鐵道部體制的社會(huì)演化論分析

文/馬得勇 張志原

鐵道部體制的社會(huì)演化論分析

文/馬得勇 張志原

社會(huì)演化論基于其理論優(yōu)勢(shì)，可以為我們理解那些兼具政治管理和經(jīng)濟(jì)效益功能（政企不分），同時(shí)在某個(gè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域居于壟斷地位的政治性組織體系的變革提供一個(gè)全面系統(tǒng)的框架。基于社會(huì)演化論的視角，鐵道部乃至其他政府機(jī)構(gòu)改革是一個(gè)環(huán)境—結(jié)構(gòu)—行為者互動(dòng)的過(guò)程，環(huán)境和不同層級(jí)的行為者（觀念和利益）都對(duì)制度結(jié)構(gòu)的變遷過(guò)程產(chǎn)生了重要影響。（1）從環(huán)境—結(jié)構(gòu)（即制度）角度看，隔離的打破與環(huán)境的開放給此類政府機(jī)構(gòu)改革增添了壓力，生存壓力的加大與可供學(xué)習(xí)對(duì)象的增多使得制度變遷的速度加快；（2）從結(jié)構(gòu)自身角度看，不同層級(jí)的制度間存在著制度不匹配的現(xiàn)象，由此產(chǎn)生的摩擦增加了制度變遷的必要性；（3）從行為者—結(jié)構(gòu)角度看，關(guān)鍵行為者的觀念主導(dǎo)著制度變遷的方向，而外部環(huán)境和持有不同觀念和利益的相關(guān)行為者之間的力量對(duì)比則決定了制度的變遷能否實(shí)現(xiàn)。

環(huán)境開放與制度變遷的觸發(fā)機(jī)制

想要探尋中國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革的演化邏輯，所要解決的第一個(gè)問(wèn)題是：什么因素觸發(fā)了制度的變遷？對(duì)于這一問(wèn)題，官員的自覺(jué)意志、財(cái)政壓力等因素都被學(xué)者們所提及。然而在1949年新中國(guó)政體初創(chuàng)之時(shí)，其制度設(shè)計(jì)體現(xiàn)了設(shè)計(jì)者較強(qiáng)的個(gè)人理念和利益傾向，伴隨著制度的延續(xù)，行為者與制度相互依存的關(guān)系越發(fā)強(qiáng)化，形成了穩(wěn)定的制度運(yùn)行機(jī)制。那么在這樣一種情況下行為者為何會(huì)尋求改變這一制度呢？筆者認(rèn)為，一個(gè)普遍被忽視的因素是環(huán)境的開放。當(dāng)某一物種處在被隔離的環(huán)境中，相對(duì)獨(dú)立的環(huán)境要求不同的適應(yīng)能力，因此物種會(huì)演化出與眾不同的特性。當(dāng)環(huán)境的隔離被打破，出于適應(yīng)新環(huán)境的需要，制度變革的壓力明顯增大，變異程度將顯著提高。

對(duì)于鐵道部而言，中國(guó)60年來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變遷構(gòu)成了鐵道部制度變遷的外在環(huán)境。在改革開放前的30年里，中國(guó)處在較為封閉的國(guó)際環(huán)境下，同時(shí)為了適應(yīng)國(guó)內(nèi)環(huán)境，形成了一套封閉的、集權(quán)的、“大而全”的制度體系。然而，當(dāng)封閉的環(huán)境轉(zhuǎn)為開放時(shí)，原有封閉體制下演化出的功能不再滿足新環(huán)境的需要，制度的生存壓力增大，制度重新面臨環(huán)境適應(yīng)性的挑戰(zhàn)。在開放初期，鐵道部體制雖有管理上的混亂與財(cái)政壓力的增大，但并不危及生存。然而伴隨著環(huán)境開放程度的提高，鐵道部原有體制中不適應(yīng)新環(huán)境的功能越來(lái)越多，制度的生存壓力也逐漸增大。在劉志軍主政期間，鐵道部一度想通過(guò)“跨越式發(fā)展”來(lái)求得制度的延續(xù)，然而事實(shí)證明，環(huán)境開放度增大使得制度變遷的過(guò)程難以逆轉(zhuǎn)，“跨越式發(fā)展”理念并未解決制度本身的低效率和低合法性問(wèn)題。

環(huán)境開放除了會(huì)增加制度的生存壓力之外，還會(huì)帶來(lái)另一種輔助機(jī)制：開放的環(huán)境增加了制度可以模仿、學(xué)習(xí)的對(duì)象。鐵道部原有的制度要素包括鐵路國(guó)有化、集權(quán)化管理、“大而全”的制度體系等。當(dāng)改革開放使得封閉的環(huán)境被打破時(shí)，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革模式和國(guó)外的鐵路管理體制使得制度學(xué)習(xí)有了更廣泛的對(duì)象。在1986年大包干改革中，學(xué)習(xí)的制度基因主要為國(guó)企改革的模式，其制度要素為“承包式改革”。在2000年網(wǎng)運(yùn)分離改革中，制度要素的來(lái)源則為歐美國(guó)家的鐵路運(yùn)營(yíng)模式。這一方面也加快了制度變遷的速度，同時(shí)又使得制度的演化出現(xiàn)更多的可能性。

