貴州構建社會穩定風險評估機制的現狀及對策

◎　陳玲玲

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貴州構建社會穩定風險評估機制的現狀及對策

◎陳玲玲

摘要：社會穩定風險評估機制實現了社會治理的關口前移和重心下移，有利于推進決策的科學化、民主化和法制化。由于構建國家治理體系和治理能力現代化的需要，該項機制受到了從中央到地方層面的高度重視。本文對貴州穩評實踐進行了歸納總結，并對其在推行過程中面臨的困境和問題進行了分析，最后提出了完善該項機制的若干對策建議。

關鍵詞：社會穩定風險評估 ；經驗；問題；對策

當前，貴州正處于風險社會與轉型社會疊加的現實背景下，又處于推動跨越、后發趕超和同步小康的關鍵時期。傳統的自然災害風險、現代化過程中衍生的社會風險和現代性產生的生態風險，使當下貴州社會呈現“風險共生”的態勢。發軔于實踐，由地方政府率先試點的社會穩定風險評估機制（簡稱“穩評”）作為社會治理領域的制度創新，突破了以靜態維穩、政府全能、事后處置和粗放式治理為主要特征的傳統維穩模式，獲得了貴州各級地方黨委政府的高度重視。

主要經驗

1.黨政齊抓共管、各部門協同配合，形成合力

當前，貴州基本形成了“黨委政府統一領導，主管部門組織推進，責任主體具體實施，維穩部門指導督促”的社會穩定風險評估工作格局。建立了黨政齊抓共管、各職能部門縱向垂直領導、橫向分工協作的組織領導體制，各部門既各司其職、各負其責，又在黨委統一領導下相互支持、密切配合。

2.注重評估過程中的矛盾調解工作

銅仁等地在社會穩定風險評估中，運用“七步工作法”，充分預測潛在風險，扎實細致地進行矛盾排查，堅持調解優先，讓調解成為風險“穩壓器”，防范風險演變，為貿然決策帶上“緊箍咒”，實現了社會發展和穩定統籌推進。

3.重視發揮專業評估機構和專家的作用，引進第三方參與機制

遵義探索建立了“第三方介入評估”機制，在穩評工作中邀請律師、公證員和新聞記者等第三方人員參與走訪調查及分析論證等重要環節。目前全市已有近10家中介機構為委托方開展穩評提供咨詢、報告編制等服務工作，充分發揮了第三方中立高效的優勢，確保評估結果的客觀公正性。

主要問題

1.發展的不平衡問題

（1）地區之間發展不平衡。雖然全省88個縣均建立了社會穩定風險評估工作機制，但穩評工作在全省范圍運行還很不平衡，推進典型多聚集在經濟相對發達地區，在鄉鎮級別幾乎為空白。即使建立了穩評的相關制度條例的地區，也僅限于公文宣傳層面，實質性和有針對性的評估操作尚待完善。

（2）部門之間發展不平衡。由于部門行政目標、發展戰略重點、組織文化驅動、行政執行方向以及面對的公眾群體迥異，導致具體實施過程中差別較大，發改、移民等部門由于審核的重大工程、重大事項多或實施的項目易引發矛盾糾紛，風險評估工作開展較好，而其他部門相對滯后。

2.穩評的形式主義問題

（1）由于“穩評”工作是在重大決策步驟前增加一道程序，意味著隨之而來的較大人力、物力和財力投入，甚至需要其他一些隱性成本支出才可能完成相關評估環節，無形中將會增加額外工作負擔與協調難度。同時受制于現行行政管理“條條框框”與“屬地管理”的權限，某些重大決策風險的引發主體與化解主體之間客觀上存在“縱向錯位”問題，使得一線部門對穩評的現實抱怨聲大于贊許聲，形式化傾向大于實質性踐行。

