全球氣候治理碎片化時代：國際領導供給與中國的戰略選擇

文/李慧明

全球氣候治理碎片化時代：國際領導供給與中國的戰略選擇

文/李慧明

制度碎片化和領導缺失已經成為影響全球氣候治理成效的重要因素。全球氣候治理碎片化沿著制度內和制度外兩條軌道發展，總體而言，具有合作性碎片化的特征，這種特征使得國際領導的重要性更加凸顯。在碎片化時代，鑒于全球氣候治理的全球公地和全球公共產品的特性，其更多地需要方向型、理念型和手段型國際領導。

全球氣候治理雙軌碎片化背景下的國際領導

根據全球氣候治理制度碎片化的特性、全球氣候治理問題本身的特征及其對國際領導供給的特別要求，可對全球氣候治理的國際領導供給提供一個框架設計。

首先，目前全球氣候治理正處于一個關鍵的轉型時期，國際領導正逢其時。其根據有二：第一，隨著治理制度碎片化的加劇，各種制度和機制競相發展，各種行為體參與其中，氣候治理在兩條軌道上日益呈現出一種紛亂無序的局面；但與此同時，國際社會對氣候變化帶來災難性影響的擔憂加劇，應對氣候變化的緊迫性進一步增強，普遍希望大國積極承擔其相應的責任，發揮領導作用，氣候治理的領導需求進一步上升。尤其是經過2009年哥本哈根氣候峰會的政治動員，全球氣候治理盡管依然進展緩慢，但是其在全球議程中的影響力卻日漸增強。可以說，經過近30年的曲折演變，尤其是經過2008年世界金融危機影響之下和2009年哥本哈根氣候會議之后的低潮期，全球氣候治理正在迎來又一次走出低谷的強勢反彈期，對領導的需求遠遠大于供給。第二，在很大程度上，全球氣候治理正在成為影響國際秩序轉型的一個支點和核心要素，“在氣候變化問題上享有主導權，將成為掌握未來世界主導權的必要條件之一”。那些發揮國際領導的國家或國家集團雖然暫時會受到一些國內和國際壓力，但長遠來看，擔當國際領導的國家或國家集團至少在以下三個方面將獲得巨大收益：一是獲得巨大的軟實力資源；二是獲得巨大的綠色收益；三是成為低碳經濟時代的規則制定者和主導者。

其次，當前及今后的國際領導應該是一種綠色國際合作領導。第一，這種領導的方向和理念必須是指向綠色發展的低碳經濟，高消耗和高碳排放的經濟再也無法持續下去，環境友好、低碳和可持續已經成為未來經濟社會發展的必需標準。第二，這種國際合作領導的方向在于超越傳統現代化的話語和理念，重聚綠色發展的全球共識，引導全球走向低碳經濟，使全球氣候治理各方獲得共贏。第三，這種國際領導必定是基于多邊主義理念下的國際制度和國際機制。結構性資源在關鍵和必要的時刻仍然是需要的，但任何氣候治理的國際領導都不可能憑借其強力而實現目標，合作將是首要的選擇，基于一定國際制度分享領導權的方式將成為全球氣候治理最具合法性的領導方式。第四，無論未來的氣候制度如何演變，第一軌道和第二軌道上的氣候機制仍然不大可能融合成一套高度一體化的氣候治理體系，當前及未來的氣候治理仍然需要區別不同軌道上的不同領導。德國著名環境政治學者馬丁·耶內克曾經指出，在國際環境治理的發展過程中始終存在著兩種路徑的競爭與協調。一種是通過國家之間的協調或通過國際組織——如聯合國——的努力在國際上達成共識，來解決全球環境問題，如國際氣候治理中的《聯合國氣候變化框架公約》（下稱《公約》）及《京都議定書》的達成，這種模式可以稱之為“通過國際規制的治理”，另一種是通過國家之間的競爭與學習，主要依靠某些國家的先驅行動影響和帶動其他國家來達到解決環境問題的目的，這種模式可以稱之為“通過國家先驅政策的治理”。這種理念應用于氣候治理，國家的先驅政策使得綠色技術的創新者獲得先行者優勢，并可為國際氣候制度提供規則和規范，這種政策的實施者正在成為協調氣候治理兩條軌道上制度碎片化的理想領導者。

