芻議主任檢察官辦案責任制改革

劉文安

芻議主任檢察官辦案責任制改革

劉文安

以主任檢察官制度為主要內容的檢察官辦案責任制是中央確定的司法體制改革的重點內容之一，是深化檢察體制改革、不斷完善檢察權運行機制的客觀需要。目前，主任檢察官辦案責任制改革還面臨制度困境、運行困境、選任困境、保障困境等一些比較突出的困境。推進主任檢察官辦案責任制改革要確立主任檢察官的主體地位，界定主任檢察官職權范圍，健全檢察官職業保障機制，積極推進相關法律修訂。

主任檢察官；辦案責任制；檢察改革；

黨的十八屆三中全會開啟了新一輪司法改革，其中檢察官辦案責任制是中央確定的司法體制改革的重點內容之一。在這個背景下，高檢院制定下發了《檢察官辦案責任制改革試點方案》《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》（以下簡稱《意見》），明確提出了以主任檢察官制度為主要內容的檢察官辦案責任制改革。為此，本文擬對這一事關檢察體制改革成效的重要現實問題進行理論上的思考和探索。

一、主任檢察官辦案責任制改革的實踐背景

作為一種檢察制度改革，主任檢察官辦案責任制度并非憑空出現，而是有著其特有的實踐背景的。主訴（辦）檢察官辦案責任制的改革實踐，為主任檢察官辦案責任制改革提供了許多可供借鑒的經驗和做法，是當前主任檢察官辦案責任制改革的重要基礎。2000年以后，為了突出檢察官在辦案中的主體地位，給辦案檢察官充分賦權，高檢院拉開了檢察官辦案責任制改革的序幕，先后制定出臺了《關于在審查起訴部門全面推行主訴檢察官辦案責任制的工作方案》、《關于在檢察機關偵查部門開展主辦檢察官辦案責任制試點工作的意見》、《關于進一步深化檢察改革的三年實施意見》和《關于進一步加強公訴工作強化法律監督的意見》等文件，在全國推行主訴(辦)檢察官辦案責任制。

但是，從全國范圍的實踐效果來看，大部分地區的主訴（辦）檢察官辦案責任制被擱置甚至名存實亡，辦案模式并未實質改變，沒有取得預期效果。究其原因，主訴（辦）檢察官辦案責任制只是規定了主訴（辦）檢察官的權力、責任，但檢察官的職業保障卻無法與之配套，權責利相結合的問題沒有從跟本上給予解決。主訴（辦）檢察官的提拔晉升依然只能通過行政途徑解決，改革中賦予主訴檢察官的多方面權力也打了折扣，尤其是對檢察官的責任進行了嚴格的規定，將錯案責任落實到個人，結果導致主訴（辦）檢察官的積極性無法充分調動，檢察官往往通過加強請示匯報，避開權力與責任的不對等。

黨的十八大和十八屆三中全會提出了深化司法體制改革，檢察官辦案責任制改革是其中的重要內容。《意見》更是提出了人民檢察院的司法責任制目標，即健全司法辦案組織，科學界定內部司法辦案權限，構建公正高效的檢察權運行機制和公平合理的司法認定、追究機制。啟動主任檢察官辦案責任制改革具有現實緊迫性，成為了不斷深化檢察體制改革、完善檢察權運行機制的客觀需要，在整個檢察改革中處于基礎地位。

二、主任檢察官辦案責任制改革的目標定位

檢察官辦案責任制改革是涉及面比較廣的綜合性改革。推進主任檢察官辦案責任制改革，重點要實現以下方面的目標。

一是突出辦案主體。主任檢察官辦案責任制改革要通過檢察長授權等形式科學界定辦案權限。重點要將辦案的決定權賦予主任檢察官，實行“誰辦案誰決定、誰決定誰負責”，體現檢察官在執法辦案中的主體作用

二是健全辦案組織。主任檢察官辦案責任制本質上是一個融執法辦案、配套改革、監督制約等為一體，更加符合執法辦案規律和執法辦案需要的辦案組織。根據《意見》，主任檢察官辦案組織一般由兩名檢察官組成并配備必要的檢輔人員，主任檢察官是辦案組織的負責人。

三是強化責任意識。主任檢察官責任制改革還要解決制約檢察機關執法辦案質量提升的責任不明、追責不嚴問題。要通過改革，明確執法主體主任檢察官的擔責范圍，完善執法辦案考核、辦案責任終身負責、過錯責任追究等制度，強化主任檢察官執法辦案的責任意識。

三、主任檢察官辦案責任制改革面臨的困境分析

從各地落實《檢察官辦案責任制改革試點方案》的情況來看，主任檢察官辦案責任制改革還面臨一些比較突出的困境。

（一）制度困境

主任檢察官辦案責任制改革離不開制度的有力保障，但是現行的制度并沒有為主任檢察官辦案責任制改革推進提供剛性支持。目前，《人民檢察院組織法》、《檢察官法》和《刑事訴訟法》等現行相關法律只是規定行使檢察權的主體是人民檢察院，而沒有對主任檢察官進行明確的界定和規范。隨著主任檢察官的權限改革深化，主任檢察官辦案責任制改革可能會突破現行法律的許多規定，甚至有可能與現行法律沖突、面臨合法性質疑。