（2）由于穩評采用“屬地管理”以及“誰主管誰負責”原則，評估的決策者與實施者一定程度上存在合二為一的現象，評估主體的獨立性不夠，影響評估結論的客觀性，也容易導致評估流于形式。

3.問責的落地性問題

穩評機制的自身特殊性不僅決定了其問責功能具有制度執行上的特殊地位，同時也有隨之而來的復雜性結構問題，既有重大決策落地后的多主體責任響應，也有執行前的預防督查行為，既包括機構部門主要負責人的拍板事實，亦涵蓋形式上的“集體決策”痕跡，故穩評的系統性、專業性和多主體特征使得責任歸屬交叉模糊，盡管相關的政策調控對于黨政領導干部的責任追究逐漸規范化，并陸續出臺了若干官員問責條例，但多停留于原則性規范層面，缺乏可操作性的細則和程序保障。同時行政過錯責任調查和追究聯動機制，使得工作機構由本級部門組成，容易產生“條條”與“塊塊”之間的問責處置不到位。

對策建議

1.加強頂層設計

立足于維護社會穩定的實際需要，對穩評、治理、內控和外防進行整體統籌，開發和構建既可以讓民眾合理表達利益訴求、維護自身權益的制度化管道，又能夠使政府有效履行維護公共秩序職能、實現長效治理的政治機制，在地方政府、企業和民眾之間以及民眾內部之間，從制度層面建構機制，穩定大局。

（1）利益機制：在階層分化與利益固化日益加劇的今天，探究各類群體性事件爆發的深層次原因，無不與利益糾紛相關。要改變目前社會中利益關系嚴重失衡的局面，為社會不滿情緒的宣泄提供制度化的管道，亟須構建一個以利益格局均衡為基礎的制度安排，在信息獲取機制、利益凝聚機制、訴求表達機制、利益協商機制和社會保障機制方面努力完善，并體現在利益訴求的表達、利益區分、利益分配和利益補償的全過程。

（2）責任機制：穩評的責任機制應具有“流域管理”的特征，通過建立完善的穩評上游、中游和下游的責任分工以及連帶式管理制度，覆蓋從定責、履責、到問責、追責的全過程，強化并鞏固條塊的立體聯動，破除“權利部門化、部門利益化”的“碎片式”思維，逐步轉變為維穩的責任連帶和共同擔責制度。建議通過簽訂責任書、明確各部門的責任性質和類型、分解細化穩評責任、把穩評工作和目標考核、干部考核相結合、嚴格問責制度等方式予以落實。

（3）法治機制：傳統的維穩，多是以權代法的剛性維穩，其結果是某些社會矛盾和沖突雖然得到權宜性的解決，但卻同時導致法治的退步和社會生活的無規則化。在推進國家治理體系和治理能力現代化的時代背景下，應特別強化和完善法治機制在解決社會矛盾和沖突中的核心地位，使法治成為解決社會矛盾和沖突的長效制度化手段，包括健全法律法規體系，嚴格依法監督管理，通過法律法治保護弱勢群體的合法利益，對強勢群體施加壓力。

（4）公關機制：關鍵是在“做好”的基礎上“說好”，改變“官本位”思想，轉而以民眾為中心，建立暢通有序的訴求表達機制，達到問題能反映，權益有保障。具體來說就是通過宣傳、談判溝通、心理疏導和觀念扭轉等方式，培育“共識價值觀”、主動引導輿論，重塑政府公信力。

（5）協同機制：社會穩定風險的鏈式反映和隨機性特征，以及傳統“人治”理念下政府行為的隨意性和波動性，要求必須打破單一的治理主體，引入涵蓋政府、社會和企業三個維度的多元主體，通過信息共享進行合作配合、形成合力，圍繞公共安全、公共服務、社會秩序和社會保障等多重因素發散評估、綜合施策，以責任共擔、優勢互補的方式，形成前后銜接、左右協調且上下聯動的治理格局，提升整體的社會風險承受力。

