四川教育“管辦評(píng)”分離改革的調(diào)查與分析

張玉

推進(jìn)“管辦評(píng)”分離，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會(huì)之間的新型關(guān)系，是全面推進(jìn)依法治教、依法治校的必然要求。2015年5月，教育部印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)教育“管辦評(píng)”分離，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》，明確了“管辦評(píng)”分離的行動(dòng)路線圖。為此，基于對(duì)四川部分市州教育“管辦評(píng)”分離改革情況進(jìn)行的實(shí)地調(diào)研，本文針對(duì)性地提出一些具體工作建議。

一、四川教育“管辦評(píng)”分離改革的問題和分析

第一，政府“管”得太死、“管”得過細(xì)，制約了學(xué)校健康發(fā)展。主要表現(xiàn)為：一是給予學(xué)校的人事自主權(quán)不夠。其一，對(duì)高中校長(zhǎng)的任免權(quán)不統(tǒng)一。四川高中階段學(xué)校校長(zhǎng)的任免權(quán)主要在組織部門，選拔任用基本參照《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用條例》的任職條件和工作程序。這樣的任免程序，一方面容易造成學(xué)校干部行政化傾向，另一方面校長(zhǎng)更傾向于對(duì)上負(fù)責(zé)。其二，沒有給予學(xué)校自主搭建領(lǐng)導(dǎo)班子的權(quán)力。四川主要實(shí)行的是校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，作為校長(zhǎng)理應(yīng)有權(quán)搭建校領(lǐng)導(dǎo)班子，但現(xiàn)實(shí)中校長(zhǎng)并沒有這種權(quán)力，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子的搭建權(quán)，仍由教育行政主管部門和組織人事部門負(fù)責(zé)，一定程度上影響了班子凝聚力。其三，學(xué)校沒有自主招聘教師的權(quán)力。現(xiàn)行的教師招聘制度主要由人社部門負(fù)責(zé)，以“先考后面”為主，教育行政主管部門和用人學(xué)校幾乎沒有發(fā)言權(quán)。二是給予學(xué)校的教育經(jīng)費(fèi)自主使用權(quán)不夠。其一，對(duì)學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)的使用管得過死。對(duì)學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)的管控力度較強(qiáng)，大多實(shí)行集中支付制度，教育經(jīng)費(fèi)使用需要提前編制經(jīng)費(fèi)使用計(jì)劃，報(bào)賬手續(xù)繁瑣，導(dǎo)致學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)使用效率低下，甚至影響到學(xué)校工作的正常開展。其二，高中階段學(xué)校捐資助學(xué)費(fèi)分配不盡合理。高中階段學(xué)校的捐資助學(xué)費(fèi)由教育行政主管部門統(tǒng)一管理和分配，收得多不一定用得多，但收得多的學(xué)校教學(xué)任務(wù)一定會(huì)更重，學(xué)校和教師的積極性很難被調(diào)動(dòng)起來。三是對(duì)學(xué)校的行政干預(yù)過多。其一，對(duì)學(xué)校的檢查和驗(yàn)收過多。各級(jí)政府及相關(guān)部門每年到學(xué)校開展各種名目的檢查和驗(yàn)收過多，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)不得不花費(fèi)大量時(shí)間和精力，組織人力物力去配合各個(gè)部門的各種重復(fù)檢查和驗(yàn)收，很難抽出更多時(shí)間和精力去謀劃學(xué)校發(fā)展，管理學(xué)校事務(wù)。其二，安排的“進(jìn)校園”活動(dòng)過多。我市“進(jìn)校園”活動(dòng)偏多，規(guī)模偏大，一定程度上影響了學(xué)校正常的教育教學(xué)工作。有的活動(dòng)的確有意義，也有開展的必要，但過多的活動(dòng)“進(jìn)校園”則值得商榷，特別是對(duì)于小學(xué)、幼兒園等低齡段學(xué)生來說，這些活動(dòng)的意義他們很難理解得了。例如，在小學(xué)、幼兒園開展的廉政文化進(jìn)校園、秸稈禁燒進(jìn)校園等活動(dòng)。

