法治體系形成指標(biāo)的法理研究

文/關(guān)保英

法治體系形成指標(biāo)的法理研究

文/關(guān)保英

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出：“全面推進(jìn)依法治國，總目標(biāo)是建設(shè)中國特色的社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家。”這表明法治體系已經(jīng)不是一個純粹學(xué)理意義上的概念，而是一個正式的甚至帶有法律典則依據(jù)的概念。2010年我國宣布法律體系已經(jīng)形成，而《決定》在法律體系的基礎(chǔ)上又提出了法治體系的概念，顯然此二概念不是同一意義上的概念，這在學(xué)界也已得到普遍認(rèn)可。現(xiàn)在，擺在我們面前的就是如何從質(zhì)與量兩個方面對法治體系的相關(guān)內(nèi)涵及外延進(jìn)行解讀。

法治體系形成指標(biāo)的界定

法治體系形成指標(biāo)是指用以對一國法治體系在產(chǎn)生、發(fā)展、完善等若干環(huán)節(jié)進(jìn)行質(zhì)和量的權(quán)衡和考察的客觀標(biāo)準(zhǔn)。這些客觀標(biāo)準(zhǔn)既可以用數(shù)字化的形式體現(xiàn)，也可以用非數(shù)字化的形式體現(xiàn)。

我們可以對法治體系形成指標(biāo)的內(nèi)涵作出如下解釋：第一，法治體系形成指標(biāo)是由一國政權(quán)體系制定的指標(biāo)；第二，法治體系形成指標(biāo)是能夠?qū)Ψㄖ螤顩r作出綜合測定的指標(biāo)；第三，法治體系形成指標(biāo)是可以進(jìn)行數(shù)量確定的指標(biāo)；第四，法治體系形成的指標(biāo)是通過實在法所體現(xiàn)的指標(biāo)。

法治體系形成指標(biāo)在我國的狀況

《決定》指出：“同推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)相比，法治建設(shè)還存在許多不適應(yīng)、不符合的問題，主要表現(xiàn)為：有的法律法規(guī)未能全面反映客觀規(guī)律和人民意愿，針對性、可操作性不強(qiáng)，立法工作中部門化傾向、爭權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象較為突出；有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象比較嚴(yán)重，執(zhí)法體制權(quán)責(zé)脫節(jié)、多頭執(zhí)法、選擇性執(zhí)法現(xiàn)象仍然存在，執(zhí)法司法不規(guī)范、不嚴(yán)格、不透明、不文明現(xiàn)象較為突出，群眾對執(zhí)法司法不公和腐敗問題反映強(qiáng)烈；部分社會成員尊法、信法、守法、用法、依法維權(quán)意識不強(qiáng)，一些國家工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部依法辦事觀念不強(qiáng)、能力不足，知法犯法、以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法現(xiàn)象依然存在。”這實質(zhì)上是對我國目前法治體系存在問題的一個詮釋。

筆者試對我國法治體系形成指標(biāo)目前的狀況作出下列揭示：第一，有主觀指標(biāo)缺乏客觀指標(biāo)；第二，有政策導(dǎo)向的指標(biāo)而缺乏法律規(guī)定的指標(biāo)；第三，有相對粗略的指標(biāo)而缺乏細(xì)密的指標(biāo)；第四，有法律實施中的單項指標(biāo)而缺乏法治的總體指標(biāo)；第五，有單向評價的指標(biāo)而缺乏法律約束力的指標(biāo)。

法治體系形成指標(biāo)的性質(zhì)

法治體系形成指標(biāo)的功能和作用可以體現(xiàn)在諸多方面，如：將其作為法文化的構(gòu)成部分；將其作為法律和法治的認(rèn)知基礎(chǔ)；將其作為一個學(xué)術(shù)問題；將其作為法律規(guī)范。本文所討論的法治體系的功能和價值在于第四個方面，就是說法治體系本身是一個規(guī)范性的東西。

那么，它作為一個規(guī)范性的東西究竟具有哪些方面的屬性呢？第一，法治體系形成指標(biāo)具有統(tǒng)一性。第二，法治體系形成指標(biāo)具有規(guī)范性。第三，法治體系形成指標(biāo)具有精確性。第四，法治體系形成指標(biāo)具有可操作性。第五，法治體系形成指標(biāo)具有強(qiáng)制性。

