加快農村土地流轉促農業產業化、農村城鎮化建設初探

童平

摘 要 近年來，我國農村經濟發展迅速，人民生活水平也得到了顯著的提高。但是，不能否認在我國農村經濟發展過程中依然存在嚴重的問題亟待解決，尤其是土地流轉與產業化、城鎮化發展的轉變問題。本文將以云南省曲靖市會澤縣樂業鎮為例，針對我國農村土地流轉與農業經營方式轉變路徑進行分析，就其中存在的問題提出具體的解決措施，旨在進一步加快土地流傳進程，加快農業產業化、農村城鎮化步伐，早日實現全面建成小康社會的目標。

關鍵詞 土地流轉 農業產業化 城鄉發展 權益保障

目前，農業產業化、農村城鎮化問題已經成為社會普遍關注的焦點。尤其是土地流轉是農業產業化、城鎮化發展中重要的一項因素，關乎農民群眾切身利益。進入21世紀以來，隨著社會經濟的迅速發展，農村地區土地流轉與農業經營方式也呈現出不同的特點。這在促進農業經濟市場化的同時也帶來了經濟分配、產權方面的困擾。如何進一步完善我國農村經濟體制發展模式，還有待進一步探究。

一、我國農村土地流轉與農業產業化發展的現狀

土地流轉即土地使用權流轉，就是指擁有土地承包經營權的農戶將土地經營權轉讓給其他農戶或經濟組織。農業經營則是指家庭經營、合作經營、集體經營、企業經營共同發展的農業經營方式創新，從統、分兩個角度進行體制和方式的創新，以家庭經營為基礎，穩定了農村土地承包關系，維護了農民土地承包經營權，是城鎮化和現代農業發展的客觀需要。但是，不能否認，我國土地流轉與農業經營方式還存在著嚴重的弊端，尤其是在土體流轉市場化程度地、流轉程序不等問題。為此，中共中央十八屆三中全會關于全面深化改革若干重大問題的決定將土地流轉與農業經營模式再次提出日程，旨在進一步提高農業生產經營的集約化、組織化、專業化、社會化，使農業經營方式更具有市場競爭力。

二、我國農村土地流轉與農業經營方式轉變路徑存在的問題

土地問題是農民最大的民生問題，涉及農民最核心的利益。土地使用權流轉，本質上就是農民土地權力和利益的大調整。推進農村土地使用權有序流轉，其根本立足點就是要充分保障農民權益，任何人任何時候都不能漠視農民的存在以及他們的利益訴求。可是就對云南省曲靖市會澤縣樂業鎮的土地流轉的調查中發現，農村土地流轉不規范等問題依然存在。

以云南省會澤縣樂業鎮為例，云南省曲靖市會澤縣樂業鎮地處會澤縣城北部70公里，素稱百里槽子，屬典型的農業大鎮。國土面積348.99平方公里。2015年末轄25個村（居）民委員會278個村（居）民小組291個自然村22573戶74936人，居住著漢、回、彝、壯、拉祜等民族。有鄉鎮企業776個，從業人員4289人，營業收入25895萬元，總產值18369萬元，利潤2518萬元，稅金470萬元。農村經濟總收入94570.61萬元，農民人均純收入7747元。截止到2015年底，全鎮總耕地面積15.03萬畝，家庭承包經營合同有17510份；流轉家庭承包耕地面積為9100畝，其中出租2650畝和轉包1950畝，流轉出承包耕地的農戶總計1360戶，共簽訂耕地流轉合同1360份。該鎮在土地流轉與農業經營模式方面在全國屬于典型。為此，下文將針對該鎮農村土地流轉與農業產業化發展中存在的問題進行詳細的分析，同時反映我國農業經濟發展中存在的弊端。

一是政策宣傳不夠深入。少數單位和部門對實施土地流轉推進農業產業集約規模發展，以產業化帶動城鄉一體化的認識不夠；在工作中，存在政策宣傳不夠深入透徹，加之獎勵政策未能及時兌現到位，部分農民仍有思想顧慮，盤活用活土地和參與流轉的主動性不強。

二是流轉市場化程度低。目前土地流轉工作主要依靠行政推動，通過市場平臺進行流轉還沒有形成，土地流轉中介組織和信息發布平臺尚未建立，不能很好地解決土地流轉“誰有誰要”的問題。同時，流轉用途范圍還需進一步拓展。

三是服務機制有所欠缺。雖然已成立縣鄉村三級組織機構，但服務作用發揮不強；部分鄉鎮工作機構和人員不固定，對于土地流轉工作的檔案、資料管理等方面重視不夠。

四是流轉程序不夠規范。主要表現為：一方面在土地流轉中有的簽了合同，有的沒簽合同，管理不規范。另一方面合同內容對流轉雙方的權利、責任規定不詳細，特別是對受讓方的經營投入權益保障、履行責任義務等合同條款不明確。

