論我國環境法中的總行為控制制度

文/徐祥民

論我國環境法中的總行為控制制度

文/徐祥民

我國環境法的基本立法模式是設定行為規范、規定對違法者的處罰，其直接規制目標是自然人、法人等主體的行為。以自然人、法人等主體的行為為直接規制目標的立法依賴于執法機關的執行，包括執行法定處罰。不管是1989年頒布的《中華人民共和國環境保護法》、2014年新修訂的《中華人民共和國環境保護法》，還是《中華人民共和國水污染防治法》（以下簡稱《水污染防治法》）等污染防治法、《中華人民共和國森林法》等資源保護法、《中華人民共和國野生動物保護法》等生態保護法、《中華人民共和國防沙治沙法》等環境退化防治法，大致皆采此立法模式。除此之外，在眾多單行立法的環境法律制度體系中，還存在另外一種立法模式，被稱為總行為控制模式，其以出自不同主體的總行為和由總行為造成的總影響為法律的直接規制目標。不少學者因注意到環境狀況遲遲得不到有效改善，環境保護的努力收效不甚明顯而審視環境立法是否完善，而分析環境立法所采用的包括總行為控制在內的不同模式有助于加深對環境法完善程度的認識。

總行為控制制度的設計思路

“設定行為規范、規定對違法者的處罰”是行政法律法規普遍采用的立法模式，這種可以簡化為“規范+罰則”模式的設計思想可稱為不法行為懲罰主義。貫徹這種設計思想的環境法以具體的行為人的行為為直接規制目標，追求行為人對法律的“不犯”。采此立法模式，立法者常常無法預知法律實施所產生的效果能達到怎樣的水準。具體到環境法上就是立法者無法預知法律實施所產生的環境保護效果究竟有多大。這是因為環保結果決定于環境行為主體（簡稱為“義務人”）的行為，而非決定于義務人對法律的遵守和執法者對法律的執行。義務人的遵守和執法者的執行一定會產生一定的結果，但卻不一定會產生使環境質量達到某種標準的結果。這樣的法律雖對排污行為具有調整作用，但對環境能否得到有效改善卻無保障作用。換言之，這樣的法律實施意味著對排污行為的約束，但卻不必然會產生社會所需要的環境保護結果，即這樣的環境法的實施之“因”不必然產生社會所需要的一定品質的環境這種“果”。這是環境保護實踐已反復陳述和證明過的事實。

于是，一種新的立法思路產生了，那就是許可執法者設定一定目標并為此目標采取行動，其典型形式表現為污染物排放總量控制制度。所謂污染物排放總量控制制度就是由有決定權的機關或法律的執行機關確定或依法確定向一定環境單位或環境空間排放污染物的總量，即控制總量，要求或依法強制所有向有關環境單位或環境空間排放污染物者只能在其確定或依法確定的控制總量范圍內排放。排放總量控制制度的核心是使向一定環境單位或環境空間排放物質者實際排放物質的總量小于或等于控制總量。總行為控制這一立法模式的突出特點是不關心作為個體的自然人、企業等的行為以及個體行為的單個結果，而是只關注無數個個體行為所造成的總結果。“控制總量”是為無數排放者設計的量，實際排放總量是無數排放者排放行為的總結果。總行為控制這種立法設計只考慮“控制總量”與實際發生的排放總量之間的關系，處理“控制總量”和實際排放總量之間關系的手段不是法律向義務人提出的某種行為標準，而是管理機關的管理行為。

總行為控制立法模式要實現的環保目標是無數行為人行為的總結果，根據此點，我們可以稱這種立法設計中的控制制度為“總結果控制制度”。學界普遍使用的“總量控制制度”概念就是在此意義上給這種制度命名的。如果對這種制度的實施過程再作進一步的考察，就會發現，這種控制制度所要實現的目標是人們行為的結果，在污染防治中就是排污者行為的結果，對污染物排放總結果的控制實際上是通過對人（眾多排放者）的行為的控制來實現的。要控制實際排放總量，要想讓實際排放總量小于或等于控制總量，就須控制向一定環境單位或環境空間排放物質者的總行為，也就是造成實際排放總量這一“總和性”結果的總和行為。排放總量控制制度的實質是對向一定環境單位排放物質的不同的排放者的總行為的控制。考慮到法律的調整功能發生在法律對人、對人的行為的影響這一過程中，把這種制度稱為總行為控制制度更符合實際。與此相應，總行為控制制度所體現的立法設計思想也可以稱為總行為控制主義。