法治體系形成指標(biāo)的基本構(gòu)成

第一，關(guān)于法治體系與其他治理體系關(guān)系的指標(biāo)。在我們構(gòu)建法治體系的測評指標(biāo)時，必須首先將法治體系的功能、價值等與其他治理體系的功能、價值及其關(guān)系予以厘清，甚至應(yīng)當(dāng)用相應(yīng)的數(shù)量將二者的關(guān)系予以處理。

第二，關(guān)于法治體系諸構(gòu)成及其關(guān)系的指標(biāo)。《決定》對我國法治體系的構(gòu)成大體上作了這樣的設(shè)計：一是“完備的法律規(guī)范體系”，二是“高效的法律實施體系”，三是“嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系”，四是“有力的法治保障體系”，五是“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”。我們可以從這個縱向邏輯上來設(shè)計法治體系測評指標(biāo)的構(gòu)成，可以用相應(yīng)的數(shù)據(jù)將上列五個范疇及其關(guān)系進(jìn)行量化。從依法治國的另一個側(cè)面來看，依法治國包括法治國家、法治政府、法治社會三個大的范疇，這三個大的范疇是依法治國的橫向邏輯，它們同樣應(yīng)當(dāng)保持一種科學(xué)的關(guān)系形式，它們之間也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行數(shù)據(jù)化的聯(lián)接。

第三，關(guān)于法律體系覆蓋范圍的指標(biāo)。有些法律體系和法律規(guī)范可能并沒有與相應(yīng)的客觀事物和關(guān)系保持契合，反映在法治體系中，那就是有些應(yīng)當(dāng)受到法律規(guī)范覆蓋的事物沒有被覆蓋，有些應(yīng)當(dāng)受到法律規(guī)范調(diào)整的關(guān)系沒有被調(diào)整。基于此，當(dāng)我們在構(gòu)造法治體系形成指標(biāo)時，法律體系的覆蓋便是一個必須進(jìn)行構(gòu)造的問題，便是一個必須設(shè)計相應(yīng)指標(biāo)的問題。

第四，關(guān)于法律體系內(nèi)部的指標(biāo)。法律體系中存在著復(fù)雜的相互交織的典則和規(guī)范，以我國《立法法》的規(guī)定來看，從縱向上講，法律有上下位之分。同時，法律體系還存在著相應(yīng)的橫向關(guān)系。法律體系內(nèi)部應(yīng)當(dāng)保持相應(yīng)的科學(xué)性和合理性，也當(dāng)然是需要指標(biāo)的。

第五，關(guān)于法治主體規(guī)范化的指標(biāo)。法治主體對于法治體系的建構(gòu)而論是十分關(guān)鍵的，如果相關(guān)的法律主體不合格，立法、執(zhí)法和司法等就必然難以合格，就必然會存在這樣或那樣的問題。目前擺在我們面前還有一個非常重要的事情，就是將法律主體的概念和范圍予以明確化。

第六，關(guān)于立法與法律實施跟蹤的指標(biāo)。在法理學(xué)中，關(guān)于法律的性質(zhì)向來就有良法和惡法的區(qū)分。在筆者看來，惡法并不一定在它制定時就是惡法，即是說，有些惡法是隨著社會的發(fā)展，因為其所設(shè)定的關(guān)系形式和權(quán)利義務(wù)滯后于社會而變?yōu)榱藧悍ā＿@就要求我們必須對已經(jīng)制定的法律進(jìn)行跟蹤。我國立法應(yīng)當(dāng)有跟蹤制度，與立法聯(lián)系在一起的行政執(zhí)法和司法也應(yīng)當(dāng)有跟蹤制度，也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行執(zhí)行和實施后的測評。

第七，關(guān)于法治認(rèn)同度的指標(biāo)。如果說法律的實施是一種體制內(nèi)的行為的話，而法律的實現(xiàn)是一個社會化的行為，是一個法律在社會控制過程中的價值是否得到認(rèn)同的狀態(tài)。說到底，一個國家的法律權(quán)威并不僅僅體現(xiàn)在公眾的服從上，而應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在公眾對該法律規(guī)范以及法律行為的認(rèn)同上。所以我們必須對公眾的法治認(rèn)同度進(jìn)行測評，尤其是在法律實施和執(zhí)行以后，相關(guān)的利害關(guān)系人、相關(guān)的非利害關(guān)系人是否認(rèn)可這樣的法律和法律行為，應(yīng)當(dāng)構(gòu)設(shè)相應(yīng)的測評指標(biāo)。

