20世紀80年代中國的南海政策

文/王巧榮

20世紀80年代中國的南海政策

文/王巧榮

南海自古是中國領土，二戰一結束，中國政府就開始在南海海域行使主權管轄權。新中國成立后，中國政府繼續在南海海域行使這一權利，針對南海周邊國家侵犯中國南海權益的行為多以外交手段、主權宣示的方式予以抗議。進入20世紀80年代后，中國政府除繼續采取主權宣示的方式維護中國在南海的主權權利外，還依據國際國內局勢的變化，開始采取較為積極的政策，通過多種方式行使中國在南海海域的管轄權。這一時期的南海政策對于增強中國在南海海域的管轄權、南海海域資源的勘探和開發等產生了積極影響。同時，80年代中國的南海政策也存在一定的局限性。

中國政府采取較為積極的南海政策的原因

這一時期中國政府采取較積極的南海政策主要出于以下幾個方面的考慮：

（一）戰略方面的考慮

80年代初期，中國政府主要是出于安全戰略方面的考慮，防范蘇聯利用南海對中國進行圍堵。越南戰爭結束后，蘇聯利用美國在東南亞區域戰略收縮的機會，開始在該區域及南海海域擴張。越南統一后，蘇聯通過利用70年代初以來中越間的一些摩擦和矛盾、支持越南地區霸權政策、加大對越南的經援和軍援等手段，使越南在中蘇間做出選擇，投向自己一邊；并利用越南的金蘭灣作為它的海軍基地。該基地的使用對蘇聯戰略擴張有重大意義，使蘇聯海軍的北太平洋基地從符拉迪沃斯托克（海參崴）向南大幅度伸出，其太平洋艦隊的活動范圍和靈活性大大增加。蘇聯海軍進駐金蘭灣，對中國戰略安全構成威脅，一是蘇聯海軍進駐中國南海海域，中國南海主權權益受到直接威脅；二是使中國感受到來自蘇聯南北夾攻的威脅。對此，中國政府被迫加強在南海海域的防御能力。

（二）經濟方面考慮

南海有豐富的生物資源、濱海砂礦資源及油氣資源，這些資源特別是油氣資源對中國經濟發展具有重要的意義。在80年代之前，中國陸上石油資源不僅能夠自足，而且還可把剩余的出口換取外匯。80年初起，以大慶油田為代表的主力油田開始相繼進入高含水期，產量逐年下降，下降速度也逐年加快。而隨著中國城市改革開放全面開展，能源需求卻在大幅度地提高，能源短缺成為制約中國經濟進一步發展的一個重要因素，加快對海上油氣資源的勘探和開發成為中國政府解決能源問題的一個重要方面。如果南海豐富的油氣資源得到開發和利用，將對我陸上油氣資源是個很大的補充。

70年代初起，菲律賓、越南等周邊國家相繼出兵侵占和分割我南沙群島海域的島礁、海域，掠奪南海海域的資源，使南海主權權益面臨嚴峻挑戰。進入80年代后，周邊國家對中南海主權的侵害行徑不僅沒有減少，反而伺機擴大。近代中國百年屈辱史使中國人民對主權安全、領土完整問題非常敏感。改革開放后，中國人民開始滿懷信心向著現代化強國邁進，隨著香港、澳門主權問題的解決，中國政府也就更加關注南海主權安全問題。