第二，“辦”學(xué)自主權(quán)受到制約，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完善。一是校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制沒有落到實(shí)處。按照教育法的規(guī)定，中小學(xué)校實(shí)行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，但目前政府和學(xué)校的權(quán)力邊界尚未劃定，往往存在兩種傾向：對(duì)于不敢擔(dān)責(zé)的校長(zhǎng)，往往推卸責(zé)任，將決策事項(xiàng)交由上級(jí)裁決或推給教代會(huì)和家委會(huì)決定。對(duì)于主動(dòng)擔(dān)責(zé)的校長(zhǎng)，則由于決策權(quán)受到教育行政部門的干擾，難免陷入心有余而力不足的尷尬境地。二是學(xué)校教育教學(xué)自主權(quán)缺乏。從招生自主權(quán)來看，學(xué)校招多少人、分?jǐn)?shù)線劃多少都由教育行政主管部門確定，學(xué)校按照自己意愿招收學(xué)生的權(quán)力有限。從課程設(shè)置權(quán)來看，學(xué)校每周授課時(shí)間、選用何種教材、開設(shè)哪些課程全由上級(jí)教育行政主管部門確定，學(xué)校只能被動(dòng)執(zhí)行，缺少辦學(xué)的個(gè)性特色。從教學(xué)權(quán)來看，除按教學(xué)大綱執(zhí)行外，學(xué)校僅有10%左右的教學(xué)自主權(quán)。三是學(xué)校對(duì)績(jī)效工資缺乏一定調(diào)配權(quán)。2009年以來，中央推行了教師績(jī)效工資制度改革（教師工資的70%放在教育行政部門，30%放在學(xué)校），對(duì)教師的津補(bǔ)貼進(jìn)行了規(guī)范，提高了公辦教師的工資待遇。但由于學(xué)校缺乏對(duì)績(jī)效工資的調(diào)配權(quán)，加上其他因素的影響，導(dǎo)致績(jī)效工資對(duì)教師收入的調(diào)節(jié)能力和激勵(lì)作用被嚴(yán)重削弱，出現(xiàn)了新平均主義的傾向。四是學(xué)校對(duì)章程建設(shè)重視不夠。學(xué)校章程是學(xué)校依法自主辦學(xué)和實(shí)施管理的基本準(zhǔn)則。部分中小學(xué)校對(duì)學(xué)校章程建設(shè)的理解還不夠深入，重視不夠，學(xué)校依據(jù)章程自主辦學(xué)和實(shí)施管理的局面尚未形成。不少學(xué)校主要是依據(jù)上級(jí)指令，而不是依據(jù)章程在發(fā)展。

第三，“評(píng)”價(jià)考核體系不完善，未能真正促進(jìn)學(xué)校發(fā)展。一是評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)獨(dú)立性不夠。現(xiàn)有的評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，或者直接隸屬于教育行政部門，或與教育行政部門有著千絲萬縷的聯(lián)系，缺乏獨(dú)立性。二是評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)性不強(qiáng)。現(xiàn)行教育評(píng)價(jià)指標(biāo)體系或是描述性的，或是直接借用其他城市的，缺乏結(jié)合本地實(shí)際、客觀公正的科學(xué)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，這對(duì)改進(jìn)學(xué)校教育教學(xué)工作的幫助不大。三是第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)缺乏。第三方評(píng)價(jià)是教育改革發(fā)展的必然趨勢(shì)，能夠促使教育行政主管部門職能和角色回歸。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，與教育有關(guān)的第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)尚處于發(fā)育階段，這樣既不利于政府購買教育評(píng)價(jià)服務(wù)，也不利于正確客觀地評(píng)價(jià)學(xué)校。四是評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用單一。教育教學(xué)評(píng)價(jià)的根本目的是幫助學(xué)校發(fā)現(xiàn)問題、改進(jìn)不足，進(jìn)而促進(jìn)學(xué)校健康發(fā)展，但是現(xiàn)在卻將其僅僅看作對(duì)學(xué)校評(píng)優(yōu)獎(jiǎng)懲的依據(jù)，失去了其本來應(yīng)有的意義。

