美國智庫學者眼中的亞投行

文/劉穎 韋磊

美國智庫學者眼中的亞投行

文/劉穎 韋磊

亞投行設立的原因

自中國提出建立亞投行的倡議后，美國智庫專家就不斷地分析中國倡議，以及亞投行具有強大吸引力的原因。縱觀智庫專家的分析，他們多數是從國際社會現有金融機構、金融秩序存在的不足、缺陷等方面分析的。在具體分析中，智庫專家主要從以下角度分析：

第一，中國倡導創立亞投行的動機是通過構建新的機構推動新國際秩序的建立，從而改變自己在現有國際經濟秩序中的不利地位。不少專家認為，中國經濟實力逐年增長，但是在現有的國際經濟秩序中，特別是在現有的諸如世界銀行、國際貨幣基金組織、亞洲開發銀行等國際金融機構中，中國的話語權并沒有得到相應的提升。因此，中國試圖通過構建新機構來改變這種不利狀況。拉吉·德賽（Raj M. Desai）等人指出：“亞投行的成立，是由于美國拒絕改革布雷頓森林體系，即第二次世界大戰后以美元為中心的國際貨幣體系。中國經濟不斷增長，但是其在美國主導的國際貨幣體系中的話語權沒有與之俱進。”羅伯特·卡恩（Robert Kahn）明確表示：中國倡議建立亞投行是對現有國際機構的一種不滿，也希望借此在亞太地區發揮主導作用。美國喬治城大學的埃里克·富滕（Erik Voeten）表示：中國利用雙邊對外援助推進自身政治利益，但它在亞洲開發銀行和世界銀行相對有限的投票權排除了多邊路子。

也有專家從成立亞投行對于中國自身的發展和國際地位提高的角度，分析了中國推動亞投行成立的動因。史汀生中心的孫云（Sun Yun）認為：雖然面臨諸多挑戰，但中國政府仍會繼續謀求優先發展亞投行。因為亞投行的成立符合中國的國家利益，可以擴大中國的影響，促進建立民主的國際經濟新秩序，使中國的投資組合更為多元化，推動出口，抬高中國作為世界大國的聲望。阿里·維內（Ali Wyne）提出：中國倡導亞投行表明中國想要塑造一種有利于其和平復興的亞太地區秩序，利用貿易和投資將鄰國更緊密地吸引到自己的軌道中，與此同時加快軍事現代化，這樣就可以在必要的時候通過硬實力確保自己的利益。

第二，現有的金融機構無法滿足亞洲發展的需求。有智庫專家認為，現有的國際金融機構無法滿足亞洲國家基礎設施建設對于資金的需求，這推動了亞投行的創建。伯格斯滕（C. Fred Bergsten）指出：現在的世行、亞開行并不能滿足亞洲國家對基礎設施投資的需要，而且近年它們的重點也早已轉移到其它地方，因此亞投行才有必要。拉吉·德賽等人指出：“亞洲面臨著巨大的基礎設施建設資金需求，而亞投行應運而生，解決資金需求問題。……現有的世界銀行、亞行等國際多邊機構都沒有辦法滿足這個資金的需求。否則，亞投行也不可能獲得世界這么多國家的支持和加入。實際上，美國正在向快速發展的亞洲各國發出信號：我們無論何時也不會增加政府投資以滿足你們急切的發展需求；我們也將阻止我們控制的其他組織增加對亞洲的投資；最后，我們將破壞其他人通過其他方式資助亞洲發展。既然如此，亞洲各國政府只好加入亞投行。”

第三，國際社會現有的金融機構本身存在諸多問題。不少專家分析了目前國際社會中的諸如世界銀行、國際貨幣基金組織、亞洲開發銀行等金融機構的缺陷，由此說明亞投行創立的必然性。杜大偉（David Dollar）認為：“現有的多邊發展銀行并不完善”，“問題在于，它們對政策措施繁復的審核和修改過程”，具體表現在，他們“‘聞風險色變’、官僚風氣嚴重”。卡內基國際和平基金會的黃育川認為，世界銀行、國際貨幣基金組織以及亞洲開發銀行等，已展開認真的努力來建立效率和響應度更高的準則，但其進展緩慢得令人難以忍受。他以自己在世行工作的經歷說明：無論是管理層還是工作人員，都覺得世行要求的標準以及許多操作流程太過官僚、成本高、不適合應對借款客戶的實際需求。此外，還有專家指出，美國在原有的國際金融秩序中享有了太多的權利、現有國際金融機構貸款的條件過于苛刻。麗貝卡·廖（Rebecca Liao）認為：這些布雷頓森林體系的產物讓美國有過大的話語權，而且要求受援助國接受西方的經濟和政治體制。