大國在協調制度碎片化中的國際領導責任

縱觀全球氣候治理20多年的發展，美國一直在扮演消極的領導者角色，甚至是全球氣候治理的“阻礙者”，歐盟總體而言是一個積極的領導者，而中國更多是在“77國集團+中國”的陣營中發揮一個潛在領導者的作用，三方在各自的陣營內經營自己的領導地位。在長期的全球氣候治理進程中，基本上形成了三大集團：以美國為首的傘形國家集團、歐盟、發展中國家集團。然而，近年來在氣候治理碎片化的影響下，在國際經濟和政治格局發生重大變化的背景下，這三大集團不斷出現分化與重組。在《京都議定書》第二承諾期的談判中，加拿大、日本、新西蘭和俄羅斯表示不接受第二承諾期，而澳大利亞接受了第二承諾期，有向歐盟立場轉變的可能。通過近年來的國際氣候談判，發展中國家陣營開始分化，在2009年哥本哈根氣候會議上，主要由美國和基礎四國主導達成的《哥本哈根協議》并沒有被締約方大會認可，作為發展中國家的蘇丹和玻利維亞等國表示拒絕接受，反映出了發展中國家集團內部立場的分化。在2011年的南非德班會議上，小島國聯盟和欠發達國家與歐盟發表了一份共同宣言，呼吁采取更加積極的行動，小島國聯盟和欠發達國家的立場和意愿開始向歐盟靠攏。作為傘形集團成員的冰島在2009年提出加入歐盟的申請，盡管目前由于擔心歐盟的共同漁業和農業政策損害自身利益，已經宣布放棄申請，但仍希望與歐盟保持密切關系，表明冰島正在向歐盟靠攏；而傘形集團的另一歐洲成員挪威在近年來的國際氣候談判中也開始“追隨”歐盟。從這些談判集團的分化與重組中，我們看到，除了歐盟的跟從國集中于其成員國和個別歐洲國家之外，其他兩個集團都比較分散，有些國家的立場還在搖擺不定，還有一些旁觀國家在靜觀其變。這從另一個側面反映了全球氣候治理碎片化和領導缺失的現實，同時也表明當前全球氣候治理迫切需要國際領導發揮重要作用，全球氣候治理給所有國家的發展道路和發展方式選擇都設置了嚴格的限制，綠色低碳發展的全球共識正在形成，促進綠色低碳發展既是全球的公意也是全球的公益。縱觀全球氣候治理的實踐，按照我們對國際領導的界定，并非只有大國能夠發揮領導作用，但無論是從經濟實力還是從減排的實際責任來看，大國無疑具有更大的能力，也需要承擔更多的國際責任。2012年全球溫室氣體排放量前十位國家的排放總量占全球排放總量的近70%，而中國、美國和歐盟三者就占到了全球排放量的近45%。這在很大程度上反映了大國或國家集團在全球氣候治理中的強大結構性權力及其應承擔的相應責任。