二、對(duì)推進(jìn)四川教育“管辦評(píng)”分離改革的具體建議

第一，做好頂層設(shè)計(jì)，厘清政校邊界。建議省政府由分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭組織省法制廳、省人社廳、省財(cái)政廳和省教育廳等相關(guān)部門，研究教育簡(jiǎn)政放權(quán)、教育“管辦評(píng)”分離改革問題，制定相應(yīng)實(shí)施意見和系列文件，對(duì)四川省教育“管辦評(píng)”分離改革進(jìn)行系統(tǒng)的制度安排。進(jìn)一步厘清政校邊界，列出政府主管部門對(duì)學(xué)校管理的權(quán)力清單和責(zé)任清單。一方面，下放權(quán)限，制定學(xué)校管理自主權(quán)清單。另一方面，依法治教，規(guī)范教育管理，盡量減少對(duì)學(xué)校的行政干預(yù)。嚴(yán)格控制面向?qū)W校的檢查評(píng)價(jià)，除法律法規(guī)規(guī)定外，任何單位和個(gè)人不得擅自進(jìn)入學(xué)校檢查，確有必要的檢查應(yīng)交教育行政主管部門統(tǒng)籌安排。

第二，推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，擴(kuò)大學(xué)校自主權(quán)。建議四川省人社、組織等相關(guān)部門進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，下放管理權(quán)限。進(jìn)一步擴(kuò)大教育教學(xué)自主權(quán)。學(xué)校在每周總授課時(shí)間不變的情況下，可適當(dāng)自主調(diào)整課程安排和每節(jié)課授課時(shí)間。根據(jù)學(xué)生需要開發(fā)校本課程，經(jīng)教職工代表大會(huì)、家長(zhǎng)委員會(huì)和學(xué)生代表大會(huì)充分討論，擬定好教學(xué)計(jì)劃。進(jìn)一步擴(kuò)大學(xué)校財(cái)務(wù)自主權(quán)。

第三，優(yōu)化內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，提升學(xué)校治理能力。進(jìn)一步健全學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。完善決策層、管理層以及監(jiān)督評(píng)價(jià)層，發(fā)揮教職工代表大會(huì)、家長(zhǎng)委員會(huì)和學(xué)生代表大會(huì)參與學(xué)校管理和監(jiān)督作用。依據(jù)教育法的規(guī)定，建立合理增長(zhǎng)機(jī)制，給予教師等同或略高于公務(wù)員的工資待遇，確保教師隊(duì)伍穩(wěn)定。按照“合法性、基礎(chǔ)性、發(fā)展性、人本性”原則，加快學(xué)校章程建設(shè)，完善學(xué)校規(guī)章制度，建立自主管理機(jī)制。學(xué)校教職工代表大會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督章程的實(shí)施，校長(zhǎng)依據(jù)章程每學(xué)年度向教職工代表大會(huì)提交履職報(bào)告。教育行政部門對(duì)學(xué)校履行章程情況進(jìn)行檢查、指導(dǎo)、監(jiān)督。

第四，鼓勵(lì)社會(huì)參與，支持第三方評(píng)價(jià)。大力扶持第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，著力培育教育中介機(jī)構(gòu)和教育評(píng)價(jià)與質(zhì)量監(jiān)測(cè)中心，鼓勵(lì)委托第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)對(duì)學(xué)校開展診斷性評(píng)價(jià)，搭建群眾滿意度網(wǎng)絡(luò)測(cè)評(píng)平臺(tái)，提升評(píng)價(jià)的專業(yè)性、獨(dú)立性和公正性。構(gòu)建多主體的教育評(píng)價(jià)體系，建立健全學(xué)校、家長(zhǎng)、專家、政府部門等不同主體在內(nèi)的現(xiàn)代學(xué)校評(píng)價(jià)體系。擴(kuò)大行業(yè)協(xié)會(huì)、專業(yè)學(xué)會(huì)、基金會(huì)等各類社會(huì)組織參與教育評(píng)價(jià)，強(qiáng)化學(xué)校的“服務(wù)導(dǎo)向”意識(shí)，逐步提高學(xué)生及家長(zhǎng)在學(xué)校評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中的權(quán)重。用好評(píng)價(jià)結(jié)果，加強(qiáng)督學(xué)督導(dǎo)，強(qiáng)化教育督學(xué)督導(dǎo)在學(xué)校考核評(píng)價(jià)中的作用，建立完善的督導(dǎo)評(píng)價(jià)制度、督學(xué)責(zé)任區(qū)和教育督導(dǎo)結(jié)果公示公告制度。用好評(píng)價(jià)結(jié)果，讓其真正發(fā)揮幫助學(xué)校補(bǔ)齊短板、促進(jìn)學(xué)校發(fā)展的作用。

（作者單位為四川大學(xué)發(fā)展研究中心）