歐盟氣候外交：戰略困境及政策轉型

文/馮存萬 朱慧

歐盟氣候外交：戰略困境及政策轉型

文/馮存萬 朱慧

歐盟氣候外交陷入戰略困境

自20世紀90年代初以來，歐盟就以積極的姿態參與國際氣候談判，并因其資金、技術及其規則優勢而成為關鍵參與者之一。當國際氣候談判進程因美國于2001年退出《京都議定書》而陷入僵局后，歐盟以更加堅定、有力的舉措來強化內部氣候治理、塑造國際氣候談判格局，明示其將承擔國際社會應對氣候變化之戰役的領導者角色， 并推出了若干項著眼長遠的氣候外交戰略。其中，歐盟分別于2005年及2007年推出國際首個超國家碳排放交易體系（EST）與“能源氣候一攬子計劃”（亦稱2020計劃），并于2009年針對哥本哈根大會提出了若干項關鍵目標。

通過上述步驟，歐盟建立了擔當應對氣候變化國際領導者的雄心戰略。這一戰略的基本邏輯是：“歐洲認為自己能夠（在應對氣候變化領域）起到示范作用，并自信能夠在技術、標準等方面產生激勵作用，由此占據國際政治的戰略高地。”歐盟氣候外交戰略包含三個層次。第一層，在世界范圍內建立并推廣歐盟的氣候治理模式。通過技術革新以及“最優實踐”將歐盟的環境標準“擴展”到世界其他地區，通過自身實踐而為全球氣候治理創造引領模式；第二層，憑借自身的技術優勢和產品競爭力而把握低碳經濟時代的“游戲規則”，搶先制定具有示范性和約束性的低碳經濟規則，進而將其擴展成為具有競爭優勢的國際通行標準，打造歐盟在氣候治理領域的規則制定權；第三層，通過氣候外交增加歐盟在國際政治、國際道義方面的收益，提升國際影響力，構建歐盟的國際主導權。

然而，在2009年12月的哥本哈根氣候大會上，歐盟的氣候外交戰略遭遇戲劇性的挑戰，由會議初期的美歐聯合向中國等新興大國施壓，急劇轉變為美國同基礎四國私下達成協定，促成了《哥本哈根協議》，而長期以來以充當國際氣候治理領導者為己任的歐盟則被置于旁觀者的地位，成為被邊緣化的角色。歐盟所預期的為世界定規則、充當國際氣候治理領導者的外交戰略不僅沒有實現，反而陷入了政策倡議被其他締約方否定或忽視、領導角色受到公開質疑與批評、氣候談判進程被他國主導的復雜困境。哥本哈根會議使歐盟的氣候外交雄心頓然受挫，人們普遍認為這次氣候大會對歐盟來說是個巨大的失敗。如果說哥本哈根氣候大會折射了歐盟氣候外交的結構性困境，那么歐盟于2011年強勢推出的國際航空碳稅政策所遭遇的抵制則表明其外交政策工具也遭遇了失敗。從哥本哈根大會到航空碳稅的擱淺，歐盟氣候外交戰略所處的困境已清晰可見。這一困境的核心問題在于歐盟付出了巨大的外交成本但未取得它所期望的國際影響力和主導權，亦無法如其所愿來塑造國際氣候治理機制與進程。

歐盟氣候外交戰略困境的成因

作為世界上最活躍的氣候治理行為體，歐盟在具備觀念、技術及資金等多重優勢的同時卻未能如愿推進外交戰略，這說明其氣候外交戰略本身在外部環境判斷、目標設定及路徑設計等方面存在重大缺陷。依筆者之見，可以從如下幾方面來判斷其困境形成的關鍵原因。