近年來，隨著國際氣候政治格局的變遷，特別是由于美國和基礎四國事實上主導了《哥本哈根協議》的達成，許多學者指出，美國和中國在國際氣候政治中的結構性權力正在上升，有學者認為，在當前的全球氣候治理中，美國和中國正在陷入某種消極的權力均勢狀態，美國試圖通過綁定中國來達到其在國際氣候談判中的政治目的，事實上已使全球氣候治理陷入了深刻的結構性僵局之中。然而，目前這種僵局似乎正在被打破。由于全球氣候變化的緊迫性，治理全球氣候變化的倒逼機制正在發揮作用。在中國提出構建中美新型大國關系的大背景下，中美兩國的權力均勢正在朝著積極的合作方向轉變；歐盟在2011年德班氣候會議及其之后一直發揮著領導作用，并承擔起“領導兼調解者”的角色。中美歐的三邊互動表明，以聯合國氣候制度為核心的綠色國際合作領導體制正在顯現。2014年10月，歐洲理事會通過了歐盟委員會在年初提出的2020～2030年的能源和氣候政策目標，為2015年新國際氣候協議的達成進行提前動員。2014年11月，在北京召開的亞太經合組織領導人非正式會議期間中美兩國達成《中美氣候變化聯合聲明》。中美各自明確提出了2030年和2025年的減排承諾，成為全球氣候治理大國合作的重要成果。2015年3月，歐盟委員會在提出其“自主決定貢獻”的文件中，明確呼吁中國、美國與歐盟一道發揮政治領導作用。作為全球氣候治理中最具影響力的三大力量，中美歐的舉措無疑是朝著國際合作領導的方向前進。

2011年德班氣候會議以來的全球氣候治理發展表明，在通往2015年巴黎氣候會議的道路上，盡管依然存在著激烈的利益斗爭， 但中美歐正在尋求合作。在聯合國氣候體制的框架下，歐盟正在發揮方向型和理念型領導的引領作用，中國的氣候政策正在轉向積極，同時，奧巴馬政府盡管仍然受到國會的牽制，但其氣候政策也在朝積極的方向轉變。目前， 歐盟、美國和中國均已經向《公約》秘書處提交了 “國家自主決定貢獻”清單。其中，歐盟提出到2030年在1990年的基礎上至少減排40%；美國提出，到2025年在2005年的基礎上減排26%～28%，并強調將盡最大努力達到28%。2015年6月30日，中國也提交了“國家自主決定貢獻”清單，承諾了到2030年的自主行動目標：二氧化碳排放2030年左右達到峰值并爭取盡早達峰。中美歐三邊互動的積極效果，為全球氣候治理的國際合作領導注入強勁動力。

中國的綠色氣候大戰略

中國已被推向全球氣候治理的前臺，巨大的人口數量和快速發展的經濟與城市化進程使中國碳排放呈現高速增長態勢，不但正在面臨著來自國際輿論的巨大減排壓力，而且也日益遭遇來自于國家內部的資源約束和環境退化壓力。正如中國國際氣候談判代表團團長解振華曾經強調指出的，中國既是氣候變化的受害者，也是氣候變化的“貢獻者”，因為中國目前已經是第一排放大國，總排放量占全球的25%以上，每年新增的排放量也不少。積極應對氣候變化與轉變發展方式和消費模式，調整結構，提高經濟增長的質量效益在價值取向和政策措施上是完全一致的，積極應對氣候變化是中國可持續發展的內在要求。有學者曾指出，“中國目前處于一種二元境地”，如果在節能減排方面不承擔相應責任就是“不負責任”，若要承擔過多責任同樣是“不負責任”。這種“二元境地”或者說“兩難境遇”需要中國積極統籌國際與國內兩個大局，認清自己在全球氣候治理中的使命與責任，認清低碳發展（綠色發展）的全球性潮流，制定中國發展的“綠色戰略”。中國發改委發布的《中國應對氣候變化的政策與行動2014年度報告》中也強調，“粗放發展模式已經難以為繼，切實轉變經濟發展方式、推進綠色低碳發展的任務日益緊迫。堅持綠色低碳發展、積極應對氣候變化，既是新時期中國政府大力推進生態文明建設，實現可持續發展的必由之路，也是樹立負責任國家形象，為保護全球氣候環境作出積極貢獻的現實選擇”。

