全球氣候治理中的中國地方政府

文/馬麗

全球氣候治理中的中國地方政府

文/馬麗

國家的氣候治理戰略需要地方政府去具體落實，因此，中國地方政府不可避免地進入到全球氣候治理這一議題中來。然而，中國地方政府在全球氣候治理中面臨不少困境。

中國地方政府參與全球氣候治理的困境

第一，中國地方政府參與全球氣候治理面臨身份困境。長期以來，氣候治理被認為是一項由中央政府來處理的全球性問題，地方政府沒有這方面的職權，相關專職機構的設置體現了這種困境。2008年6月，為加強應對氣候變化工作，在中央政府層面，國家發展改革委成立了應對氣候變化司，負責相關政策制定、國際談判、能力建設和清潔發展機制的實施等工作。為做好上下銜接，多個省區市開始進行對應的行政職能機構的建立。應對氣候變化工作的省級政府行政職能機構建立主要有兩種做法：一種是在省發改委下設立新的應對氣候變化處；第二種更為常見的做法是在原有部門的基礎上加掛應對氣候變化處的牌子，實行“一套人馬，兩塊牌子”。在一些省份，應對氣候變化處的工作主要是行政性事務，務虛的成分比較多。造成工作務虛的原因與地方政府在氣候治理方面的責權有著很大關系：首先，氣候變化司以國際談判為主要內容，而省級政府發改委氣候變化處無法與此職能對接；其次，國家對氣候變化司沒有大的資金扶持，因此下級的對口單位缺少資金；再次，在清潔發展機制方面，國家發展改革委承擔著項目審批的職責，省級政府發改委氣候變化處不參與審批管理；最后，溫室氣體清單編寫的技術含量高，省級政府能力不足。在這樣的背景下，省級政府應對氣候變化處開展的工作，更多意義是行政性執行上級主管單位和本級政府交辦的關于應對氣候變化方面的事務。

第二，中國地方政府參與全球氣候治理面臨地方黨政干部任期制困境。中國對黨政領導干部實行任期制。從客觀上看，氣候變化作為全球面臨的重大風險，在較長的時間尺度上將會對我國的大多數地區帶來不利影響。然而，地方黨政干部在具體一個地區的任職時間相對于氣候變化問題而言極為有限，氣候變暖在短期內并不會對地區經濟社會發展產生明顯的阻礙作用，幾乎不會影響地方黨政干部的政績。從這個意義上講，氣候變化與地方政府的關系比較薄弱，氣候變化與任期制下的地方黨政干部的關系更為薄弱。

第三，中國地方政府參與全球氣候治理面臨氣候治理成本困境。一般認為，一個經濟體的碳排放量與其經濟產出水平呈正相關關系，減少溫室氣體的排放會對經濟增速帶來負面的影響。因此，在傳統的認識中，減緩氣候變化是和地方政府的利益相悖的。有研究指出，當二氧化碳減排率為0%～40%時，GDP的損失率在0%～3.9%之間，二氧化碳減排會對經濟增長和就業帶來不利的影響。除了碳減排與經濟增長之間的矛盾，氣候治理還需要大量的直接資金投入。各省區市已設立了節能專項資金，對節能降耗進行大量資金投入。僅能效投資一項，“十一五”期間地方財政的投入就達529億元。為滿足“十二五”能效投資的資金需求，還需要地方財政投入1025億元。

全球氣候治理中的中國地方政府角色

（一）節能減碳約束性指標的政策執行者

中國地方政府在參與全球氣候治理中的困境使其在氣候治理中首先扮演了中央政府政策執行者的角色。

“十一五”以來，中國的氣候治理是以節能減碳工作為核心展開的。2006年3月，中央政府提出“十一五”期間單位國內生產總值能源消耗下降20%左右的目標。2011 年3月，中央政府提出“十二五”期間單位國內生產總值能源消耗下降16%，單位國內生產總值二氧化碳排放下降17%的目標。節能減碳約束性指標制定之后，中央政府將其分解到31個省級政府，并明確要求各省級政府將節能減碳指標進一步向下分解，納入各級政府的經濟社會發展綜合評價和地方官員的政績考核中。節能減碳政策成為近十年來中國地方政府執行最嚴格的公共政策之一。