五是規模流轉難度較大。第一，集中連片流轉涉及的農戶多，認識不統一，協調難度大；第二，租金與農戶自種收益有差距，如烤煙、辣椒基地等農戶不愿流轉；第三，我鎮土地流轉區域性指導價格未確立，部分流轉戶雙方因價格原因而達不成流轉協議等問題，嚴重影響土地集中流轉和產業規模發展。

三、加快土地流轉的對策與建議

（一）加大宣傳動員，激發農民流轉土地的主動性

一是各級政府和相關部門要充分認識到加快農村土地流轉是貫徹落實十八屆三中全會關于全面深化改革若干重大問題的決定的具體體現，是發展農村市場經濟和現代農業的根本出路，是一項長期性、系統性、艱巨性工程。要著眼于我縣目前正處在由傳統分散型農業向現代集約型農業轉變的關鍵時期，站在轉變增長方式，推進農業產業化、城鎮化和城鄉統籌發展的高度來認識，認真研究土地流轉深層次問題，解放思想，統一認識，破解體制障礙，夯實工作措施，加快農村土地流轉。二要大力宣傳《農村土地承包法》《合同法》《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等流轉政策和保障獎扶政策，宣傳通過流轉土地增收致富的典型，讓農民了解政策、消除顧慮、轉變觀念、主動參與，增強農民集中土地、經營土地的能力。

（二）統籌城鄉發展，拓展流轉空間

要繼續以農村土地經營集約化、農業產業化、城鄉一體化建設為重點，著重圍繞新農村建設、“一縣一業”產業化建設和高效設施農業發展做好土地流轉工作，進一步完善農村產業化發展布局，以產業布局制定土地流轉規劃；同時，要發展壯大二、三產業，最大限度地轉移農村勞動力，為土地流轉拓展更大空間。

（三）培育市場主體，明確流轉導向

一是扶持壯大龍頭企業，重點培育一些規模效益大、帶動能力強的農產品生產加工企業，將分散的土地集中向龍頭企業流轉。二是培育土地流轉規模經營大戶，通過村組協調，將散戶的土地互換集中，鼓勵大戶連片流轉經營，并切實解決好連片流轉中的“插戶”“花界”等問題。三是大力扶持農村專業合作組織，不斷提高農民組織化程度，加快土地流轉步伐。同時，要根據區域情況明確土地流轉指導價格，以防互相攀比，影響土地流轉。

（四）規范流轉程序，拓展流轉范圍

要按照“流轉形式多樣化、運作方式市場化、實施程序合法化、流轉合同規范化”的管理要求。一是進一步規范土地流轉程序，簡化流轉的審批備案環節，凡流轉土地3畝、3年以上的審批由縣土地流轉服務中心備案管理；流轉2畝、2年以下的由鄉鎮土地流轉服務中心備案管理；流轉1年以下的由村上備案管理，以便加強規范管理。二是進一步拓展流轉土地的用途范圍，突破現有土地流轉的體制政策性障礙，按照有利于土地流轉、有利于發展產業、有利于增加農民收入的原則，臨時性用地也可采取靈活政策，實行宜農則農、宜工則工、宜商則商。

（五）建立長效機制，健全獎扶政策

一是明確機構。土地流轉工作是一項長期性工作，應把縣土地流轉服務中心作為農業局的一個常設機構予以確定，鄉鎮也應明確相對固定的管理機構和人員，分級抓好土地流轉工作的實施和管理；同時，要盡快出臺土地流轉糾紛仲裁調處辦法，以便仲裁和調處土地流轉過程中的糾紛和問題。二是完善流轉合同和獎扶政策。在合同中要明確規定出讓方和受讓方的責任、權利和義務，對流轉土地用于產業發展，特別是發展特色產業，要明確受讓方在投入和管理等方面的責任和義務，防止掠奪性經營，造成土地質量下降、產業下滑的問題。同時，要健全獎補政策和資金扶持機制，確保獎扶政策、信貸資金、項目獎補向流轉大戶傾斜，培育大戶，示范帶動。

（六）完善保障機制，解決農民的后顧之憂

一是加強農民土地流轉后的戶籍管理改革和社會保障體系建設，對流出土地后進城居住、生活的農民，應保留其原有土地承包權和繼續享受惠農政策的權利。二是建立農村勞動力向非農轉移機制，積極引導、組織農民從事二、三產業，對發展二、三產業的農民應著手制定出臺相應的優惠政策，鼓勵農民進城鎮發展增收，拓展農民就業空間。三是建立農業風險保障機制，制定土地流轉風險扶持政策，建立風險補償基金，最大限度地降低土地流轉帶來的風險。

（七）加強組織領導，強化目標管理

要進一步加強對土地流轉工作的組織領導，繼續堅持領導抓點示范，點面結合，一級抓一級，層層抓落實。同時，要按照依法、自愿、有償的原則，科學量化確定流轉任務，并將土地流轉工作繼續納入目標績效管理和考核。

（作者單位為云南省曲靖市會澤縣樂業鎮農村經濟經營管理站）

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