護(hù)廣大人民群眾利益等方面發(fā)揮了重大作用。

2.2 與相關(guān)法律有效銜接

遼寧省水產(chǎn)品、畜禽產(chǎn)品的質(zhì)量安全地方法規(guī)均已出臺(tái)，食品安全地方法規(guī)也即將出臺(tái)，整個(gè)食品安全法規(guī)體系中唯獨(dú)缺乏農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法規(guī)。農(nóng)產(chǎn)品食物總量在整個(gè)食品中所占比重最大，因此，應(yīng)盡快制定農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全地方法規(guī)，與上述法規(guī)進(jìn)行有效銜接，填補(bǔ)食品安全法制體系中的空白，實(shí)現(xiàn)食品安全監(jiān)管無縫銜接。

2.3 立法時(shí)機(jī)成熟

自《中華人民共和國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》及《遼寧省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理辦法》頒布實(shí)施以來，遼寧省在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全執(zhí)法監(jiān)管實(shí)踐中，總結(jié)、摸索了一系列行之有效的制度、措施，為制定法律奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，立法時(shí)機(jī)基本成熟。

結(jié)合遼寧當(dāng)前情況看，農(nóng)產(chǎn)品正處于由量擴(kuò)張到質(zhì)提升的關(guān)鍵時(shí)期，需要一部法律在更高層面上規(guī)范和引導(dǎo)農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)發(fā)展。

3 立法擬解決的問題

3.1 新增收、貯、運(yùn)環(huán)節(jié)職能監(jiān)管

針對(duì)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后農(nóng)業(yè)部門新增食用農(nóng)產(chǎn)品收藏、貯存、運(yùn)輸環(huán)節(jié)的管理職能，國(guó)家及省的食品安全及農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全有關(guān)法律法規(guī)均沒有做出規(guī)定，此領(lǐng)域法律為空白。因此，應(yīng)進(jìn)一步明確農(nóng)業(yè)部門的收、貯、運(yùn)職能及監(jiān)管范圍，建立收、貯、運(yùn)登記備案制度、記錄制度、查驗(yàn)制度等三項(xiàng)制度，確立收儲(chǔ)運(yùn)主體的法律責(zé)任，從法律層面上賦予農(nóng)業(yè)部門有效的管理權(quán)利及手段，解決收、貯、運(yùn)環(huán)節(jié)監(jiān)管問題。

3.2 農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位主體責(zé)任

從國(guó)家層面來看，《食品安全法》中明確食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者是食品安全的第一責(zé)任人，但地方政府落實(shí)責(zé)任體系過程中，由于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體規(guī)模小且散、組織化程度低等原因，主體責(zé)任落實(shí)問題一直是難題。因此，需要從地方立法角度，制定保障農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體履行第一責(zé)任人義務(wù)的具體措施，明確其責(zé)任，對(duì)可能影響農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)做出強(qiáng)制性規(guī)定，建立“黑名單”、產(chǎn)地準(zhǔn)出、產(chǎn)品質(zhì)量追溯等制度，增強(qiáng)責(zé)任落實(shí)和責(zé)任追究的操作性。

3.3 明確各級(jí)政府及部門職責(zé)分工

應(yīng)在法律中對(duì)省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)人民政府及食藥、衛(wèi)生、公安等相關(guān)部門的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管職責(zé)進(jìn)行明確的分工和劃分，使各級(jí)政府、各部門之間的職能更加清晰。應(yīng)將農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理工作向村一級(jí)延伸，賦予村委會(huì)相關(guān)職責(zé)。此外，通過立法解決遼寧省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管、執(zhí)法機(jī)構(gòu)不健全、設(shè)置不規(guī)范、人員和經(jīng)費(fèi)不足等問題，并將農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全執(zhí)法納入農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法范疇，從法律上對(duì)執(zhí)法體系建設(shè)予以保障。

3.4 補(bǔ)充農(nóng)產(chǎn)品禁產(chǎn)區(qū)劃定、補(bǔ)償、修復(fù)制度

《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》在第十五條提出禁止生產(chǎn)區(qū)劃定，農(nóng)業(yè)部也出臺(tái)了《農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地安全管理辦法》，但由于技術(shù)難度大、農(nóng)業(yè)部門經(jīng)費(fèi)、人員、技術(shù)水平難以滿足工作需要，禁止生產(chǎn)區(qū)劃定會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民受諸多影響，操作難度很大。應(yīng)結(jié)合全省實(shí)際立法，提出禁產(chǎn)區(qū)劃定、調(diào)整、補(bǔ)償、修復(fù)的具體辦法，增強(qiáng)操作性和可行性，為各級(jí)政府、各部門開展相關(guān)工作提供法律依據(jù)和支持。

