聯合國與全球氣候治理

文/吳志成 徐芳宇

聯合國與全球氣候治理

文/吳志成 徐芳宇

全球氣候問題的復雜性和嚴峻性要求聯合國在全球氣候治理中擔當重要責任，特別是在構建專職組織機構、增進全球原則共識、促進全球多邊合作等方面發揮主導和引領作用。

聯合國在全球氣候治理中的作用

（一）奠定組織基礎

基于《聯合國憲章》原則和全球氣候治理的現實需要，聯合國憑借其獨特的資源調集能力和國際影響力，調整和融合原有機構職能，增設了部分相關組織機構，為全球氣候治理奠定了良好的組織基礎。

聯合國參與全球氣候治理的主要機構大致分為三類。第一類為專職性機構，為應對氣候變化專門設立的代表性機構。聯合國環境規劃署專注于環境領域的全球治理，氣候適應、氣候減緩、氣候變化科學宣傳以及提高公眾意識、減少排放量等。1988年，聯合國政府間氣候變化專門委員會成立，致力于總結氣候變化的科研成果，其科學評估報告及專家組會議為國際社會認識和了解氣候變化問題提供權威可靠的科學依據。聯大第45屆大會設立了氣候變化框架公約政府間談判委員會，為《聯合國氣候變化框架公約》（簡稱《公約》）的形成和歷次氣候大會奠定基礎，邁出了構建全球性氣候合作規制的第一步。第二類為常設性機構，大多為聯合國體系中創建較早、職能綜合性較強的機構。世界氣象組織、聯合國開發計劃署等機構成為聯合國參與全球氣候治理的“要員”。隨著全球氣候治理實踐的不斷開展，國際海事組織、經社理事會、可持續發展委員會等相關機構也秉持聯合國的宗旨原則，共同推動世界各國關注氣候變化問題。第三類為輔助性機構。例如，全球環境基金將減少溫室氣體排放作為資金使用的重要方向，旨在推動國際氣候談判和合作。世界氣候計劃合作委員會致力于世界氣候研究計劃的制定、地球系統中有關氣候物理過程的科研活動等。

（二）增進原則共識

全球氣候治理是一個多元治理主體參與、多層次互動協作的復雜過程，聯合國運用其強大的信息整合能力與輿論影響力，為世界各國在氣候變化問題上達成共識進行了全局性的輿論宣傳與政治動員。一方面，聯合國集合全球專家學者實時、嚴謹地觀測全球氣候變化現狀，調動全球科學資源開展深度研究與評估，并及時向世界發布科學報告，成為全球氣候治理最重要的權威信息提供者。另一方面，1972年的聯合國人類環境會議將環境問題上升至全球政治高度，發起舉辦“世界環境日”倡議，每年開展一系列主題紀念活動；同時發表《環境現狀的年度報告書》并表彰“全球500 佳”，在全球進行廣泛宣傳教育。

（三）訂立國際法律文件

在國際法理基礎方面，從《公約》《京都議定書》等基礎性國際法律文件的訂立，到“巴厘路線圖”、《哥本哈根協定》等氣候治理實踐協定的達成，都展示了聯合國在推進全球氣候治理多邊機制、引領全球氣候治理走向的不懈努力。1992年6月，聯合國環境和發展大會通過《公約》的開放簽署決議。作為全球首個全面控制溫室氣體排放、應對全球氣候變暖危機的國際法律文件，《公約》以國際環境政治話語對氣候變化問題的相關概念進行精要解讀，鞏固了對全球氣候變化問題的科學認識，強調各締約方應該采取有效而適當的國際應對行動?！豆s》提出了應對氣候變化的五項原則：共同但有區別、充分考慮發展中國家的具體需要與特殊情況、預防性、促進可持續發展、以合作促進有利和開放的國際經濟體等?！豆s》確定的全球氣候治理最終目標是：將大氣中溫室氣體的濃度穩定在防止氣候系統受到危險的人為干擾的水平上，為全球氣候治理指明了方向。