制度匹配與生存壓力

社會(huì)演化論把社會(huì)系統(tǒng)視為一個(gè)類似于生態(tài)系統(tǒng)的有機(jī)體系，而任何國(guó)家的制度體系都是這樣一個(gè)綜合性的系統(tǒng)，各種制度安排環(huán)環(huán)相扣，通過(guò)各種途徑緊密相連。這種狀態(tài)就是政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家所定義的“制度匹配”。當(dāng)環(huán)境發(fā)生變化或者整個(gè)制度體系發(fā)生變化時(shí)，系統(tǒng)內(nèi)的子系統(tǒng)通常也需要隨之變化，否則就會(huì)造成制度之間的配適問(wèn)題。環(huán)境的開放增加了制度變革的可能性和速度，會(huì)對(duì)鐵道部形成生存壓力。但是這種生存壓力并不是直接的，因?yàn)樽鳛閴艛嗖块T，鐵道部并不存在競(jìng)爭(zhēng)者。筆者認(rèn)為，鐵道部的直接生存壓力主要表現(xiàn)為，作為壟斷部門與政治系統(tǒng)整體、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制之間的制度不匹配而產(chǎn)生的矛盾和摩擦。一方面，鐵道部的封閉壟斷經(jīng)營(yíng)模式與日臻完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之間發(fā)生了環(huán)境不適應(yīng)的問(wèn)題，具體表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)上的績(jī)效低下。另一方面，鐵道部的“獨(dú)立王國(guó)”地位與不斷進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變和功能優(yōu)化的政府體系之間產(chǎn)生了制度不匹配的問(wèn)題，具體表現(xiàn)為鐵道部的政策回應(yīng)性和輿論支持度不斷降低。正是這種制度的不匹配，使得鐵道部的生存壓力變大，其存在合法性也遭到越來(lái)越大的挑戰(zhàn)。因此，鐵道部的制度變革也反映了中國(guó)政府機(jī)構(gòu)變革的一個(gè)推動(dòng)力——制度間的功能失調(diào)，也即制度的不匹配。然而，對(duì)于制度間的不匹配，有的部門或機(jī)構(gòu)會(huì)很快做出調(diào)整，而有的卻不會(huì)。推動(dòng)這種外顯的制度不匹配現(xiàn)象背后的動(dòng)力是什么呢？

觀念演化、力量較量與制度選擇

觀念的變化是制度變革的先導(dǎo)。豪爾曾描述了觀念的演化過(guò)程：當(dāng)某一事件的發(fā)生證明了原有觀念的異常，就可能會(huì)導(dǎo)致人們對(duì)于舊有觀念及相關(guān)政策、制度的不信任，并通過(guò)社會(huì)與國(guó)家的互動(dòng)尋找一個(gè)替代性的觀念。在社會(huì)演化的框架下，不同的觀念之間存在著生存競(jìng)爭(zhēng)，觀念及基于某種觀念引發(fā)的制度創(chuàng)新都會(huì)面臨環(huán)境和行為者兩個(gè)層面的選擇。一方面，這種制度變異的適應(yīng)性將經(jīng)受環(huán)境的選擇，在特定環(huán)境下表現(xiàn)出低績(jī)效的制度變異將難以生存；另一方面，就政治性制度變遷而言，環(huán)境的選擇并不充分，不同的行為者持有不同的觀念，行為者基于觀念、利益和力量的互動(dòng)將會(huì)影響到制度的演化方向。哪種觀念最終被選出并不是由這種觀念本身是否合理或現(xiàn)實(shí)對(duì)該觀念需求的迫切性決定，而是由持有不同觀念的群體之間的力量對(duì)比來(lái)決定。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的大背景下，鐵道部機(jī)構(gòu)改革經(jīng)歷了“分權(quán)”、“集權(quán)”、“政企分開”、“市場(chǎng)化”、“功能優(yōu)化”等觀念上的演化。不同行為者所秉持的觀念在同一時(shí)期也會(huì)時(shí)而一致時(shí)而沖突。鐵道部制度的產(chǎn)生源于對(duì)蘇聯(lián)模式的借鑒，最終形成的鐵道部制度在一段時(shí)期內(nèi)顯示出較高的環(huán)境適應(yīng)性，使得行為者關(guān)于鐵路應(yīng)該“集權(quán)化管理”的觀念得以產(chǎn)生。在改革開放環(huán)境變化后，鐵道部制度在1986年至20世紀(jì)末間出現(xiàn)了生存壓力，此時(shí)的改革開放環(huán)境使“分權(quán)”、“承包”成為較為流行的觀念。鐵道部部長(zhǎng)和中央高層試圖將“大包干模式”推廣至整個(gè)鐵路系統(tǒng)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和市場(chǎng)觀念的深入發(fā)展，“政企分開”、“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”成為1998年機(jī)構(gòu)改革的主導(dǎo)觀念。然而“市場(chǎng)化”這一觀念在鐵道部體制改革中受到其內(nèi)部的抵制。國(guó)務(wù)院基于對(duì)總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革穩(wěn)健性的考慮，此時(shí)也更加傾向于“集權(quán)化管理”的觀念。2003年劉志軍就任鐵道部長(zhǎng)后，希望以發(fā)展求生存，其背后的觀念為“集權(quán)化管理”（“集中力量辦大事”），其“跨越式發(fā)展”的戰(zhàn)略也獲國(guó)務(wù)院認(rèn)可并得以推行。劉志軍腐敗案發(fā)和甬溫線交通事故之后，國(guó)務(wù)院以及社會(huì)輿論更加支持鐵路需要和其他交通系統(tǒng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的“功能優(yōu)化”觀念，拆解鐵道部的社會(huì)呼聲日益增高。可以看到，自改革開放以來(lái)，圍繞鐵道部的改革方向，行為主體存在不同導(dǎo)向的觀念，這些觀念之間有繼承也有更新。