還有專家從正面論述了亞投行對于原有金融機構缺陷的克服，從而說明了亞投行成立的必要性。麗貝卡·廖認為：關于成立亞投行，“中國承諾讓發展中國家有更多的表決權，并且不干涉它們的內政。這些承諾能否兌現是一回事，但美國應該認識到，這些承諾是有分量的”。埃里克·富滕指出：“事實可能清晰表明亞投行與20多家多邊開發銀行中的大多數銀行不同，因為該銀行在提供貸款時提出的治理和環境要求很少。”

第四，發達國家加入亞投行既是為了利益，也是為了在新機構中發揮更大的作用，引導亞投行向著自己希望的方向發展。羅伯特·卡恩認為：對這些歐洲國家而言，與其袖手旁觀，不如參與進來，以確保亞投行的運營與其他國際組織保持一致。同樣，新機構也被寄予希望，希望其能率先與其他多邊組織合作開發項目，消除有關亞投行內部管理的初步擔憂。伯格斯滕在談到有分析人士認為英國高估了作為亞投行創始成員所能得到的利益時，指出：“加入亞投行收益絕對會大于投資，是一個值得的投資。”正是基于這些分析和判斷，杜大偉認為：“隨著越來越多發達國家及發展中國家的加入，亞投行推出優良政策保障的可能性也越來越大。”

亞投行的影響

亞投行的倡議及其創建是近期國際社會的一個重大事件，其不僅對急需基礎建設資金的亞洲發展中國家產生了巨大影響，而且對當今世界的主要大國都構成了影響，同時對國際秩序、格局也會帶來諸多影響。對此，智庫專家都給予了分析。

第一，亞投行的成立對美國以及西方國家的影響。智庫專家指出，雖然美國政府曾極力勸阻其盟友加入亞投行，但是，其后諸如英國這樣的發達國家紛紛加入。因此，在亞投行這個事件上，美國外交遭到了一次重大挫敗，中國成功地分裂了陣營，使美國陷入了孤立。羅伯特，卡恩指出：“奧巴馬政府曾努力打消了很多國家加入亞投行的想法，在這種情況下，英法德意這幾個美國傳統盟友加入亞投行的決定就顯得尤為重要，顯示了美國對亞投行的立場正陷入空前孤立。”勒高爾（Philippe Le Corre）認為：這次亞投行之爭證明了中國的確能夠從內部分裂西方國家陣營；美國在這次加入亞投行事件中的外交是失敗的。也有專家提出了不同看法。伯格斯滕認為：總體上講，美國與這些國家的關系仍然很好。

第二，對發展中國家的影響。鑒于現有的國際金融機構在為發展中國家，特別是亞洲的發展中國家提供基礎設施建設資金方面的缺陷，智庫專家普遍認為亞投行的設立將有助于發展中國家獲得基礎設施建設的必要資金，從而有助于這些國家的發展。同時，智庫專家也認為，在這個過程中，中國也將獲得其預期的利益，并提升中國對外投資的透明度。肯尼思·拉波扎（Kenneth Rapoza）指出：“有了亞投行，中國就能資助發展中國家的基礎設施建設，而這些國家將來會購買更多的‘中國制造’商品，或是生產中國品牌的產品。中國對基礎設施的投資需求可以指望越南和馬來西亞，甚至印度。印度新政府的‘印度制造’政策正在鼓勵中國企業在印度北部建立制造業基地。這些基地的產品或許需要輸送給印度各地的客戶，或是需要用飛機運到新加坡，然后通過海運送到澳大利亞消費者手中。亞投行將對該地區現有的兩家重要開發銀行形成補充。亞洲開發銀行的大多數資金都是投給基礎設施項目的。”哈佛大學經濟學和公共政策學教授、前國際貨幣基金組織首席經濟學家肯尼斯·羅戈夫（Kenneth Rogoff）認為：中國已經開始向發展中世界注入大量資金了，盡管渠道常常很不透明。如果亞投行能讓一部分中國的發展援助變得正常并讓中國接受發達國家成員的監督，那么亞投行的存在倒是一件好事。