第一，歐盟作為外交行為體的角色定位不明及行動效率低下。由于氣候行動條約屬于歐盟的“混合條約”，參與氣候談判的除代表歐盟的“三駕馬車”之外，還包括各成員國的代表。這種多層組織結構導致參與談判的歐洲代表人數眾多，輪值主席國在談判中需要協調各成員國代表的立場、協助歐盟委員會推進談判，任務十分繁重。此外，每半年一次的輪值主席國輪換使談判領導權延續困難、效率低下。而歐盟各國在參與氣候談判的過程中，均不愿為歐盟在哥本哈根大會上提出的雄心勃勃的倡議而犧牲本國的特殊利益。因此，雖然歐盟矢志在聯合國體制下形成一個綜合性的國際協議并擔當領導者角色，但其內部各方的立場分歧及配合不力已經在客觀上成為鉗制其氣候外交戰略的重大因素。隨著國際氣候談判議題的日趨復雜以及歐盟自身規模及成員國數量的增加，歐盟領導人內部溝通的時間成本持續上升，甚至遠超歐盟與其他任何第三方的談判時間。受制于這一客觀事實，歐盟無法通過歐盟委員會代表在國際氣候談判進程中發出統一的聲音，這是導致歐盟氣候外交戰略在哥本哈根大會上遭遇挫折的主因之一。

第二，歐盟氣候外交的談判模式存在局限性。歐盟氣候外交模式鮮明地體現出規范性及技術主導型的雙重特征。在氣候外交實踐中，這一規范性體現為歐盟深信并積極推廣自身的氣候治理模式及規范，將確立具有可量化、可評估、可核查的減排目標作為外交指針。而實際上，氣候變化是一個綜合性的議題，參與國際氣候談判及治理進程的國家因議題不同而發揮的影響力也各有差異。因此，盡管歐盟在內部氣候治理及國際氣候外交兩方面采取了積極的行動措施，但其應用自身規范性資源來施加影響并試圖決定國際氣候談判之規范主導權的行動能力是十分有限的。與中國、美國等國的外交官主導型氣候談判模式不同，歐盟采用及遵循的技術主導型談判模式使得氣候談判長期處于專業、技術型官僚的掌控之下，由于技術專家欠缺相應的宏觀國際視野和外交經驗，其談判立場及手段缺乏戰略性高度。從這一角度來看，歐盟在碳市場方面的努力也存在著一種悖論：歐盟將錯綜復雜的國際碳市場建立于技術型決策者的長期預測基礎之上，必然導致其進程的遲滯與前景的不確定性。

第三，歐盟經濟的結構性制約。歐盟的經濟制約因素極大地限制其氣候外交戰略的走向與路徑選擇。一方面，歐盟能源對外依賴嚴重，支撐其國民經濟生產及生活的石油、天然氣等重要資源均有較高比例來自進口。為了保障當下的能源供應，歐盟必須將業已推出的氣候治理目標和措施進行折中妥協，因此，能源需求使得歐盟的氣候治理戰略陷入了一種進退兩難的困境。另一方面，歐盟基于自身內部氣候治理進程的相對優勢而設計出引領世界的氣候外交戰略，但2009年以來發生的債務危機使得歐盟經濟狀況急轉直下，進而直接削弱了歐盟內部氣候治理的持續進展。歐盟內部諸多國家以及企業出于經濟利益的考慮，紛紛偏離了歐盟設定的節能減排、碳交易等氣候治理軌道，尤其是諸多企業以大量減排可能導致工作崗位流失為由紛紛強烈要求歐盟修改既有規則。歐盟成員國及企業界對氣候治理的凝聚力下降削弱了歐盟氣候外交的內部基礎。

第四，歐盟氣候外交的單邊主義路徑與歐盟總體外交戰略邏輯的對沖。冷戰結束以來，歐盟在諸多國際事務中秉承了外交、斡旋、談判、協商的模式，并成為多邊主義的典范，而在氣候外交領域，則呈現出強制推行規范、奉行單邊主義以激發域外氣候治理行動的特征。首先，歐盟將內部氣候變化法律適用于歐盟域外溫室氣體排放領域，構成了歐盟氣候外交單邊主義的基礎。歐盟曾試圖推行的國際航空碳稅政策便是其鮮明例證。根據有關測算，一架從美國舊金山飛往英國倫敦的航班所排放的碳，29%發生在美國領空，37%發生在加拿大領空，25%發生在公海領域，只有不足9%發生在歐盟領空。可見，從屬地管轄的角度來看，歐盟試圖對域外航線征收碳稅的行為已經構成了強制性的單邊行為。其次，歐盟針對發展中國家采取了選擇性的氣候外交措施。歐盟環境外交政策的基本邏輯是基于自身利益而把環境問題經濟化與政治化，這對發展中國家而言有其不可避免的局限性。在針對京都第二承諾期的氣候談判中，歐盟近年來所主張的發展中國家也應承擔強制性、義務性減排責任的立場已經與眾多發展中國家、特別是發展中大國所堅持的“氣候問題的本質是發展問題”基本主張形成尖銳沖突。客觀而言，這種單邊主義也是歐盟氣候外交的復雜性體系的外在映像：一方面體現了歐盟基于能力自信而為全球社會提供氣候治理制度的迫切心態；另一方面也充分說明現實環境中歐盟氣候外交戰略的矛盾性以及不適應性。