第一，認清全球發展的時代潮流，強化綠色發展理念。國際國內的雙重壓力已經清楚地昭示中國必須積極統籌國際國內兩個大局。綠色發展正是統籌國際國內兩個大局的最佳契合點，綠色發展不僅是為了減緩日益增大的國際減排壓力，更是實現中華民族永續發展的內在要求，當今世界，綠色發展，走向低碳經濟，走可持續發展的道路已經成為全球性共識。目前，歐盟、日本和美國等發達國家正在進行深刻的經濟結構調整，把低碳能源技術作為核心競爭力進行打造，試圖搶占未來低碳經濟的高地。我們必須要有著眼未來和投資未來的大戰略，未雨綢繆，以綠色發展整合我們當前在全球氣候治理中多重身份的沖突與利益沖突，以綠色發展樹立國家形象，以綠色發展為人類文明的發展作出中華民族的貢獻。

第二，中國要準備承擔相應的全球氣候治理領導責任。國際領導是促進國際合作的必要因素，它不同于霸權，中國沒有必要對其過于敏感而不愿意發揮。全球氣候治理的實踐表明，國際領導正是氣候治理制度形成的必要條件，領導不是支配和控制，而是對全球氣候治理的責任。對于中國而言，這種國際領導責任主要表現在三個方面：一是帶頭轉變發展理念和方式，走綠色低碳道路；二是為更加脆弱的國家提供適當的資金和技術援助；三是積極主動地推動全球氣候治理取得實質性進展，更多發揮方向型、理念型和工具型領導的作用。2014年3月習近平主席訪問德國在科爾伯基金會發表演講時指出：“我們將從世界和平與發展的大義出發，貢獻處理當代國際關系的中國智慧，貢獻完善全球治理的中國方案，為人類社會應對21世紀的各種挑戰作出自己的貢獻。”這說明，中國已經清醒地認識到積極參與全球治理并發揮重要作用的價值和意義。當前的中國已經不是全球治理的被動參與者和旁觀者，當我們已經成為問題本身的一部分原因和問題解決的一部分時，國際社會已經要求中國承擔領導責任了。當然，中國應該在對自身的實力和能力有一個清醒定位的基礎上發揮相應的領導作用，而不是盲目地為發揮“領導”作用而領導。中國確實仍然需要謹慎看待和追求國際領導權，但在全球氣候治理中，我們也確實需要轉變觀念，真正從世界發展的“大義”出發積極貢獻“中國方案”，發揮自身的國際影響力，積極推動國際氣候談判在2015年取得實質性進展，為2020年后新的全球氣候治理體制的形成貢獻自己的力量，發出自己的聲音，承擔相應的職責。如前所述，中國事實上已經為2015年新氣候協議的達成發揮了積極的領導作用，已經明確承諾排放峰值的節點，為自身贏得了贊譽，“這是中國首次在排放峰值的表述中使用具體的日期，而此次中美兩國共同承諾減排目標也具有高度的象征意義。此次，中國面對氣候變化的挑戰，展現了真正的領導力，值得國際社會的贊譽”。在接下來的艱苦談判中，中國需要繼續靈活應對，既要協調好與美歐之間的合作關系，也需要繼續協調好與其他發展中國家的合作關系，從全球公意出發，為即將到來的新全球氣候治理體制的形成貢獻自身的力量。

第三，在堅持聯合國氣候治理機制在全球氣候治理中主導地位的同時，選擇性地介入《公約》外氣候治理制度。全球氣候治理正在形成基歐漢和維克特所謂的“氣候變化的體制復合體”，一個多層面、多領域、多行為體復合形成的治理體系框架日漸顯現，兩條軌道并行的發展趨勢短期內不會改變。但聯合國框架下的國際氣候制度依然是最具有合法性和權威性的治理制度，主權國家依然是全球氣候治理的主要單元和載體。因此，中國應該堅持聯合國氣候治理制度的主導地位，把氣候外交的主要精力置于構建新的國際氣候協議上。與此同時，要有選擇性地加入一些《公約》外治理制度，并有效協調二者之間的關系，使其產生合力，向著全球氣候治理的終極目標發展。

（作者系濟南大學政治與公共管理學院副教授；摘自《當代亞太》2015年第4期；原題為《全球氣候治理制度碎片化時代的國際領導及中國的戰略選擇》）