在節能減碳目標責任制的具體執行上，地方政府主要開展了以下兩項工作。

第一，節能減碳指標的進一步分解和目標責任書的簽訂。節能減碳目標責任制的基本特征，是節能減碳指標從中央到省、再從省到市、從市到縣的層層分解。除了向地市級政府分解指標外，部分省級政府還通過向三大產業劃定指標來確保本省任務得以完成。第二，對節能減碳工作的考核。在目標責任制的運行中，指標的分解是和指標完成情況的考核緊密聯系在一起的。中央政府陸續出臺了《單位GDP能耗考核體系實施方案》《單位國內生產總值二氧化碳排放降低目標責任考核評估辦法》等文件來規范對省級政府的節能減碳工作考核。目標責任制對中國地方政府的節能減碳行為而言，其約束是真實有效的。

在指標層層分解和考核的壓力下，地方政府采用了各種方法來保障節能減碳指標的實現，如建立專項基金、淘汰落后產能、調整能源結構、增加森林碳匯，等等。這些工作除了當地經濟轉型的需求外，也可以部分視為壓力型體制下地方政府為完成節能減碳任務而采取的配套措施。

隨著節能減碳目標責任制的實施，各級政府的節能管理制度和溫室氣體控制制度得以確立，地方政府的節能降耗工作和溫室氣體控制工作也取得了很好的量化成效。根據國家發展改革委和國家統計局發布的公告，除對新疆另行考核外，全國其他省區市均完成了“十一五”中央政府下達的節能降耗目標任務，有28個省區市超額完成了任務。“十二五”期間，全國單位國內生產總值能耗在2011年下降2.01%，2012年下降3.61%，2013年下降3.7%，2014年下降4.8%，中國地方政府在其中做出了切實貢獻。

（二）從國際市場到國內市場的碳排放權交易管理者

1968年，美國經濟學家戴爾斯提出排污權交易理論。通過排污權交易，減排成本高的主體可以購買排污指標降低成本，減排成本低的主體可以出售排污指標獲得收益。這一市場經濟手段能夠充分發揮市場的資源配置作用，實現污染控制成本最小化。

中國地方政府參與碳排放權交易始于《京都議定書》形成的碳交易市場。《京都議定書》規定，承擔量化減排任務的發達國家可以通過清潔發展機制這種靈活履約機制來履行減排義務，主要方式是發達國家向發展中國家提供資金和技術，購買二氧化碳減排量。中國地方政府對推動清潔發展機制的實施有著普遍的積極性。一些省市致力于清潔發展機制項目的推廣工作，并成立相應的高級別領導組織和協調組織。一些省級政府還提出了本地清潔發展機制的量化目標。在中央和地方共同推動下，早在2006年底時，中國即成為全球最大的可核準的溫室氣體減排量的提供者。隨著歐盟碳交易市場因經濟下滑帶來的價格下跌，且歐盟不再接受中國2012年底之后注冊的新項目產生的減排量，中國從單邊參與碳交易國際市場轉向了大力建設碳排放權交易國內市場。碳排放權交易國內市場的建立有助于降低國內的溫室氣體控制成本。