與“規范+罰則”模式的環境法相比，總行為控制制度最突出的優點就是有效的執法可以收獲預期的環保結果。仍以污染物排放總量控制為例，控制總量是由有決定權的機關或法律的執行機關確定或依法確定的，只要控制措施是有效的，只要有效地控制了各排放者的排放行為，實際排放總量就一定是小于或等于控制總量的一個量。采用這種立法模式，可讓立法者確信：有效的執法必然產生小于或等于控制總量的實際排放總量；如果控制總量是按照某一環境質量目標設定的，則立法者可以確信：有效的執法必然產生控制總量所體現的環境質量目標。

我國環境法律中總行為控制制度的安排

排放總量控制制度，尤其是其中的污染物排放總量控制制度是總行為控制制度的典型，或許也是總行為控制制度的原型，但它卻不是僅有的總行為控制制度。在我國現行的環境法律中，按照總行為控制思路設計的，或體現總行為控制設計思想的制度并非只有排放總量控制制度。通過對環境法律中最有代表性的20種法律的梳理，我們發現，總行為控制制度廣泛存在于我國環境法律中，而其中使用較為普遍的是以下6種制度：（1）排放總量控制制度；（2）取用總量控制制度；（3）基本環境能力保持制度；（4）環境保護區制度和環保紅線制度；（5）環保名錄制度；（6）環保規劃制度。

總行為控制制度實踐的得與失檢討

按照總行為控制模式制定環境法，立法者可對法律實施的結果作出明確的預判。依據總行為控制的設計思想，實行總行為控制制度，國家可以實現某種預設的環境保護目標。總行為控制制度對實現生態文明所要求的人與自然和諧來說是一項有效的制度。然而，我國環境保護的實踐卻未對總行為控制制度的這種功能給出一個肯定的驗證結論。我國環境法律，或者說我國的一些單行環境法雖然確立了總行為控制制度，但是該制度并沒有給我國環境保護事業帶來預期的成功。如果說非法行為懲罰主義環境法在環境保護實踐中遭遇了失敗，那么這個判斷同時也宣布了我國環境法中的總行為控制制度的失敗。總行為控制制度早已與非法行為懲罰主義法律制度并肩作戰，所謂環境法的失敗是非法行為懲罰主義環境法、總行為控制制度共同獲得的評價。

在理論上，總行為控制設計思路下的環境法可以幫助國家實現環境保護目標，實現人與自然和諧，但我國采此制度卻未取得人們期待的應有之環境保護成果，個中原由值得深究。筆者認為如下幾點是該制度未及預設目標的主要原因所在：第一，總行為控制制度不是我國環境法律法規普遍采用的制度；第二，總行為控制制度處于我國環境法律制度體系的邊緣；第三，有關法律宣示建立的總行為控制制度缺少操作規程的支持；第四，缺乏讓政府負責的制度準備；第五，現行法律的實施無法保證總行為控制指標符合社會所需要的環境質量標準，或者《水污染防治法》第64條規定的“規定用途的水環境質量標準”。

綜上分析可知，要讓總行為控制制度能夠有效發揮維護人與自然和諧的作用，還需要接受我國環境法中已經存在的另外一種立法模式的約束，那就是環境質量目標主義。

結語

表現為“規范+罰則”的立法設計思想以行為人不違反為直接規制目標，這種被我們稱為不法行為懲罰主義的設計思路為我國立法所普遍遵循。在我國環境法中已經出現了不以行政相對人不違反為直接規制目標的制度設計，我們把這類制度設計所體現的設計思路稱為總行為控制主義，但我們只能說我國環境法中的某些制度符合總行為控制主義，不能說我國環境法已經遵循了這種設計思路。總行為控制制度之所以沒有被我國環境法律法規所普遍采用，被寫進相關環境法律法規中的總行為控制制度之所以被置于環境法律制度體系的邊緣，是因為我國環境法在總體上遵循的是不法行為懲罰主義，總行為控制主義即使已成為明確的立法思想，它也是為實現不法行為懲罰主義環境法的規制目標服務的。有關法律宣示建立的總行為控制制度之所以缺少操作規程的支持，之所以未做好讓政府負責的準備，是因為我國環境法沒有真正接受總行為控制主義的設計思路，至少未將這種設計思路貫徹到底。現行環境法之所以不能保證總行為控制指標符合社會所需要的環境質量標準，說明我們在立法上沒有真正把實現環境保護目的的重擔加給按總行為控制主義設計思路建立的環境保護制度。雖說現行環境法沒有取得讓社會滿意的環境保護效果，已存在于環境法中的總行為控制制度也脫不了干系，但這一失敗并不等于總行為控制主義設計思路的失敗。我國環境法制建設需要給總行為控制主義一個充分展示的機會，如果能讓總行為控制主義主導我國的環境法制建設，那么我國環境法定能產生比現行環境法更好的環境保護效果。

作者單位：（天津大學法學院；摘自《法學》2015年第12期）