1997年12月，《京都議定書》作為《公約》的補充獲得通過，具體規定了減排溫室氣體的種類、主要發達國家的減排時間表和額度等。《京都議定書》同時確立了聯合履行、排放貿易和清潔發展三大機制，允許附件一和非附件一國家之間通過這些機制實現排放許可轉讓或購買，從而以較低成本達到減排目標。《京都議定書》將《公約》“共同但有區別”等基本原則落到實際減排任務和目標中，氣候治理進程在國際規范層面又向前邁出了突破性一步。如果說《公約》是全世界第一個在氣候變化問題上國際合作的框架性多邊條約，那么《京都議定書》就是全球第一個以條約形式要求承擔保護地球氣候系統義務的執行性文件。兩者共同為21世紀的全球氣候治理搭建起基本結構框架。由此，“公約-議定書”模式奠定了聯合國參與全球氣候治理的法律基石。

（四）構建長效多邊機制

聯合國以“公約-議定書”模式為法理基礎，以世界氣候大會、聯合國可持續發展大會等多邊談判場所為依托，積極推動專項治理方案的落實，為全球氣候治理構建多邊機制。

首先，倡導、組織與氣候變化相關的國際會議。世界氣候大會、聯合國人類環境會議、聯合國環境與發展會議、可持續發展世界首腦會議以及可持續發展大會，都為各國探討氣候變化問題提供了平臺與場所。隨著氣候治理進程的推進，每年世界氣候大會的規模和影響越來越大。氣候大會為與全球氣候治理相關的各層次、各類別的治理主體提供了發聲機會，會場內外的溝通、談判、爭論、交鋒也深刻影響著當下應對氣候變化問題的實際行為。

其次，鞏固“公約-議定書”談判框架。聯合國在復雜情勢下始終倡導并堅持“共同但有區別”的原則，圍繞公約以及相關協定將全球氣候治理主體引向多邊治理機制。聯合國倡導推動、開展落實的各類發展項目、專項基金等都成為全球氣候治理的全局性框架載體。

最后，重視不同治理主體間的多邊合作。聯合國在籌辦氣候大會、構建氣候治理多邊機制的同時，十分重視提高治理各方對國際氣候治理合作的長效支持。由于聯合國在凝聚氣候變化國際共識方面的長期努力，各類機構依托自身信息優勢為氣候治理建言獻策，提出氣候變化談判議題，倡議發起相關國際條約。據不完全統計，在1972～2001年達成的302個與環境有關的國際條約中，至少一半以上條約的談判由聯合國發起。

聯合國在全球氣候治理中面臨的挑戰

無論是基礎性的原則共識、組織框架，或是法理基礎、機制建設，聯合國在全球氣候治理中發揮的實際作用不可替代。但聯合國在當下主導多邊氣候治理進程時，不僅面臨各方陣營矛盾與博弈不斷、協議約束力存疑、機制變革乏力等內在困難，也越來越受到傳統治理主體、新興多邊組織等外部挑戰。

（一）南北陣營的矛盾與博弈不斷

在世界氣候大會上，各項協議“馬拉松式”的討價還價、經常出現的談判僵局以及“拖堂”的發生，都反映了治理各方在實際落實階段的復雜矛盾和利益交鋒。

首先，南北國家對責任承擔的分歧難以消除。在發展中國家看來，發達國家的人均與歷史排放量遠超發展中國家，應承擔更多責任；而美國等發達國家則指責發展中國家在經濟發展中忽視環境保護，主張依據總排放量分擔職責。這種對責任認定的不同直接導致了氣候大會上的南北對弈。