（二）運行困境

現行檢察權運行機制是“檢察人員承辦，部門負責人審核，檢察長或者檢察委員會決定”的“三級審批”制模式，直接承辦案件的檢察官對案件處理無決定權，有決定權的是往往不實際辦案的行政領導，長期以來“辦者不定”、“定者不辦”。在這種運行機制下，每項辦案工作只要嚴格按照行政化的審批程序進行，檢察官缺乏相對獨立決定權。行政化的審批過程將案件個人責任稀釋為集體責任，除了會增加辦案成本和降低辦案效率外，還會造成責任主體不明確，難以要求“檢察官在職責范圍內對辦案質量終身負責”。

（三）選任困境

實行檢察官辦案責任制改革對檢察官的能力素質提出了更高的要求，選任好主任檢察官至關重要，目前，對主任檢察官的選任還沒有明確規定，試點各地選配主任檢察官的標準和方式都是自行制定，缺乏統一性和規范性，某種程度影響了主任檢察官選任的專業性和權威性。此外，主任檢察官選任上還存在外部行政化問題，檢察官職務上的任免更是直接與行政級別相掛鉤。

（四）保障困境

在某種意義上，嚴格履行檢察官職責和全面保障檢察官利益相輔相成、互相促進、權責利統一。但是，由于目前職業保障機制改革與檢察權運行機制改革的不同步，推行主任檢察官辦案責任制面臨權、責、利不統一的突出問題。目前，主任檢察官責任大于職權，待遇保障和職務保障還缺乏頂層設計和政策支持，使得主任檢察官在司法實踐中很難樹立起全面的責任意識，一定程度上影響了主任檢察官的積極性。保障不充分將不利于主任檢察官辦案責任制的良性發展，甚至會導致優秀檢察人才的大量流失。

四、主任檢察官辦案責任制改革的實現途徑

探索建立以主任檢察官為主要內容的檢察官辦案責任制是新時期新形勢下深化司法體制改革、推動新一輪檢察改革、健全檢察權運行機制和辦案組織形式的重要舉措。主任檢察官辦案責任制改革剛剛起步，改革中的難題需要用改革的辦法來解決。

（一）確立主任檢察官的主體地位

主任檢察官辦案責任制改革的關鍵是突出主任檢察官的主體地位，即執法辦案的主體地位和承擔責任的主體地位。一方面，明確主任檢察官行使檢察職權的相對獨立性，確保檢察官獨立行使檢察權有明確的法律依據。另一方面，完善相應的監督制度和責任追究制度，對其授權范圍內的案件和事項作出的決定應獨立承擔終身責任。

（二）界定主任檢察官職權范圍

為了主任檢察官辦案責任制改革的順利實施，要堅持“授權與獨立行使相結合”的權力來源定位，科學界定主任檢察官、檢察長、檢察委員會在執法辦案工作中的職權界限，處理好檢察長和檢委會、部門負責人、主任檢察官、檢察官之間的關系。一般來說，除法律明文規定應當由檢察長或者檢委會行使的權力以外的一般權力，可以通過制定權力清單的方式授予主任檢察官。主任檢察官在權限范圍內對辦案事項作出決定。

（三）健全檢察官職業保障機制

主任檢察官所享有的權力和所承擔的責任決定了要建立和健全與之相對應的職業保障機制。要從頂層制度設計解決其職業保障的問題，讓檢察官有職業榮譽感，以增強主任檢察官崗位吸引力、穩定辦案隊伍和保障案件質量，保障主任檢察官抵制各種誘惑和干擾。一是建立在辦案過程中的履職保障，從制度上對適度分權、依法授權作出合理安排，科學評價主任檢察官工作業績，讓主任檢察官能夠享有與執法辦案權力、執法辦案責任相匹配的保障條件。二是提升在工作生活中的待遇保障，包括檢察官分類管理、工資職務序列、落實主任辦案津貼、優先晉級提職、退職之后可享有的職業廉政金等，著力解決過去長期存在的待遇低、晉升難等問題。

（四）積極推進相關法律修訂

主任檢察官辦案責任制改革需要有與之相適應的立法體系。根據主任檢察官辦案責任制改革的現實需要，盡快對《人民檢察院組織法》、《檢察官法》以及其他相關法律進行修訂完善或者出臺相關立法解釋，從法律上明確主任檢察官在檢察實踐中的司法地位，使主任檢察官辦案責任制能夠長久持續下去。同時，在條文中對主任檢察官辦案責任制的監管方面作出規定，提升主任檢察官的辦案效率，避免實施過程中的司法腐敗問題，使檢察權力真正關進“制度的籠子”里。

［1］蔡巍.檢察官辦案責任制比較研究［J］.人民檢察，2013,(14).［2］李雁.檢察官辦案責任制改革的路徑選擇［J］.人民檢察，2014,(23).［3］王一超.檢察官辦案責任制改革的進路分析——兼對主任檢察官制度的反思［J］.西南政法大學學報，2014,(3).［4］樊崇義,龍宗智,萬春.主任檢察官辦案責任制三人談［J］.國家檢察官學院學報,2014,(6).［5］天津市靜海縣人民檢察院課題組.主任檢察官辦案責任制改革探究［J］.天津法學,2015,(2).

［責任編輯：于龍廣］

劉文安（1980—），男，鷹潭市人民檢察院檢察官，研究方向為法學理論與實踐。（江西鷹潭335000）