中國政府管轄南海主權的措施

進入80年代后，中國政府逐步采取更加積極的政策，加強對南海主權、主權權益的管理。

（一）外交上對任何侵害中國南海主權的行徑進行抗議，并注重從歷史、法理視角來論證中國南海主權的合法性

這一時期，越南、菲律賓、馬來西亞在鞏固其前期侵占中國島礁的同時，進一步擴大其侵占行徑。1979年9月、1982年1月，越南先后出版兩個白皮書，宣稱擁有西沙群島、南沙群島的主權，企圖為其占領中國南海島礁提供歷史、法理依據，爭取國際社會的同情和支持。1988年越南又搶占南沙11個島礁，1989年6月再侵占南沙萬安灘等3個灘礁。菲律賓也在找各種借口試圖使其侵占永久化。1983年5月15日，菲國防部發表聲明稱卡拉延群島不是南沙群島的一部分。菲律賓對斯普拉特利群島和帕拉塞爾群島沒有任何領土要求，但是，對卡拉延島群卻行使主權，因為菲律賓在那里定居的老百姓占據和開發了這個島，菲律賓已獲得了對這個島的管轄權，而且這個島上的菲律賓居民也要求得到菲律賓法律的保護。1987年12月1日，菲律賓外長勞爾·曼格拉普斯同樣表示，菲律賓前總統馬科斯的政府把卡拉延群島（我南沙群島）劃為菲律賓的一個省，本屆菲律賓政府對該群島的領土要求是從舊政府那里延續而來的。馬來西亞于1983年8月以演習為名出兵侵占彈丸礁，1986年10月又侵占南海礁和光星仔礁。中方對于越南的侵害我南海主權的行徑給予了針鋒相對的回應。對于越南白皮書中的錯誤論點，1980年1月30日外交部發布題為《中國對西沙群島和南沙群島的主權無可爭辯》文件，以大量史料、文件、地圖和文物證明西沙群島和南沙群島，與東沙群島、中沙群島一樣，自古以來就是中國的領土。針對 1982年11月12日越南發表關于越南領海基線的聲明，11月28日外交部發言人聲明：越宣稱的所謂北部灣邊界線是非法的無效的，西沙和南沙群島是中國神圣領土。而對于菲律賓、馬來西亞的侵害行為，中國的立場相對溫和一些，回應一般就事情談國家的立場，不點名。中國對菲、馬的態度主要受這一時期中國外交政策的制約。

（二）加強在南海區域的防御能力和軍事存在

80年代，中國海軍通過在南海海域進行軍事訓練、巡邏、進駐南沙島礁、邊防建設等加強了在南海的軍事存在，以彰顯維護國家主權的能力和決心。

這一時期，中國海軍在南海海域開展了一系列史無前例的軍事訓練活動。1980年11月8日，中國人民海軍航空兵3師8團“轟-6”飛機2架，首次飛往南沙群島上空巡邏。1983年，海軍航空兵再次到南沙群島巡邏。1983年上半年：中國海軍南海艦隊“X-950”綜合補給船和“Y-832”運輸船首次到達曾母暗沙進行遠洋航海實習。1987年5月16日-6月6日，中國人民海軍大型編隊首次巡邏南沙群島海域，這次我海軍編隊在南到曾母暗沙，北至北子島以及南沙群島的東西兩線進行了正常水面巡邏。1987年10月中旬到12月初，東海艦隊遠航一支多艦種合成編隊在西太平洋和南中國海廣闊的海洋空間，首次進行了一次大縱深、多波次、高強度的遠程合同演練。中國海軍在南海海域加強軍事演習，主要目的是對中國海軍續航能力、作戰半徑、艦只裝備、綜合保障能力和艦員素質進行檢驗。同時，以前所未有的頻率、規模在南海海域巡邏演習，也是為了彰顯中國海軍維護國家海洋權益的決心和能力，以震懾周邊及相關國家對我南海主權權益侵害的行徑。

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在加強對南海海域軍事防御的同時，中國海軍伺機進駐南沙群島。新中國成立以來，因種種原因，特別是受中國海軍投放力量的制約，中國海軍一直沒有進駐中國南沙群島海域。1988年2月至8月，海軍根據國務院和中央軍委的決定，在南沙群島永暑礁建起了一座海洋觀測站。這個站是應聯合國教科文組織的要求建立的。海軍在建站的同時，還在諸碧礁、赤瓜礁、華陽礁、南薰礁和東門礁等5個島礁上，建成了能抗12級風力的半永久性的高腳屋，并派人駐守。從此，中國海軍開始真正駐守南沙。中國海軍進駐南沙群島是中國海軍捍衛南沙主權領土完整的職責之所在，也為中國政府在南海海域行使管轄權提供了一定保障。在建站過程中，越南不斷派出艦船對中國的考察、建造活動進行侵擾、阻撓和挑釁。1988年3月14日，非法侵入中國南沙群島海域的越方武裝艦船悍然向正在南沙群島赤瓜礁海域進行正常考察作業和巡邏的中國船只發起武裝襲擊，中國船只被迫進行自衛還擊。我外交部照會越使館提出強烈抗議。