鐵道部的案例中，關(guān)鍵行為者的觀念轉(zhuǎn)變只是為制度變遷提供了各種可選方案，而制度變遷能否實(shí)現(xiàn)，最終還是由持有不同觀念和利益的行為者之間的力量較量所決定。鐵道部系統(tǒng)內(nèi)部在“劉志軍腐敗案”之后無(wú)法形成政治聯(lián)盟來(lái)維持鐵道部“獨(dú)立王國(guó)”的地位，推動(dòng)和阻撓改革的力量對(duì)比發(fā)生顯著變化，才使得鐵道部體制變革最終得以發(fā)生。在這一過(guò)程中，兩派力量之間對(duì)決受到了偶然性（劉志軍落馬）的影響。不過(guò)，鐵道部的拆解并不意味著這個(gè)組織被完全消滅。從社會(huì)演化的角度看，鐵道部通過(guò)“蛻變”得以重生。通過(guò)這種蛻變，原來(lái)鐵道部政企不分的弊端有望得以克服，其所承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)功能和管理職能通過(guò)重構(gòu)有望得以優(yōu)化。

通過(guò)這一案例可以看到，作為一個(gè)子系統(tǒng)，鐵道部試圖通過(guò)自身的變革來(lái)達(dá)到與整個(gè)政治系統(tǒng)乃至環(huán)境的和諧共處，但是從其改革歷程來(lái)看，這一目標(biāo)最終未能實(shí)現(xiàn)。國(guó)家層次政治系統(tǒng)旨在追求社會(huì)全體利益的價(jià)值定位與一個(gè)經(jīng)濟(jì)上居于壟斷地位、管理上享有獨(dú)立管轄權(quán)的子系統(tǒng)所追求的權(quán)力和利益之間的矛盾隨著政治系統(tǒng)的調(diào)整和社會(huì)的開放性曰益增加。政治系統(tǒng)出于社會(huì)整體利益的考慮，往往需要采取強(qiáng)制性的制度變革方式，通過(guò)社會(huì)動(dòng)員積蓄變革力量的同時(shí)壓制阻礙力量，方能實(shí)現(xiàn)制度變革。實(shí)際上，在對(duì)諸如民航系統(tǒng)、公路系統(tǒng)、電信等其他類似的機(jī)構(gòu)的變革歷程的粗略考察中，我們也發(fā)現(xiàn)同樣邏輯。

鐵道部的體制給我們提供了中國(guó)政治領(lǐng)域制度變革的邏輯：在現(xiàn)有的制度體系下，即中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨長(zhǎng)期執(zhí)政的條件下，政治或行政領(lǐng)域由于其自身的特性，一種以提高整個(gè)政治系統(tǒng)的效率或合法性為導(dǎo)向的制度變革最為可能的方式或許就是自上而下的強(qiáng)制性變革，也可以稱之為外生性制度變遷。改革開放以來(lái)發(fā)生在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的誘致性制度變遷（或稱內(nèi)生性制度變遷），或者哈耶克式自發(fā)秩序的演進(jìn)邏輯并不能解釋中國(guó)政治領(lǐng)域的制度（或機(jī)構(gòu)）變遷歷程，在未來(lái)能夠解釋的可能性也不大。因此，出于社會(huì)整體利益的考慮，那種超越部門和局部利益的頂層設(shè)計(jì)（也即關(guān)鍵行為者的觀念）為未來(lái)政治領(lǐng)域的制度變遷勾畫了方向，而相關(guān)行為者之間的力量對(duì)比則成為制度變革能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。

作者單位：（南開大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院；摘自《政治學(xué)研究》2015年第5期；原題為《觀念、權(quán)力與制度變遷：鐵道部體制的社會(huì)演化論分析》）