這五個方面的機制在構建、落實社會穩定評估機制中相互配合，相互影響，缺一不可。就現實而言，特別應強調其中的利益機制和法治機制，在突破利益調整“中梗阻”，保障正當合法利益的同時，維護社會秩序，保持長治久安。

2.加快立法進程

雖然早在2012年貴州省委辦公廳就印發了《貴州省重大決策社會穩定風險評估實施辦法（試行）》，為建立完善穩評機制提供了權威性的指導意見，但從法律層面來看其性質仍是工作指導類的規章，不具有強制力和法律效力，實施的力度和效果均大打折扣。為保證穩評實施的效果，需要從頂層立法的角度加以推進，以國家法律或行政法規文件的形式將“穩評”明確納入地方政府重大決策體系，先由省人大常委會探索制訂《社會穩定風險評估實施條例》，在積累經驗的基礎上，提交全國人大常務委員會制訂《社會穩定分析評估法》，將社會穩定分析評估的概念、原則、范圍、成效、主體、法律責任和處罰措施等內容予以明確規定，以法治的形式制約政府部門的權力，使基層穩評更有動力，追責更有底氣，而穩評的法制化也將進一步推動決策的民主化和公開化。

3.健全運行機制

（1）強化學習培訓。要將風險評估從一種行政強制要求上升為行政自覺，必須加大培訓力度，通過會議、調研和典型引導等形式，加強領導干部對重大決策社會穩定風險評估工作的應知會用能力培訓。同時及時組織交流推廣各地好的經驗做法，著力解決穩評風險溝通不暢、制度建設不健全、問責不力、應評未評和風險化解不到位等問題。

（2）擴大評估范圍。拓展社會穩定風險評估的廣度和深度，凡是直接關系到人民群眾切身利益、涉及面廣、容易引發社會穩定問題的重大決策事項，應該應評盡評、全面客觀、查防并重。

（3）健全第三方參與評估機制。制訂完善工作方案，出臺《第三方評估機構管理辦法》，對準入的第三方實際開展穩評的業績情況、誠信情況和評估效度等進行記錄跟蹤，第三方出具評估報告作為決策者決策的依據，并對評估結果承擔相應的責任。

4.利用好大數據

（1）搭建信息共享的平臺。針對當前政府信息系統不完善、風險評價的運行效率受到影響的問題，政府部門應整合資源，搭建涵蓋絕大部分社會穩定風險源信息網絡系統，特別是在安全生產、電網與交通行業安全、電子政務等涉及公共風險治理的不同領域，推進數據共享和開放利用，打破專業和部門界限，加強政府與公眾的信息交流互動。

（2）輔助科學決策。在涉及征地拆遷、企業改制、城市基礎建設、食品藥品安全和住房安全等事關民眾切實利益容易引發群體性事件的重大事項上，利用大數據的實時數據采集、模擬和分析功能，對決策進行實時評估、修正和補充，充分發揮其在輔助決策方面的作用，通過完善相關工作機制，提高決策的科學性和合理性。

（3）實現風險的全程監控。社會穩定風險評估并非單一技術導向，在當前網絡環境下，需要面對復雜社會個體心理與行為動態性的挑戰。利用大數據的挖掘、分析、預測和流程整合功能，基于歷史和實時的大數據分析，密切掌握市場失靈、社會秩序與穩定受到威脅等需要風險治理接入的節點或情況，對現實社會各行業和虛擬社會的運行加以監控，實現穩評制度運行由線下向線上轉型，由輿情監測向風險預測轉型，充分發揮動態管理的優勢和效能。

★本文系貴州省軟科學研究項目《新常態下貴州社會穩定風險評估及治理機制問題研究》（編號：黔科合R字［2015］LSK2007號）的階段性研究成果。

中圖分類號：C913

文獻標識碼：A

作者單位：（貴州省社會科學院）

DOI：10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.06.010 ■ 編輯：云霞