對于地方政府而言，碳排放權交易同樣能夠大幅降低減排成本。以廣東省為例，研究表明，碳交易機制在一定程度上可以對沖碳減排對地方GDP增長帶來的負面影響，2015年，由于實施了碳交易，廣東省可減少約90億元的GDP損失。2011年，北京、廣東、上海、天津、重慶、湖北和深圳被確定為中國首批碳排放權交易試點省市。截至2014年10月底，7個試點省市碳交易市場共交易1375萬噸二氧化碳，累計成交金額突破5億元。在試點的基礎上，中國將加快全國性碳排放權交易市場的建設。根據2014 年12月國家發展改革委出臺的《碳排放權交易管理暫行辦法》，地方政府在全國性碳交易市場中也將擁有較大的自主權和靈活度：省級碳交易主管部門有權力提出本行政區域內重點排放單位的免費分配配額，并向本行政區域內的重點排放單位免費分配排放配額；省級碳交易主管部門還能有償分配本行政區域內扣除免費分配的配額量后所剩余的配額。這意味著，隨著中國碳排放權交易市場的進一步發展，地方政府特別是省一級政府將會在氣候治理的市場機制中發揮更為重要的作用。

已有行動能否消解地方政府困境？

從客觀上看，節能減碳目標責任制的實施和碳排放權交易機制的建立促進了地方政府采取多項措施進行氣候治理。那么，是否可以說地方政府已經具備了參與全球氣候治理的主體地位，能夠克服已有困境，參與到應對氣候變化的多層次治理體系中來？在這個問題上，以下幾點需要引起重視。

第一，節能減碳目標責任制尚未激活地方政府參與氣候治理的內在動力。目標責任制下，通過節能減碳目標的逐級分解和目標責任書的逐級簽訂，地方政府被納入到壓力型體制中來。而整個過程中，多數地方政府顯示出較強的被動性，主動性不足。首先，在節能減碳指標分解中出現了大量的討價還價行為；其次，在節能減碳工作的具體實踐中，地方政府的執行力度低于國家預期，并往往選擇經濟代價較小的措施來實行，多數地方政府并不愿意執行最嚴格的節能政策。

第二，節能減碳目標責任制下地方政府的氣候治理存在成本損失。從節能減碳約束性指標的分解可以看到，中國的節能減碳指標大體是在各省之間平均分配。實際情況是，各個地區的能耗水平、產業結構、技術能力等都存在顯著差異，各地區的節能減碳潛力和成本各不相同。這種相對整齊劃一的指標分配不可避免地造成效率的損失，也必然使地方政府在氣候治理中承擔相對更高的治理成本。

從上述事實看，無論是完成節能減碳指標還是進行國內碳排放權交易試點，地方政府參與氣候治理的角色更多意義上是中央政府的政策執行者而非多層次治理中的主體行動者。地方黨政干部任期制和政績考核制度帶來的重顯績、重經濟增長的政績觀以及相對偏高的治理成本，使地方政府缺乏足夠的參與氣候治理的內生動力。

總結與啟示

（一）重視全球氣候治理的多層次性

中國地方政府在全球氣候治理中的實踐表明，在多層全球治理視野下，地方政府在全球公共事務中的作用越來越凸顯。多層全球治理對于應對氣候變化而言不僅僅是一種理論的視野，更是氣候治理得以在全世界范圍內有效推進的重要途徑。在關注氣候變化國際規則建立的同時，關注不同層級、不同主體在應對氣候變化中的作用，通過相關制度建設加深氣候治理中的多層次聯動，將使氣候治理得到實質意義的推進。

（二）重視中國地方政府在全球氣候治理中所做的貢獻，正視中國地方政府在全球氣候治理中面臨的挑戰

無論是國際氣候談判還是國內氣候政策制定，中國地方政府為應對氣候變化做出的重大貢獻都應該得到足夠重視。這一貢獻體現在量化指標和具體措施兩方面。首先，地方政府的節能降耗工作和溫室氣體控制工作都取得了顯著的量化成績。其次，地方政府通過實施多項氣候治理措施，在地方一級完善、推進了氣候治理的制度建設，對氣候治理起到了實質性的推動作用。隨著中國在溫室氣體減排問題上將承受越來越大的國際壓力，中國地方政府參與氣候治理成為不可避免的事實。然而，在這一過程中，如何消解地方政府參與氣候治理的身份困境、干部任期制困境和治理成本困境，成為亟待解決的問題。如果長期內不能從根本上解決地方政府參與氣候治理的成本問題和動力問題， 中國要進一步履行國際氣候承諾將會變得困難。