（三）強化對南海海域行使行政管轄權

50年代，中國政府在西沙、南沙、中沙設立辦事處，主要職責是領導開發建設南海諸島，行使主權管轄權。但因種種原因，中國政府對南海的行政管轄成效不大。進入80年代后，中國政府進一步加強對南海海域的行政管轄。1981年10月22日，國務院批準設立廣東省西沙群島南沙群島中沙群島辦事處（相當于縣級），作為廣東省人民政府的派出機構，由海南行政區直接領導。1983年4月24日，中國地名委員會授權公布我國南海諸島部分標準地名，公布了287個島礁的標準名稱、漢語拼音及當地漁民習用名稱。這是自建國以來首次大規模地對南海諸島的地名進行普查。為加強對南海諸島主權的行使，1984年5月31日中華人民共和國第六屆全國人民代表大會第二次會議審議國務院議案，決定設立海南行政區，西沙群島、南沙群島、中沙群島的島礁及其海域接受其管轄，海南行政區歸廣東省人民政府領導。1988年4月13日，七屆全國人大一次會議通過關于設立海南省的決定，南海諸島是海南省轄區的一部分。設立海南省主要目的是加快海南所轄區域的經濟發展，同時也是為了加強對南海海域的行政管理。

（四）積極推動對南沙群島海域進行科學考察

50年代末60年代初全國性的海洋普查之后，中國科學院海洋研究所、國家海洋局南海分局對南海進行了多次科學考察。考察區域主要在西沙群島、中沙群島、東沙群島。80年代中期起，在國務院的支持下，開始對南沙群島進行綜合考察。1984年起，中國科學院南海海洋所執行了為期3年的南沙綜合科學考察，期間共設167個站，總航程12330多海里。研究查明了曾母暗沙和八仙暗沙的位置，繪制礁區新的地形地貌圖；對礁區水文、氣象、地質、化學、光學和生物等提出較系統的新資料和一些新見解。1987年3月6日經國務院批準，由中國科學院牽頭，匯同國家各部委有關單位組成南沙綜合科學考察隊，成員單位35個，參加課題人員300多名，對南沙群島及其鄰近海域進行的最大規模的綜合性科學考察。這些考察活動是這一時期中國政府在南海海域行使主權管轄權的一個重要方面，考察所取得的成果也為開發和管理南海海域的資源、環境保護打下了基礎。

中國南海政策的影響及其局限性

這一時期中國政府采取相對積極的南海政策，對于中國在南海海域行使管轄權產生了積極的影響，同時也引起周邊國家的關注。

（一）中國在南沙群島有了實際控制權

在1988年中國海軍進駐南沙群島6個島礁之前，中國大陸在南沙沒能實際控制一處島礁。雖然當時僅進駐6個島礁，但意義重大，為之后中國政府在南海開展一系列維權舉措乃至最終解決南沙問題奠定了堅實的基礎，在很大程度上遏止了南海周邊聲索國進一步侵占島礁的野心。中國海軍進駐南沙在一定程度上提高了中國在南海海域行使主權管轄權的能力。