3.5 完善農(nóng)業(yè)投入品經(jīng)營(yíng)管理制度

農(nóng)業(yè)投入品是農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的源頭，其監(jiān)管是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。目前，從農(nóng)資市場(chǎng)看，農(nóng)資制假售價(jià)案時(shí)有發(fā)生，農(nóng)資經(jīng)營(yíng)主體及經(jīng)營(yíng)行為不規(guī)范現(xiàn)象頻發(fā)；從農(nóng)資市場(chǎng)管理看，多部門管理職能交叉和監(jiān)管空白問題短期內(nèi)無法解決，行政管理部門缺乏有效措施和有力手段。為此，應(yīng)強(qiáng)化“農(nóng)業(yè)投入品經(jīng)營(yíng)”的法律約束，提高投入品市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，建立投入品經(jīng)營(yíng)備案制度，明確投入品經(jīng)營(yíng)者責(zé)任及投入品批發(fā)市場(chǎng)職責(zé)，并賦予其法律責(zé)任。農(nóng)藥對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全影響最大，根據(jù)農(nóng)藥監(jiān)管執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)建立農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)條件審查制度和高毒農(nóng)藥定點(diǎn)經(jīng)營(yíng)制度，從法律層面明確農(nóng)藥市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體資格，提高農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化農(nóng)藥市場(chǎng)監(jiān)管措施。

3.6 建立產(chǎn)地準(zhǔn)出及質(zhì)量追溯制度

農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地準(zhǔn)出及質(zhì)量追溯制度是當(dāng)前農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的重要內(nèi)容。黨中央、國(guó)務(wù)院多次在重要會(huì)議和重要文件中提出，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)主體存在特殊性，各地在實(shí)施過程中存在很多困難和問題。因此，應(yīng)以地方立法為契機(jī)，對(duì)產(chǎn)地準(zhǔn)出制度和產(chǎn)地準(zhǔn)出證明形式等作出具體規(guī)定，將食用農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)準(zhǔn)入工作考慮在內(nèi)，明確產(chǎn)地準(zhǔn)出與市場(chǎng)準(zhǔn)入制度銜接辦法，推動(dòng)產(chǎn)地準(zhǔn)出工作。同時(shí)，建立農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量追溯制度，明確實(shí)施追溯主體的層次和分類管理，增強(qiáng)指導(dǎo)性和操作性。

3.7 加大違法行為處罰力度

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全執(zhí)法工作基礎(chǔ)薄弱，職能缺、措施少、手段弱的問題一直存在。為解決這些問題，必須通過立法來強(qiáng)化農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的執(zhí)法力度。

一是要擴(kuò)大法定農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體范圍，在《中華人民共和國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》中，只設(shè)定農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織的法律責(zé)任。但就我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)際情況看，個(gè)體農(nóng)民在生產(chǎn)者中仍占較大比重。

隨著土地流轉(zhuǎn)力度加大，家庭農(nóng)場(chǎng)、種養(yǎng)殖大戶發(fā)展速度較快，已成為新型農(nóng)產(chǎn)品規(guī)模化生產(chǎn)主體，在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)中占重要地位。從多年執(zhí)法監(jiān)管和檢測(cè)情況來看，不合格農(nóng)產(chǎn)品主要來源于農(nóng)民生產(chǎn)，少部分來自于企業(yè)和合作社。因此，應(yīng)從法律層面，賦予個(gè)體農(nóng)民、家庭農(nóng)場(chǎng)、種養(yǎng)殖大戶農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全主體責(zé)任，細(xì)化不同主體的擔(dān)責(zé)方式。

此外，還應(yīng)將農(nóng)產(chǎn)品收貯運(yùn)單位和個(gè)人納入監(jiān)管主體范疇，使其履行法定的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全責(zé)任。

二是要從法律設(shè)定的角度，提高對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)違法行為的處罰金額，縮小自由裁量權(quán)，增加其違法成本，達(dá)到“重罰必重視”的目的。

三是增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全執(zhí)法監(jiān)管手段的操作性。為保證農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測(cè)工作的順利開展，被抽樣單位或個(gè)人不予配合或拒絕的，應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)處罰。

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