歐盟氣候外交政策轉型特點與趨勢

哥本哈根大會暴露了歐盟氣候外交戰略的多重困境，為此，歐盟推出多項轉型舉措。盡管，這些轉型政策可能會經歷反復的試錯與調整而呈現出流變性，但是，我們依然可以發現其中的轉型特點及趨勢。

第一，從長遠戰略轉向中期戰略。國際氣候談判的艱難進程，使得歐盟意識到氣候治理的階段性漸進發展之必要。此外，歐盟與成員國權限共享與相互牽制的氣候治理機制也導致“歐盟善于制定措施但疏于落實”的弊端。因此，歐盟在已有“2020氣候治理”近期目標與“2050戰略”長遠目標的基礎上，著手制定介于兩者之間的“2030戰略”治理目標。具體而言，面向2020年的“三個20%”目標促進了溫室氣體減排、可再生能源發展和能源節約。但歐盟統計局數據顯示，歐盟成員國雖然已穩步推進實現可再生能源的目標政策，但還需要出臺新政策以保持前進的步伐，2020年之后如果沒有合適的政策框架，可再生能源增長將陷入低迷。歐盟委員會在2014年1月向歐洲議會和歐盟理事會提交的報告中提出，如果歐盟在現有政策基礎上加大行動力度，就有可能在2030年實現40%的碳減排目標。因此，根據2050戰略遠景路線圖，并考慮到各成員國的經濟承受能力、競爭性、能源安全等因素，歐盟提出了“2030戰略”，并試圖通過這一中期戰略的制定與實施來增強其氣候戰略的可操作性。值得注意的是，盡管環保主義者對“2030戰略”的減排目標并不滿意，認為其減排40%的目標實際上是對已經過時的“2020計劃”目標的簡單套用，但歐盟官員指出這已經是在歐債危機影響下所能做出的最大承諾。而部分歐盟成員國、重工業游說團體以及歐委會的支持者也表示，在資金捉襟見肘的時期，他們已無力承擔過多的減排責任。可見，堅持相對保守的中期目標將是未來一段時間內歐盟氣候政策的主要特點之一。

第二，從重視環境治理的全球規范轉向重視能源安全的現實利益。哥本哈根峰會之前，歐盟一直努力通過“氣候—能源”政策實現低碳經濟政策轉型，推動實現氣候變化、能源安全和經濟競爭力三重目標之間的有效平衡。隨著債務危機對歐盟持續沖擊以及烏克蘭危機所導致的歐盟—俄羅斯關系的惡化，歐盟及成員國的政要、民眾對自身能源安全的憂慮程度大幅攀升。因此，能源安全在歐盟的氣候外交轉型設計中成為關鍵的考慮因素，并將繼續決定著今后的氣候外交取向。正是出于這一考慮，歐盟“2030戰略”及“2050戰略”的出臺，優先突出了能源安全的重要性，也實現了政策重點由環境向能源的轉變。基于同樣的原因，歐盟委員會決定將氣候變化談判和能源問題的管轄權限由對外關系總司轉至氣候變化與能源總司，以增強氣候談判與能源安全事務之間的協調性。

第三，從強調主導地位的強硬風格轉向維護伙伴關系的溫和風格。在重申歐盟對引導國際氣候談判及治理之戰略目標的同時，歐盟也開始關注到國際力量對比變化、特別是新興國家崛起對氣候治理議題所產生的影響。如果說在哥本哈根大會前，歐盟對中國、印度、巴西等國采取的是強制、批評的姿態，硬性要求這些新興大國遵循歐盟設定的氣候治理路線，那么哥本哈根大會后，特別是債務危機的拖累使得歐盟在國際氣候談判領域的領導能力下降，也迫使其改變了對新興國家的態度。所以，歐盟認為氣候外交的最關鍵步驟之一，即是推動與強化遍布世界各地的合作伙伴關系，包括那些在氣候談判進程中具有重要影響力的國家或國家集團，例如美國、中國、俄羅斯、南非、印度、巴西以及非洲國家、東盟國家等。