第三，對國際秩序的影響。關于倡導和創建亞投行的影響，智庫專家還探討了其對于國際秩序的影響。有學者認為，亞投行的創建對美國主導的國際際秩序，特別是國際經濟秩序構成了嚴重挑戰。肯尼思·拉波扎認為：中國提議設立的亞洲基礎設施投資銀行就是一種最強大的軟實力；亞投行與新開發銀行一道對布雷頓森林體系的機構構成直接挑戰。對外關系委員會的帕特里克（Stewart M. Patrick）認為，亞投行事件不僅僅是一個外交挫折，也是對二戰后美國領導的國際秩序的沉重打擊；它也揭示了1945年以來奠定了多邊體系基礎的西方團結完全被磨損了。拉吉·賽等人也認為：亞投行明顯是對美國、歐盟和日本主導的傳統體制的挑戰。

也有專家認為，人們夸大了亞投行對于現有國際秩序的挑戰，亞投行并沒有對現有秩序構成顛覆性挑戰。對此，主要有三種觀點。其一，不確定論。羅伯特·卡恩認為，亞投行對于現有國際金融秩序的影響是不確定的。他說：亞投行是其他現有國際金融機構的有益補充，還是有力競爭者？目前還沒有定論。如果協議能達成，那么亞投行與世界銀行和亞洲開發銀行一起，共同為項目提供融資就很明智；隨著亞投行的快速擴張，標準弱化、項目選擇不當、為借款國俘獲等風險也會隨之加劇。其二，不會改變目前的國際金融秩序，但是亞投行是現有秩序改變的信號。伯格斯滕強調：并不會因為亞投行的出現而改寫目前國際金融秩序。但必須說，這是一種信號：一方面說明包括中國在內的新的經濟力量正在改變國際秩序；另一方面說明中國對于現有結構感到不滿，所以才會自己建立新的機構。其三，沒有動搖現有秩序論。埃里克·富滕認為，盡管在美國反對聲中擁有美國主要盟友的支持，但中國主導的亞投行并不像有些人所認為的對現有全球經濟秩序構成根本挑戰。因為，拼拼湊湊的雙邊及地區貿易協議沒有取代世界貿易組織提供的市場進入機會；中國也沒有動機破壞聯合國安理會；仍然存在牢固的相互依賴因素把中國的利益與世界經濟和政治機構綁在一起；中國當然會把其經濟影響力轉化為政治影響力，但從中期來看，它大部分時間最可能在現有全球體制架構之內而非之外這樣做。約翰·霍普金斯大學社會學系助理教授孔皓峰（Ho-fung Hung）也認為，對于亞投行的擔心高估了一個政府主導一個多邊機構可以得到的影響力。他指出：創建亞投行不是北京主宰世界的嘗試，而是自己強加給自己的制約，是對其十多年來大力推行雙邊計劃打退堂鼓。中國越是通過多邊機構，即使是它締造的多邊機構，來進行其國際投資，它主宰一切的風險就越小。

亞投行發展的未來

鑒于創建亞投行具有重大的影響和意義，因此智庫專家對其未來發展也進行了分析。智庫專家主要集中于亞投行發展過程中可能遇到的困難、挑戰、風險等，以及如何建設好亞投行等問題展開分析的。

第一，亞投行可能遇到的挑戰、困難和問題。黃育川認為：最困難的部分是創建一家開發機構，既要順應其亞洲借款者的多樣化需求，又要顧及來自歐洲和其他地區的眾多出資國對治理問題的關切。肯尼斯·羅戈夫認為，亞投行存在的風險主要有：在治理能力低下、腐敗橫行的國家，有一種傾向是過高地估計大型基礎設施工程所帶來的經濟效益，過低地估計償還貸款所帶來的長期的社會成本，根本不考慮許諾的收入是否已實現；中國版的基礎設施發展模式能否輸出到全世界還遠未可知。