其次，南北陣營內部存在既團結又斗爭的現象。發達國家陣營的分歧主要體現在歐盟和“傘形國家”之間。歐盟在減排承諾方面走在前列，力倡大幅的減排指標和明確清晰的時間表，強調發達國家協同合作、共同承擔《議定書》第二期承諾。而美國和“傘形國家”則強調氣候問題的“全球性”，對減排協議與承諾態度消極，力主將發展中國家尤其是新興大國納入強制減排行列。發展中國家內部則存在復雜的“抱團”現象。小島國家聯盟、雨林國家聯盟、新興經濟體以及石油輸出國組織、赤貧國家、77國集團等，在氣候變化問題上均有各自立場。它們面臨國內經濟增長壓力和發展道路選擇難題，在全球氣候問題上承受著前所未有的壓力，也對聯合國抱持更多期待。

最后，締約國面臨國內國際的雙重博弈。由于全球氣候治理的主體和進程具有多層次性，一國政府和外交決策者在參與國際氣候談判中面臨雙重壓力：既要考慮其提議能否得到其他國際談判參與者的接受，又要兼顧國際協議能否得到國內批準。除了美國拒簽的極端例子給聯合國主導的“公約-議定書”多邊框架模式帶來打擊外，每一締約方在應對全球氣候變化、參與國際談判過程中均不同程度面臨著這樣的雙重博弈困局，這種國內國際政治的互動深刻影響了全球氣候治理的實際效果。

（二）會議實效及協議約束力存疑

從主要協議和條約的執行情況看，各國在履約意愿與能力方面存在嚴重不平衡，“公約-議定書”模式的約束力越來越受到質疑。至今為止，人類難以阻止環境退化，環境體系脆弱、復雜且缺乏一致性，對減排時間表的反復推延，對減排目標的一再降低，都暴露了聯合國主導的現行全球氣候治理模式的脆弱性，也面臨國際社會質疑。

（三）機構改革缺乏持續動力

聯合國極大地促進和加強了氣候變化的科學認識，但其組織慣性、管轄權重疊、責任赤字以及決策不力問題影響著治理的實際效果。一方面，聯合國在氣候治理中“短期做的太多，長期做的太少”，在目標和手段之間存在不匹配。另一方面，聯合國的制度設計也存在缺陷，它缺乏一種連貫的、制度化的結構，在診斷問題、追蹤環境趨勢、設定問題的優先次序、理性決策的預算、遞送有效的結果等方面面臨復雜的情勢，增加了全球氣候治理的難度和復雜性。

（四）與傳統治理主體關系調整不順

由于氣候問題的復雜性，實力強大的國際行為體往往在國際氣候談判、氣候變化問題解決方面發揮主導作用，歐盟、美國、中國等在全球氣候治理領導權上明爭暗斗，暴露出聯合國在調整氣候治理主體關系方面面臨難題。如何在多個“領導”間尋求平衡，妥善處理與這些國際行為體、氣候治理重要主體的關系，規避其對現有全球氣候治理框架的無理阻撓或單邊主導傾向，成為聯合國參與全球氣候治理的重要問題。

（五）新興多邊組織的挑戰

近年來，不斷崛起的新興多邊組織成為聯合國主導的氣候治理多邊模式的最大挑戰。發達國家在全球氣候治理中從未放棄阻礙多邊氣候談判，同時想方設法將不適當的減排任務強加于中印等新興發展中大國。尤其是2008年金融危機后，隨著金磚國家等在全球氣候治理上日漸活躍，發達國家試圖以G8+5或G20等平臺討論并決定未來國際氣候協定的主要內容，從而在事實上擱置或替代聯合國框架。

聯合國參與全球氣候治理的未來

在全球氣候治理中，無論是積極引導其他治理主體并將其納入現行氣候治理框架，還是完善現有框架使之發揮更積極的治理效果，聯合國都體現出優越性和不可替代性，因此，國際社會對聯合國在全球氣候治理中的作用寄予厚望。