第四，從基于政府間主義的單邊示范模式轉向具有法律效力的頂層設計。在哥本哈根大會之前，歐盟認為自身減排成就可以在世界范圍內起到極大的示范與促動作用，同時也可以借用道德制高點及話語權來對其他國家“耳提面命”。但哥本哈根大會上美國與基礎四國等撇開歐盟達成協議的事實讓歐盟感覺到了這種示范模式的軟弱無力，同時也持續感受到全球氣候變化趨勢下的巨大壓力，因此，歐盟轉而寄希望于在全球社會建立起對各締約方均具有顯著約束力的全球協定。2011年以來，歐盟將達成具有綜合性、全球性和法律約束力的全球氣候協議作為氣候外交的主要目標，并將2015年巴黎氣候大會作為實現這一目標的時間節點。在這一理念的指引下，歐盟將推動建立全球性氣候協議貫穿于氣候外交政策轉型過程中，并成為具有標志性意義的政策目標。

結語

歐盟氣候外交困境的形成原因是多方面的，且這一困境及其成因仍將持續一段時間，并對歐盟的氣候外交轉型產生深刻的影響。盡管歐盟為重獲國際氣候治理領導權付出了多方面的努力，但客觀而言，歐盟所采取的氣候轉型政策并未從根本上消除前文所述的困境形成因素，甚至存在著政策缺失或錯位的情況，比如氣候外交談判模式仍未進行根本改革，新能源補貼資金缺口因債務危機而不能得到解決，等等。從某種意義上說，目前已采取的轉型措施僅僅是歐盟在多重危機壓力之下所僅有的若干項選擇而已，這意味著自哥本哈根大會以來的氣候外交困境仍將繼續。從外部看，歐盟如果沒有更具雄心的新目標以及具體舉措，恐怕很難激勵國際上的主要排放國，如美國、俄羅斯等，在維護人類生存空間的高尚理念感召下做出相應的承諾。值得注意的是，在歐盟看來應積極爭取的氣候外交領導者地位，實則是其他國家無意相爭的次要目標。因此歐盟所采取的積極氣候外交措施很可能受到其他國家謹慎甚至消極的政策回應，從而再次遭遇戰略落空的窘境。此外，歐盟在向發展中國家提供應對氣候變化所需的資金及技術援助意愿上一直處于低迷態勢，而歐債危機導致的經濟衰退則必然擴大這一態勢。即使在為2015年巴黎氣候大會而積極籌備的過程中，歐盟也并沒有清晰展現它對發展中國家最關心的氣候資金問題的立場，這勢必會增加發展中國家乃至更多談判締約方對歐盟的失望與抵制的情緒。面對融資不力這一氣候外交的短板，荷蘭氣候變化專家路易斯指出：“歐盟關于巴黎條約的愿景和歐盟減排目標都是植根于歐洲的土壤中。這樣的政策并不會緩解來自發展中國家、主要經濟體以及美國對這種歐盟單邊氣候變化政策的阻力。”從內部看，歐盟在轉型政策方面也有諸多爭議。比如“2030戰略”的氣候能源目標受到了歐委會能源委員的公開質疑，委員們認為歐盟的目標不但無助于全球升溫控制，還會給歐盟帶來高昂的成本，從而延長歐盟經濟復蘇進程。

不過，客觀而言，歐盟所推行的氣候外交戰略仍然具有強大的合理基礎。其中，全球應對氣候變化的客觀需求、歐盟自身強大的氣候治理技術力量以及領先國際社會的低碳經濟等發展理念，仍舊是構建歐盟在氣候治理領域中比較優勢的不可替代因素。因此，歐盟近年來遭遇的外交困境也只是其發展過程中的一個環節，盡管目前這一困境沒有得到明顯的改善，但并不能因此而否定其氣候外交戰略的存在價值，更不可小覷其未來復蘇的力量。

（馮存萬系武漢大學政治與公共管理學院副教授，朱慧系武漢大學政治與公共管理學院國際關系專業碩士研究生；摘自《歐洲研究》2015年第4期）