關(guān)于國(guó)家加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理后的一些思考

車敏偉

摘 要 隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，隨之而來的諸如產(chǎn)能過剩、生產(chǎn)力紅利減少和地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大等一系列的問題也擺在我們面前。為治理地方債務(wù)問題，國(guó)家出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)43號(hào)文），從而引發(fā)了諸如公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)推進(jìn)乏力、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和金融穩(wěn)定深受影響等一系列后續(xù)問題。針對(duì)這些問題，本文一一進(jìn)行分析和解讀，并提出了相應(yīng)的建議和解決對(duì)策。

關(guān)鍵詞 地方債務(wù) 融資平臺(tái) PPP

一、引言

2014年9月21日，國(guó)務(wù)院為規(guī)范地方債務(wù)管理出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)43號(hào)文），引起社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。該意見剝離了市、縣二級(jí)政府融資平臺(tái)的政府融資職能，直接改變了延續(xù)多年的市、縣政府融資方式，對(duì)地方交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金保障帶來極大的困難和影響。下面以德清縣交通融資為例，對(duì)意見實(shí)施后對(duì)該縣交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的影響作一初探。

二、德清縣交通融資歷年情況和現(xiàn)狀

德清縣交通投資集團(tuán)有限公司作為德清縣政府批準(zhǔn)成立的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，主要作用就是為德清縣交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌措建設(shè)資金，是一個(gè)關(guān)鍵的縣級(jí)融資平臺(tái)。客觀講，這些年來，德清縣交通投資集團(tuán)有限公司為交通項(xiàng)目建設(shè)籌集了大量資金，相繼完成了09省道乾元至秋山段改建工程（一期）、寧杭鐵路德清段及站場(chǎng)配套工程、白三線航道養(yǎng)護(hù)工程等一批重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，累計(jì)完成投資26.76億元，形成了“一橫四縱”公路網(wǎng)和“一橫三縱”水路網(wǎng)的交通網(wǎng)絡(luò)主框架，一個(gè)以高鐵、高速、國(guó)省道為骨架、縣鄉(xiāng)道路為依托、農(nóng)村公路為脈絡(luò)的現(xiàn)代化綜合交通運(yùn)輸體系已基本成形。可以說為政府推進(jìn)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改進(jìn)民生和發(fā)展經(jīng)濟(jì)做出了巨大的歷史貢獻(xiàn)。但是，隨著國(guó)家加強(qiáng)地方債務(wù)管理，下發(fā)國(guó)發(fā)43號(hào)文后，德清縣交通投資集團(tuán)有限公司融資工作陷入停滯，資金壓力日益顯現(xiàn)。據(jù)測(cè)算，2015年德清縣交通建設(shè)資金總需求（包括還本付息）達(dá)24.5億元。而國(guó)發(fā)43號(hào)文規(guī)定，市縣政府融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)，不得通過企事業(yè)單位等舉借債務(wù)，地方政府及其所屬部門不得在預(yù)算之外違法舉借債務(wù)，確需舉借債務(wù)的由省級(jí)政府代為舉借，這就造成該縣交通項(xiàng)目建設(shè)資金將無以為繼，從而引發(fā)一系列后續(xù)問題。

三、意見出臺(tái)后引發(fā)的一系列問題

一是項(xiàng)目建設(shè)將推進(jìn)乏力。近幾年來，德清縣每年投巨資用于公路、水路建設(shè)及國(guó)省道、公路大中修、聯(lián)網(wǎng)公路、美麗鄉(xiāng)村路、危橋改造等交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，每年投入交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及養(yǎng)護(hù)的資金都在6億元以上。由于該縣財(cái)力尚比較薄弱，上述資金除少量由上級(jí)和縣財(cái)政補(bǔ)助外，絕大多數(shù)都通過融資解決。而國(guó)發(fā)43號(hào)文下發(fā)后，市、縣政府融資平臺(tái)不能繼續(xù)融資了，這就使得交通建設(shè)資金將出現(xiàn)短缺，從而影響交通在建項(xiàng)目的推進(jìn)及新建項(xiàng)目的按時(shí)開工，交通項(xiàng)目建設(shè)將推進(jìn)乏力、后勁全無。

二是資金鏈斷裂風(fēng)險(xiǎn)集聚。“十二五”以來，德清縣僅交通基礎(chǔ)設(shè)施投資就達(dá)33.9億元，絕大多數(shù)資金都是通過融資解決的，交通債務(wù)余額逐年上升。目前，交通債務(wù)余額已達(dá)32億元，2015年度需歸還到期本金15.5億元、支付利息約3億元，需支出2015年項(xiàng)目建設(shè)資金約6億元，全年共需資金約24.5億元，而目前賬戶中的資金余額及全年基本可預(yù)見補(bǔ)助到賬的資金不足3億元，資金缺口巨大。2015年初至今，由于沒有新的融資政策，德清縣交通融資工作一直處于停滯狀態(tài)，資金壓力日益顯現(xiàn)，發(fā)生資金鏈斷裂的風(fēng)險(xiǎn)隨時(shí)都有可能發(fā)生。