第八，關(guān)于公眾法治水平的指標(biāo)。在法治體系形成指標(biāo)的構(gòu)成中，必須將社會公眾的法治水平作為一個重要的指標(biāo)。我們可以用信仰法律、遵守法律、服從法律、應(yīng)用法律等具體內(nèi)容設(shè)計相應(yīng)的指標(biāo)，并通過這些指標(biāo)強(qiáng)制提升全社會的法律水平。

法治體系形成指標(biāo)的運(yùn)用

第一，法治體系形成指標(biāo)在法治體系構(gòu)建中的運(yùn)用。筆者主張法治體系的測評指標(biāo)尤其是法治體系形成的測評指標(biāo)應(yīng)當(dāng)作為法治體系的構(gòu)成部分，如果我們沒有重視這樣的構(gòu)成，就無法判定我們的法治體系是否已經(jīng)形成，這中間的道理是非常簡單的。因為我們無法通過目前的制度設(shè)計來把握法治體系形成過程中的度，在缺乏這個度的情況下，法治體系形成與否便無法做出科學(xué)判斷。

第二，法治體系形成指標(biāo)在實在法制定中的運(yùn)用。當(dāng)我們對法律典則作出科學(xué)性或者非科學(xué)性之評判時，缺乏法內(nèi)的測評指標(biāo)，這便提醒我們法治體系測評指標(biāo)應(yīng)當(dāng)在實在法中就有所體現(xiàn)，我們可以制定一個法律典則標(biāo)準(zhǔn)法，通過它對法律典則在形式上的標(biāo)準(zhǔn)和實質(zhì)上的標(biāo)準(zhǔn)予以嚴(yán)格規(guī)定，并且使這些標(biāo)準(zhǔn)能夠用數(shù)字來說明。我們應(yīng)當(dāng)吸收法治發(fā)達(dá)國家的立法經(jīng)驗，可以制定一部與《立法法》相配套的姐妹法，通過這樣的法典，把《立法法》所規(guī)定帶有原則性的內(nèi)容再盡可能予以細(xì)化，盡可能進(jìn)行數(shù)量上的確定。

第三，法治體系形成指標(biāo)在法治過程中的運(yùn)用。我們可以把法律典則體系作為法治的靜態(tài)方面。但是，一個相對科學(xué)的法治體系形成指標(biāo)自然而然地應(yīng)當(dāng)包括法治體系中相關(guān)動態(tài)因素的指標(biāo)，例如與法律實施主體相關(guān)的指標(biāo)、法律實施過程中相關(guān)關(guān)系的指標(biāo)、法律實施外圍環(huán)境的測評及其指標(biāo)、法制過程社會認(rèn)可度的指標(biāo)等。就我國法治體系的形成而論，這個動態(tài)范疇的指標(biāo)比作為靜態(tài)的法律體系的指標(biāo)更加重要。就目前來講，民間存在著一些關(guān)于法治體系動態(tài)化方面的指標(biāo)，這些指標(biāo)尚未成為國家法律所認(rèn)可的指標(biāo)，這是我們在法治體系形成過程中必須引起重視的問題。

第四，法治體系形成指標(biāo)在法和法治實現(xiàn)中的運(yùn)用。我們在法治體系形成指標(biāo)的運(yùn)用中，法和法治實現(xiàn)中的諸多環(huán)節(jié)和要素必須用量化指標(biāo)進(jìn)行測評。由于法實現(xiàn)的測評在我國傳統(tǒng)法治中很少設(shè)置指標(biāo)和對這些指標(biāo)的具體運(yùn)用，所以法治體系形成指標(biāo)在法和法治實現(xiàn)中的運(yùn)用還需我們做出更大的努力，諸多技術(shù)問題還需要進(jìn)行新的設(shè)計，如果我們能夠用法治體系形成指標(biāo)對法實現(xiàn)過程進(jìn)行分析和考量，那我國的法治體系就會達(dá)到比較理想的境界。

（作者系上海政法學(xué)院教授；摘自《中國法學(xué)》2015第5期）