關于國家加強地方政府性債務管理后的一些思考

車敏偉

摘 要 隨著我國經濟發展進入新常態，隨之而來的諸如產能過剩、生產力紅利減少和地方債務風險加大等一系列的問題也擺在我們面前。為治理地方債務問題，國家出臺了《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發43號文），從而引發了諸如公益性基礎設施建設推進乏力、地方經濟發展和金融穩定深受影響等一系列后續問題。針對這些問題，本文一一進行分析和解讀，并提出了相應的建議和解決對策。

關鍵詞 地方債務 融資平臺 PPP

一、引言

2014年9月21日，國務院為規范地方債務管理出臺了《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發43號文），引起社會各界的廣泛關注。該意見剝離了市、縣二級政府融資平臺的政府融資職能，直接改變了延續多年的市、縣政府融資方式，對地方交通、水利等基礎設施建設的資金保障帶來極大的困難和影響。下面以德清縣交通融資為例，對意見實施后對該縣交通基礎設施建設的影響作一初探。

二、德清縣交通融資歷年情況和現狀

德清縣交通投資集團有限公司作為德清縣政府批準成立的國有獨資企業，主要作用就是為德清縣交通基礎設施建設籌措建設資金，是一個關鍵的縣級融資平臺。客觀講，這些年來，德清縣交通投資集團有限公司為交通項目建設籌集了大量資金，相繼完成了09省道乾元至秋山段改建工程（一期）、寧杭鐵路德清段及站場配套工程、白三線航道養護工程等一批重點項目建設，累計完成投資26.76億元，形成了“一橫四縱”公路網和“一橫三縱”水路網的交通網絡主框架，一個以高鐵、高速、國省道為骨架、縣鄉道路為依托、農村公路為脈絡的現代化綜合交通運輸體系已基本成形。可以說為政府推進交通基礎設施建設、改進民生和發展經濟做出了巨大的歷史貢獻。但是，隨著國家加強地方債務管理，下發國發43號文后，德清縣交通投資集團有限公司融資工作陷入停滯，資金壓力日益顯現。據測算，2015年德清縣交通建設資金總需求（包括還本付息）達24.5億元。而國發43號文規定，市縣政府融資平臺公司不得新增政府債務，不得通過企事業單位等舉借債務，地方政府及其所屬部門不得在預算之外違法舉借債務，確需舉借債務的由省級政府代為舉借，這就造成該縣交通項目建設資金將無以為繼，從而引發一系列后續問題。

三、意見出臺后引發的一系列問題

一是項目建設將推進乏力。近幾年來，德清縣每年投巨資用于公路、水路建設及國省道、公路大中修、聯網公路、美麗鄉村路、危橋改造等交通基礎設施項目，每年投入交通基礎設施建設及養護的資金都在6億元以上。由于該縣財力尚比較薄弱，上述資金除少量由上級和縣財政補助外，絕大多數都通過融資解決。而國發43號文下發后，市、縣政府融資平臺不能繼續融資了，這就使得交通建設資金將出現短缺，從而影響交通在建項目的推進及新建項目的按時開工，交通項目建設將推進乏力、后勁全無。

二是資金鏈斷裂風險集聚。“十二五”以來，德清縣僅交通基礎設施投資就達33.9億元，絕大多數資金都是通過融資解決的，交通債務余額逐年上升。目前，交通債務余額已達32億元，2015年度需歸還到期本金15.5億元、支付利息約3億元，需支出2015年項目建設資金約6億元，全年共需資金約24.5億元，而目前賬戶中的資金余額及全年基本可預見補助到賬的資金不足3億元，資金缺口巨大。2015年初至今，由于沒有新的融資政策，德清縣交通融資工作一直處于停滯狀態，資金壓力日益顯現，發生資金鏈斷裂的風險隨時都有可能發生。

三是地方經濟發展和金融穩定將深受影響。當前，我國經濟發展已經進入新常態，穩增長是今年經濟工作的首要任務，交通、水利等基礎設施建設仍具有穩增長的重要作用。由于沒有建設資金，德清交通、水利等基礎設施建設將停滯，從而影響全縣年度政府投資項目計劃，銀行等金融機構也將因為債務人的無力償債而發生債務危機，由于基礎設施建設與經濟增長之間的相互關系，德清經濟社會發展和金融穩定也將深受影響。

四、相關意見和建議

如何解決國家加強地方政府性債務管理后所引起的這些問題，讓地方公益性基礎設施建設步入良性軌道，已擺在我們的面前。我認為主要從妥善處理存量債務、進行融資平臺重組改革和加大政府對公益性項目的財政投入等方面入手，逐步形成了以解決存量債務為根本、以融資平臺重組改革為基礎、以加大財政投入為重心的基礎設施建設投資新格局。

一是妥善處理存量債務。2015年，財政部下達了1萬億元地方政府債券置換存量債務，但1萬億元的總債券額度只占2015年到期政府負有償還責任的債務（本金）的53.8%，應付的利息及其余46.2%的本金及在建、新建項目無可靠的資金來源。現在國家又無新的融資政策，地方政府融資平臺可以說已步入等死狀態。因此，上級政府應盡快出臺操作性強的實施意見或辦法，使地方政府能籌措到后續科學合理的項目建設資金、償還到期債務，確保地方經濟發展和金融穩定不受很大的影響。

二是進行融資平臺改革。從長遠地看，未來地方政府債務管理的改革要逐步形成類似美國“一般責任債+項目收益債”的二元化市政債結構，即純公益性、缺乏盈利能力的項目主要依靠地方政府直接債務融資；公益性和盈利能力兼備的項目主要依靠投融資平臺或各類專門成立的項目機構；而純盈利性質的項目則應逐步退出地方政府及投融資平臺的債務融資范疇。融資平臺公司必須適應這一趨勢，轉變發展模式，實施去平臺化運營，作為一般性的競爭性和地方性國有企業存在，實現實體化、市場化和規范化轉變，參與市場化競爭。

三是積極引入社會資本。2014年11月份，國務院出臺了《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》，從而為社會資本特別是民間資本進入公共服務、資源環境、生態建設、基礎設施等重點領域打開了大門。當前，要加快建立完善政府主導、分級負責、多元籌資的交投投融資模式，完善收費公路政策，積極吸引社會資本投入交通基礎設施建設，多渠道籌措建設和維護資金，促進交通運輸事業的持續健康發展。

四是大力推廣PPP合作機制。PPP合作機制就是政府和社會資本合作模式。我們要加強政策引導，在交通基礎設施建設領域，積極推廣PPP模式，盤活存量資源，增強交通服務供給能力。同時，我們要嚴格按照預算管理有關法律法規，完善財政補貼制度，切實控制和防范財政風險，并進一步健全PPP模式的法規體系，保障項目順利運行。

五是加大政府財政投入。交通、水利等基礎設施建設大都是公益性的，無經營性收入，最后還是主要靠政府投入。而目前市縣等地方政府基本上是“吃飯財政”。因此，國家、省級財政應進一步完善財稅金融體制，不斷加大對交通、水利等公益性基礎設施建設的財政傾斜力度，以確保公益性基礎設施建設的順利推進。

（作者單位為德清縣交通運輸局）