（三）目標責任制仍是短期內保障國家氣候承諾實現的有效途徑

“十一五”和“十二五”時期，中央政府通過推行節能減碳目標責任制，將地方政府納入到氣候治理的多層次體系中來，正是這種壓力型體制，使中國地方政府在氣候治理中取得了令人矚目的成績。節能減碳目標責任制顯示了中國自上而下的行政手段在氣候治理中的有效性， 這種方式也保障了國家氣候承諾能夠順利兌現。要實現2014 年11月國家提出的碳排放峰值目標，地方政府的氣候治理行動必不可少。在地方政府缺乏足夠動力的情況下，節能減碳目標責任制仍是短期內需要采納的現實途徑，只是需要進一步提高指標分配和配套政策設計的科學性， 解決以往制度實施中存在的公平和效率問題。如何在各地區之間更加科學地分配碳減排指標，如何更加科學地進行節能減碳工作考核，何時開始設置碳排放總量控制目標，都是需要研究的重大課題。

（四）科學推進碳排放權交易市場的建立

碳交易市場機制的發展，有助于實現應對氣候變化的效率與公平的平衡，一旦這樣的市場機制走向成熟，地方政府將更緊密地與氣候治理聯系在一起，氣候治理中全球、國家和地方的多層次聯動特征也將愈加凸顯。配額的分配是個復雜的博弈過程，需要政府的強力推動，因此實施總量控制和交易制度是中國現有政治經濟體制的優勢所在。在現行的碳排放權交易試點中，政府顯示了對市場的強大的主導權。在接下來的全國性碳排放權交易市場建設中，省級政府具有設定本行政區域內重點排放單位的免費分配配額數量的權力。這都要求提高政府建立碳排放權交易制度的能力，科學推進碳排放權交易市場的建立。如果總量的設定不科學，將可能無法實現總體的減排目標或者對國民經濟造成極大損害；如果配額的分配不科學，碳交易降低氣候治理成本的功能將會大大削減。

（五）走“新氣候經濟”之路，推動地方經濟轉型

要推動地方政府在應對全球氣候變化事務中做出應有的貢獻，同時又為地方政府爭取更大的發展空間，需要尋求一條“雙贏”之路。從這個角度來考察氣候治理，不難發現，氣候治理對于地方政府而言，除了具有區間的溢出效應，也具有形成新的經濟增長點、促進地區經濟發展轉型的協同效應，因為氣候治理具有混合公共物品的性質。英國《我們未來的能源——創建低碳經濟》白皮書指出，到2050年，全球范圍低碳能源部門產生的全部高附加值將達到每年3萬億美元的規模，并可為2500萬人提供就業崗位。這顯示了在世界范圍內，一些國家和地區已經開始從獲利的角度考慮氣候變化問題，國際學術界也出現了“新氣候經濟學”的研究熱點。氣候治理帶來了多重主體的減排壓力，同時也帶來了豐富的合作機制和可持續發展的多項制度安排，這其間存在著促進經濟社會發展的大量契機。中國地方政府處于經濟轉型升級的關鍵時期，如果地方政府能夠積極探索與其他氣候治理主體合作共贏的機制，對成功的低碳經濟發展經驗予以主動借鑒，對成熟的低碳技術予以引進和運用，就會提升自身協調經濟社會發展與應對氣候變化的能力，在氣候治理過程中加速實現低碳創新、結構升級和經濟轉型。

作者單位：（中央黨校黨的建設教研部；摘自《馬克思主義與現實》2015年第5期；原題為《全球氣候治理中的中國地方政府：困境、現狀與展望》）