三是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和金融穩(wěn)定將深受影響。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新常態(tài)，穩(wěn)增長(zhǎng)是今年經(jīng)濟(jì)工作的首要任務(wù)，交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍具有穩(wěn)增長(zhǎng)的重要作用。由于沒有建設(shè)資金，德清交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將停滯，從而影響全縣年度政府投資項(xiàng)目計(jì)劃，銀行等金融機(jī)構(gòu)也將因?yàn)閭鶆?wù)人的無力償債而發(fā)生債務(wù)危機(jī)，由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的相互關(guān)系，德清經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和金融穩(wěn)定也將深受影響。

四、相關(guān)意見和建議

如何解決國(guó)家加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理后所引起的這些問題，讓地方公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步入良性軌道，已擺在我們的面前。我認(rèn)為主要從妥善處理存量債務(wù)、進(jìn)行融資平臺(tái)重組改革和加大政府對(duì)公益性項(xiàng)目的財(cái)政投入等方面入手，逐步形成了以解決存量債務(wù)為根本、以融資平臺(tái)重組改革為基礎(chǔ)、以加大財(cái)政投入為重心的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資新格局。

一是妥善處理存量債務(wù)。2015年，財(cái)政部下達(dá)了1萬億元地方政府債券置換存量債務(wù)，但1萬億元的總債券額度只占2015年到期政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)（本金）的53.8%，應(yīng)付的利息及其余46.2%的本金及在建、新建項(xiàng)目無可靠的資金來源。現(xiàn)在國(guó)家又無新的融資政策，地方政府融資平臺(tái)可以說已步入等死狀態(tài)。因此，上級(jí)政府應(yīng)盡快出臺(tái)操作性強(qiáng)的實(shí)施意見或辦法，使地方政府能籌措到后續(xù)科學(xué)合理的項(xiàng)目建設(shè)資金、償還到期債務(wù)，確保地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和金融穩(wěn)定不受很大的影響。

二是進(jìn)行融資平臺(tái)改革。從長(zhǎng)遠(yuǎn)地看，未來地方政府債務(wù)管理的改革要逐步形成類似美國(guó)“一般責(zé)任債+項(xiàng)目收益?zhèn)钡亩姓Y(jié)構(gòu)，即純公益性、缺乏盈利能力的項(xiàng)目主要依靠地方政府直接債務(wù)融資；公益性和盈利能力兼?zhèn)涞捻?xiàng)目主要依靠投融資平臺(tái)或各類專門成立的項(xiàng)目機(jī)構(gòu)；而純盈利性質(zhì)的項(xiàng)目則應(yīng)逐步退出地方政府及投融資平臺(tái)的債務(wù)融資范疇。融資平臺(tái)公司必須適應(yīng)這一趨勢(shì)，轉(zhuǎn)變發(fā)展模式，實(shí)施去平臺(tái)化運(yùn)營(yíng)，作為一般性的競(jìng)爭(zhēng)性和地方性國(guó)有企業(yè)存在，實(shí)現(xiàn)實(shí)體化、市場(chǎng)化和規(guī)范化轉(zhuǎn)變，參與市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)。

三是積極引入社會(huì)資本。2014年11月份，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》，從而為社會(huì)資本特別是民間資本進(jìn)入公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施等重點(diǎn)領(lǐng)域打開了大門。當(dāng)前，要加快建立完善政府主導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)、多元籌資的交投投融資模式，完善收費(fèi)公路政策，積極吸引社會(huì)資本投入交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，多渠道籌措建設(shè)和維護(hù)資金，促進(jìn)交通運(yùn)輸事業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。

四是大力推廣PPP合作機(jī)制。PPP合作機(jī)制就是政府和社會(huì)資本合作模式。我們要加強(qiáng)政策引導(dǎo)，在交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，積極推廣PPP模式，盤活存量資源，增強(qiáng)交通服務(wù)供給能力。同時(shí)，我們要嚴(yán)格按照預(yù)算管理有關(guān)法律法規(guī)，完善財(cái)政補(bǔ)貼制度，切實(shí)控制和防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，并進(jìn)一步健全PPP模式的法規(guī)體系，保障項(xiàng)目順利運(yùn)行。

五是加大政府財(cái)政投入。交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大都是公益性的，無經(jīng)營(yíng)性收入，最后還是主要靠政府投入。而目前市縣等地方政府基本上是“吃飯財(cái)政”。因此，國(guó)家、省級(jí)財(cái)政應(yīng)進(jìn)一步完善財(cái)稅金融體制，不斷加大對(duì)交通、水利等公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政傾斜力度，以確保公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的順利推進(jìn)。

（作者單位為德清縣交通運(yùn)輸局）