中央風險與地方競爭

文/溫鐵軍 計晗 張俊娜

中央風險與地方競爭

文/溫鐵軍 計晗 張俊娜

中央調控與地方行為的分歧

中央與地方關系是理解國家體制的一個基本問題，在一國的經濟與政治關系中居于十分重要的地位。

如果從國家權力運轉的角度去窺探中央與地方關系，可以發現中央調控和地方發展之間存在明顯的分歧：長期以來地方政府幾乎沒有可能執行中央的宏觀調控，或者說，沒有一個上級政府制定的指標被認真執行過。而且近年來，中央與地方的利益沖突和政策博弈己經愈演愈烈，甚至在保護耕地、調整房市、規范招商引資等一系列事關國家安全的重大問題上，因地方政府的抵觸，中央的宏觀調控政策陷入“失靈”的尷尬境地。

地方政府公司化競爭與有限責任化

中央與地方矛盾的制度性根源，大部分研究將其歸結為中央向地方的歷次分權和以GDP為核心的政績考評體系的行為邏輯，由此也派生出地方政府公司化。

如果回顧中央向地方分權的實踐歷程，不難發現，每次分權都與中國遭遇周期性經濟危機的宏觀背景高度相關。第一次分權發生于1958一1960年期間，因蘇聯援華投資中輟，財政資金陡然下降，財政赤字持續增加，1959年與1960年的赤字規模達到財政收入的10%以上，緊接著造成國民經濟大幅回落——GDP在1960年出現下滑，在1961年下滑幅度達到27.3%！第二次分權發生于20世紀60年代末至70年代初，正值中國周邊地緣政治趨緊，“三線建設”投資需求巨大，直接導致內生性財政赤字。從1980年到1993年又經歷了三次以財政體制改革為名的放權讓利，其特征都是“分灶吃飯”和“財政包干”。

然而，這一做法從1990年代初中央政府應對危機而采取的帶有集權性質的分稅制改革起——被徹底扭轉了，個中緣由十分耐人尋味。一方面，中央的財政收入比重偏低，直接導致了中央財政的連年赤字；另一方面，改革開放以來，地方政府依靠中央所賦予的財權和自主權，逐漸形成相對獨立的利益主體，并采取了類似公司化的運作方式。

誠然，地方政府的這種公司化競爭體制，的確對過去30余年的經濟高速增長起到了積極作用，然而事物都具有兩面性，這也帶來了一系列的嚴重后果：一方面體現為因過度干預經濟而導致的諸如產能過剩與宏觀經濟波動加劇、地方保護和諸侯經濟的形成、權力尋租行為滋生等問題；另一方面，地方政府公司化還體現為因在民生和公共服務方面的職能缺位而導致的諸如社會沖突難以調和、公共物品和服務供給不足、資源浪費與環境破壞等問題。

地方政府公司化競爭體制更為深刻的影響在于地方政府基本性質的改變：從過去名義上承擔無限責任的“人民政府”演化為實質性地承擔有限責任、甚至連有限責任都未必承擔的強權性“權力公司”。加之，伴隨著1980年代日益激烈的公司化競爭，地方政府已經呈現出有限責任化的傾向，但卻未見相應地適用于有限責任公司的制度規范。這使得有限責任化的地方政府往往不承擔風險，最終風險都上交給中央。

尤為值得注意的是，1994年的分稅制改革使得中央財政收入占比從22%陡然升至55.7%，地方財政收入占比則相應地從78%滑落至44.3%，并且在之后的財稅改革中，中央與地方的財政收入分成基本維持在一半對一半。顯然，分稅制改革在一定程度上實現了中央對地方的財權上收。而且，之后的金融系統改革、建設用地指標管控和政府機構改革等舉措，都帶有中央收權的色彩。這些措施，在一定程度上限制了地方公司化的無序競爭。然而，迄今為止，這些改革并未從根本上改變長期以來形成的地方政府獨立的利益主體地位，事實上還是在相對分權的格局內對中央與地方利益分配的調整。而且，在中央與地方的政策博弈過程中，地方政府能以地方治權被上收為由拒不服從中央調控，從而可能導致中央與地方的矛盾更為激烈，并強化地方政府有限責任化的傾向。

中央政府承擔無限責任：制度優勢與現實挑戰

正是這種公司化地方政府完全不承擔其追求外向型經濟增長所造成的巨大風險、而是全部上解到中央的嚴峻局面，才迫使中央政府不得不采取一手增發貨幣，一手增發政府債券。在采取這兩個客觀上制造通貨膨脹的國家信用擴張手段的同時，推出人民幣主動大幅度貶值為實質內容的“外匯并軌、一步到位”和“中央—地方分稅制”等被稱為“宏觀經濟體制改革”的應對措施。