與多數學者不同的是，孫云將關注的焦點轉向了亞投行對中國構成的挑戰。她認為，這些挑戰包括：首先，亞投行的身份會給中國帶來麻煩。在遵守投資基礎設施建設項目競爭規則和收回貸款之間，亞投行應如何實現平衡？其次，在貸款決策上亞投行還是要小心謹慎。原因有：相對于中國想要填補亞洲基礎設施市場上的資金缺口的宏偉目標，亞投行支持的項目規模不宜過大；亞投行提供的貸款可能達不到借貸的預期。再次，中國政府也已經意識到盡管中國是最大的股東，但由中國控制亞投行的決策制定并不現實。因此，“亞投行的標準和規則會將中國推向兩難之地，如何既堅持高標準又能做出切合實際的決策？”“最重要的一點，截止到目前亞投行還沒有一個穩固的融資模式”。

第二，如何建設好亞投行。對此，智庫學者一方面從亞投行自身的發展運作角度進行了思考；另一方面他們從西方國家應該發揮作用的角度提出了意見。

首先，亞投行自身建設的努力方向。黃育川根據自己的分析具體提出了影響亞投行樹立“正確標準”的三個要素。其一，世行等多邊機構都有一個常駐董事會，包含20名乃至更多的執行董事，代表他們各自的國家或國家集團。亞投行董事會應該像所有大公司和大銀行一樣，只定期開會盤點政策和提供指引。其二，發展業務已越來越注重將工作人員派駐到業務所在地。亞投行可考慮派遣幾名核心人員到世行或亞開行現有的地方辦事處工作，這不僅能提高效率，也能融匯各方經驗。其三，那些旨在避免或減輕發展項目負面社會和環境影響的保障政策引起的關切，理應獲得關注。亞投行的目標不應是降低標準，而應是制定更加合理的標準。大原則是逐漸告別需要遵守過于僵化的規則的法律框架，轉向一種考慮結果的、更加基于風險的策略。肯尼斯·羅戈夫從亞洲的發展中國家需要什么樣的援助這一問題出發，提出了亞投行未來發展的方向。他認為，如果是以直白的補助而不是最終需要償還的貸款形式來提供，那么發展援助的效果會更好；如果亞投行把自己看作是主要充當知識銀行而不是融資機構，那么它就可以提供真正的額外價值。

其次，西方國家在亞投行發展中應該發揮的作用。曾任美國駐亞洲開發銀行代表的陳天宗（Curtis S. Chin）就西方國家如何引導亞投行的發展提出了自己的意見。陳天宗認為：其一，人員是力量。股東必須清楚亞投行將如何從日本、歐洲和美國在其他地方所做的工作中吸取經驗教訓和進行改進。其二，標準很重要。一個真正獨立的評估部門將是至關重要的，同樣重要的還有一種在沒有滿足標準時讓借方和銀行負責的程序。少數股東將必須要求擁有一種可以在董事會可能會例行公事式批準之前、及早影響政策和左右項目借貸建議的手段。其三，別被美好承諾欺騙。小股東們要爭取獲得影響決策和放貸的手段，以免“橡皮圖章”董事會放水。其四，透明度是從上層做起的。亞投行可以向世界銀行和亞洲開發銀行展示如何通過讓管理層遵守財務狀況披露規則來做到真正透明。其五，保障措施也很重要。

綜上所述，由于近年來亞洲在世界經濟發展中的重大作用。隨著中國國際影響力及其對世界經濟發展貢獻的增強，亞投行作用的發揮將會越來越強。但是，美國政府針對亞投行所采取的態度、政策，無疑是違背這一趨勢的。因此，出于維護美國國家利益考慮的智庫專家，對其進行了批評。在這種情況下，美國政府必然會對其關于亞投行的態度和政策進行調整。目前，智庫專家較多的則是關注亞投行如何更好地發展，更好地發揮作用等問題。為此，智庫專家也在不斷分析亞投行可能遇到的困難、挑戰等。這都說明美國政府必將日益重視亞投行，其政策必將發生調整。因此，有專家明確預言：“美國最終會改變主意，選擇加入亞投行。這只是時間的問題。”

（劉穎系國際關系學院公共管理系副教授，韋磊系中共北京市委黨校黨史黨建教研部副教授；摘自《國際論壇》2015年第4期）