（二）促進了對南海資源的勘探和開發

中國南海政策對南海資源的勘探和開發的促進作用主要表現在對南海油氣資源的開發方面。這一時期中國在南海一度掀起了勘探和開發南海海域油氣資源的小高潮。為了加強中國海上石油開發和利用，1982年2月，中國海洋石油總公司在北京成立，全面負責開采我國海洋石油對外合作的業務，享有在對外合作海區內進行石油勘探、開發、生產和銷售的專營權。當時，啟動南海油氣勘探開發面臨技術和資金兩大難題，中海油通過與外國石油公司合作的方式來解決這些問題。中海油總公司在80年代共進行兩輪招投標。中海油總公司先后與埃索、殼牌石油公司組成的投標集團，美國太陽東方勘探公司、美國賓斯石油遠東公司、澳大利亞安波爾勘探有限公司、西班牙石油公司組成的投標集團，日本石油資源開發株式會社、華南石油開發株式會社及日本礦業株式會社組成的投標集團，美國菲利普斯石油國際亞洲公司及派克頓東方公司組成的投標集團等簽訂了9個合同區的石油合同。1986年8月7日，中國南海第一個油田投入試生產。

（三）推動了對南海問題的研究

隨著對南海海域科學考察的不斷深入和發展，人們對南沙群島及其周圍海域有了一個更全面、更深入的認識，這也進一步推動了對南海問題的研究。這一時期，不僅關于南海的自然科學研究取得了很大進展，而且關于南海地理歷史的研究取得顯著進展。中國社會科學院中國邊疆史地研究中心自1987年以來組織、協調全國有關學者深入進行邊疆史地的研究工作，著重研究了近300多年來的中國邊界沿革史，發掘了大量散失封存的歷史資料，受外交部委托，編輯了《南沙群島資料》，并撰寫了南沙群島史地問題綜合研究報告。這些成果以翔實的歷史地理資料和有力的法理依據，充分論證了西沙群島和南沙群島自古以來就是我國的神圣領土。

（四）引起周邊南海主權聲索國及有關國家的關注

中國在南海行使管轄權，本是中國主權范圍內的事情，但卻引起周邊南海聲索國的不安。他們最大擔心就是怕被中國趕出南海海域。越南是這一時期對中國南海政策反應最強烈的國家，越南或采取外交或軍事手段對這一時期中國在南海采取的每項措施都表示不滿，或進行阻撓。菲律賓對南海的緊張局勢也感到非常不安。為防止其非法所占島礁未來被中國收復，菲政府緊急向所占南沙群島增派軍隊，要求駐守部隊也處于全面的戒備狀態。同時，還試圖與越南串通，聯合向中國施壓。印度尼西亞武裝部隊高級軍官用懷疑的目光看待中國在該地區的任何活動。雖然當時兩個超級大國美蘇對中國南海政策沒做太多表態，但是東盟國家的反應無論出于何種考慮，對于中國還是產生了一定的影響。因為這一時期，東盟國家是中國應對越南區域霸權主義的需要團結的力量。而且中國與周邊國家關系緊張不利于實現這一時期中國營造和平穩定的國際環境的外交目標。因而，自80年代末起，中國政府開始醞釀采取“擱置爭議，共同開發”方式來解決南海海域的領土爭端問題。

當然，由于歷史及其他一些方面的原因，這一時期中國南海政策也存在一定的局限性。總體而言，這一時期中國的南海政策總體上仍是一種應急反應式的政策。盡管與六七十年代相比，80年代中國政府采取了相對積極的南海政策，但是，總的來看，這一時期中國的南海政策主要是對當時中國所處國際國內環境的一種反應，不是從有效行使國家南海管轄權視角制定的一項戰略決策，因而，沒有改變多年來中國在南海主權權益管理方面的被動局面，周邊國家仍在侵占領我南海島礁，掠奪我南海資源。

此外，中國薄弱的海上力量建設是制約中國有效行使南海主權權利和管轄權的一個重要因素。憑借當時中國海軍的技術水平、裝備質量、續航能力、作戰半徑及綜合保障能力，中國海軍短期控制一些島礁是絕對沒有問題的，但長期防守卻有困難。中國海空力量薄弱是一大短板。在缺乏海空優勢的情況下，中國很難對南海行使有效的管轄。軍事實力的發展是一個長遠的戰略問題。

（作者系中國社會科學院當代中國研究所研究員；摘自《當代中國史研究》2016年第2期）