（一）強化聯合國在全球氣候治理中的定位

聯合國在全球氣候治理中的定位主要體現在三個方面。一是全球氣候治理的價值引領者。聯合國以《聯合國憲章》為行動準則，始終代表全人類利益，堅持從全球利益的價值觀出發引領和指導其他主體的行動。二是全球氣候談判的召集者和主導者。聯合國的權威性、代表性經受了長期歷史和實踐的檢驗，它在全球氣候治理談判中具有無可比擬的號召力和感染力。三是全球氣候治理公共產品的供給者。作為相對獨立的中介力量，聯合國在全球氣候問題現狀的信息提供與發布，對其他治理主體間的利益協商、矛盾調解，為國際社會提供具有信服力的治理績效評估等方面具有強大的公信力和權威性。

（二）發揮聯合國在全球氣候治理中的相對優勢

盡管主權國家仍是國際關系主要行為體，但是不同國家面對復雜的氣候變化情勢與任務時往往表現出能力和意愿的不匹配，國家間利益的多樣與立場的迥異也使全球氣候治理合作進程長期存在沖突。緩解這些沖突和矛盾，期待聯合國發揮協調和引領作用，也只有聯合國才能勝任擔當?？鐕緫{借其在管理效率和核心技術等方面的優勢成為全球氣候治理的新興力量，但跨國公司的“經濟人”設定決定了其在節能減排、氣候變化適應和減緩方面基于企業利益考慮的局限。國際環境非政府組織靈活多樣，它們通過在全球范圍塑造生態責任感和對全球市民社會運動結構的掌控在世界事務中獨立發揮影響。然而，國際環境非政府組織不僅在法律人格方面存在局限性，而且在成員構成、組織管理、執行效率等方面都存在明顯不足。因此，聯合國加強對主權國家、跨國公司、非政府組織等氣候治理主體的引導、規范與監督，十分重要。

（三）深化聯合國氣候治理體系改革

全球氣候治理成果的取得與聯合國的不懈努力密不可分，但聯合國還未能完全有效地解決全球氣候治理問題，也未能很好地調整自身的機構和項目，引發出一系列“錯失良機”的悲劇。為此，聯合國應結合機制改革，進一步整合參與全球氣候治理的相關組織機構，厘清其職責權限，加強各個機構在具體治理領域和專題性治理實踐中的協調與合作，形成各機構間既各司其職又分工協作的良好氛圍。

（四）調整與其他氣候治理主體的關系

全球氣候治理要求聯合國在堅持國家間合作基礎上，重視與其他治理主體間的互動合作。一方面，在氣候大會等多邊場合的提案提交、議程設置、討論形式以及人員構成等方面，聯合國應堅持更為包容、開放的原則。另一方面，聯合國應抵制部分國家和利益團體對大會帶有偏向性的操縱和引導，堅持以程序公平促進過程平等，以過程公開促進結果公正。如何努力保證那些博弈能力弱、又直接受氣候變化影響的小國享有充分的參與權、發聲權及表決權，應該成為聯合國未來工作的重點之一。

（五）推進全球氣候治理轉型

在轉型的宏觀目標上，結合氣候問題的特殊性和全球氣候治理的現狀，聯合國應引導全球治理從維持現狀治理轉向變革現狀治理，這符合國際社會對于控制氣候變化、推進全球治理、促進人類可持續發展的未來發展大勢。聯合國還應樹立一種“革命性反思”意識，不斷促進國際社會以宏觀和長遠視角深入思考全球氣候治理；在治理實踐中堅持審慎態度，繼承和鞏固現有治理成果，構建協調大多數國家利益的全球氣候治理框架。同時，有效運用集體行動邏輯，將有效性、公平性、合法性等基本原則作為重要的評價標準和原則，推進務實、漸進的改革，實現富有成效的全球氣候治理。

【吳志成系南開大學周恩來政府管理學院教授，徐芳宇系南開大學周恩來政府管理學院碩士研究生；摘自《南開學報》（哲學社會科學版）2015年第6期】