中央政府于1993～1994年竭力化解的公司化地方政府所上交的最終風險的過程，至今仍然被海內外理論界意識形態化地歸納為“深化市場經濟改革”。盡管如此，這些改革都實質性地表現出所謂中央政府的“政府理性”之內涵——根本不同于私人利益最大化的市場理性——中央政府必須對國家經濟安全承擔無限責任。

而之所以中國的中央政府的無限責任屬性能夠成立，有其必要條件：只有在中央政府直接掌控國債發行和國家金融權力并且堅持不對外開放資本市場的條件下，才能采用國家主權直接派生的“政府信用”擴張——包括赤字財政和制造通脹等手段——來承擔當期政府對國家安全的無限責任。

可見，憑借國家政治強權維護核心經濟主權所派生的財政和金融這兩個方面的國家信用擴張，才是中國特色的化“危”為“機”的制度基礎。或者說，這是中國無限責任政府能夠特立獨行于西方有限責任政府體制的內因……

中國上層建筑尤其是中央政府的無限責任屬性，還體現為1990年代末以來中央政府大規模下達專項資金用于“三大差別”再平衡戰略、棚戶區和老工業區改造、農民糧食、社保、醫療的補貼等諸多普惠全民的政策安排。

中央政府承擔無限責任的體制，恰是維持國家長治久安和可持續發展的制度優勢。然而，這種體制在現實中遭遇到重大挑戰。一方面，構建無限責任上層建筑的經濟基礎應該是全民所有制的無限責任企業，具體形態主要表現為國有企業。國有企業的全民所有的產權性質，決定了國有企業的經營收益理應全民共享，而由于實踐中全體人民不可能直接參與國有企業的利潤分配，因此由全國人民代表組成的全國人大委托給中央政府全權負責管理，中央政府則作為總代理人負責將國有企業利潤向全民（包括國有企業）分配。照此邏輯，國有企業的利潤理應全部或至少大部分上繳中央。事實上，現行的國有資本收益的收取對象僅為中央管理的一級企業，而其中僅中央企業擁有全資或控股子公司的國有獨資企業才上交利潤，并且除軍工企業和轉制科研院所企業外，上交利潤比例僅為5-10%，遠遠低于國外國企35%的利潤上繳。

另一方面，中央應對風險承擔無限責任的最直接措施是政府信用擴張，增加發行國債和貨幣，這就對沖了滾滾涌入的外國紙信用和國內財富群體積聚起來的紙信用，從而引發海內外財富群體的嚴重不滿。

經濟分層條件下中央—地方利益失衡格局長期化

如果以工業化的一般經驗過程劃分新中國成立以來的經濟發展階段，那么，1980年以前主要是工業化的原始積累階段；1980年之后是工業化所形成的產業資本結構調整與擴張階段；世紀之交中國進入產業資本過剩階段。

伴隨著30余年的高速發展，中國的中央政府與地方政府在經濟基礎層面陷入了一個地方產業競爭與中央金融壟斷相互強化的循環之中：地方政府主導產業資本競爭，導致中央政府強化金融權力壟斷，這又進一步加劇地方產業資本競爭……中國經濟在中央與地方之間形成了日益固化的層次劃分：地方政府的經濟基礎仍然是產業資本主導的實體經濟，而中央政府的經濟基礎則演變成金融資本主導的金融經濟。

在經濟分層條件下，中央政府和地方政府各自遵循著不同的“政府理性”和相應的行為邏輯，兩者之間的利益結構格局失衡也就勢所必然。并且，因經濟分層的日益固化，而中央的宏觀調控在經濟正常運行條件下經常難以貫徹，中央—地方利益失衡的格局可能將維持很長一段時間了。

緩解中央—地方利益矛盾的出路

在中央層面，中央政府承擔無限責任作為中國特色的制度優勢，其經濟基礎理應得到夯實。因此，需要強化國有資本，并且明確收益向全民分配，具體的操作方案如成立公共信托基金、以中國公民資格入股平均分紅等等，其實，只要能夠體現公平性和普惠性的具體方案都可試點。

在地方層面，公司化的地方政府作為風險的主要制造者，可以說是中央—地方矛盾中的主要方面，如何降低風險、在地化解風險、分擔風險責任就成為改造地方政府行為的基本思路。一是以生態文明理念和三產化思路開發利用本地資源，降低地方政府競爭風險。二是鼓勵多方主體共同參與政府治理，在地化化解風險。三是對直接關乎國家安全的地區財政支持從專項轉移支付為主改為一般轉移支付為主，促使地方政府分擔風險責任。

在國際層面，以國有金融為主的金融資本與以地方企業為主的產業資本聯合“走出去”，能夠實現“雙贏”，有助于緩和中央—地方矛盾。

（溫鐵軍系中國人民大學農業與農村發展學院教授，計晗、張俊娜系中國人民大學農業與農村發展學院博士生；摘自《國家行政學院學報》2015年第4期）