西方行政體制概論

楊 桓

湖南大學 湖南長沙 410000

西方行政體制概論

楊 桓

湖南大學 湖南長沙 410000

目前中西方各采用不同行政體制模型，發達西方國家在行政體制發展實踐和理論層面都要早于中國，且在這一過程中形成了適合自身發展的行政體制模式。本文通過對西方主要國家行政體制與中國行政體制進行對比，以尋找中國在完善自身行政體制過程中可以從中引鑒的經驗。通過對比，本文認為中國可以引鑒西方國家的分權制衡思想、調解機制、法治思維等方面以完善自身行政體制。

行政體制；政府形式；分權；制衡；監督

一、何為行政體制

何為行政體制，不同學者有不同的看法。卓越在《比較公共行政》中認為：“行政體制有狹義和廣義之分。狹義行政體制僅僅是指行政組織自身結構要素、層級關系、區域劃分、機構編排的制度化形式。廣義行政體制主要是和國家政體直接相連的一個范疇，它包括了狹義行政體制的內容，同時還涉及行政組織和其他國家政權組織之間的關系。”①包剛升在《政治學通識》中指出行政體制即政府體制，“主要是指政府機構和立法機關之間的關系。”②在本文中，主要認為行政體制即政府體制和形式，也就是從中外立法機關和行政機關關系的角度對彼此進行比較分析。

二、當今西方主要的行政體制

目前西方發達國家在其立法機關和行政機關的關系，主要可以分為三大類：總統制國家、半總統制國家、議會制國家。這三種行政體制既有共通的部分，也有區別。共通的部分最主要表現在無論三種行政體制的何種行政體制都深有國家不同權力之間制約、制衡思想。區別主要表現在不同行政體制類型對不同權力制衡方式不一樣。總統制以美國最為典型、半總統制以法國最為典型、議會制以英國最為典型。

（一）以美國為主的總統制

美國是總統制發源地，其之所以能在美國發展并被西方其他國家繼承和發揚是有歷史和現實原因。總統制主要特征有：第一，行政機關和立法機關均由民選產生，總統即是國家元首也是政府首腦。第二，總統任期和國會任期固定，彼此互不統屬。第三，總統可以任命和指導政府組成成員，并且具有憲法承認的部分立法權。

（二）以法國為主的半總統制

半總統制發源于法蘭西第五共和國，而半總統制這一名稱首次出現于法國政治學家莫里斯?迪米爾熱的《政治制度與憲法》一書中。③半總統制主要特征是：第一，總統與立法機關均由選民選舉產生。第二，總統擁有很大的憲法權威，可以任免總理（或首相）與內閣以及議會（解散議會是總統制與半總統制的主要區別）。第三，總理（或首相）與內閣必須要得到立法機關多數信任。

（三）以英國為主的議會制

英國是議會內閣制的發源地，卓越在《比較公共行政》中把英國稱作為內閣制之母。④議會制具有以下特點：第一，立法機關由選舉產生，其是國家權力中心，國家元首是虛位元首。第二，行政機關由立法機關產生，對立法機關負責。第三，立法機關多數通過“不信任投票”可以罷免行政機關（內閣必須集體辭職），同時行政機關也可以提請解散議會。

三、西方主要行政體制的評述

不論是總統制、半總統制還是議會制其都是在分權制衡的思想上產生和發展，很大程度上實現了不同權力之間的相互制衡，有效的防止公共權力濫用，保障了普通民眾權利不被任意侵犯，進而有利于民主政治發展。

在借鑒這些國家行政體制經驗時一定要結合自身本國實際情況，不能盲目或是不擇不扣全盤借鑒。當今世界除了美國以外，還有很多國家也實行總統制，拉丁美洲地區很多國家在行政體制上都實行了總統制卻出現很多失敗的案例。比如上世界70年代智利，時任總統阿連德希望把整個國家社會主義化，包括土地再分配、礦產國有化、銀行和大型企業歸國有等等。結果遭到議會否定，議會和總統之間造成激烈沖突，后總統繞開議會強行推行其政策，議會以總統行為違憲為由拒絕，進而導致雙方矛盾進一步加深，甚至到了不可調和的地步，最終導致軍事政變。⑤在半總統制國家，除了法國，如果總統任命的總理在議會得不到多數支持從而形成的政治僵局至今仍然困擾著許多采用半總統制國家，影響著這些國家政局穩定。

四、西方行政體制的借鑒和思考

（一）分權制衡思想的引鑒

西方行政體制中不論是總統制、半總統制還是議會制在其制度設計上都充分體現了不同國家權力之間的相互制約，防止出現權力濫用。在議會制中內閣由議會選舉產生，對議會負責，但是內閣同樣擁有解散議會的權力，這樣設計的根本目的就在于為了防止議會權力獨大，不受控制，最終侵犯的民眾的權利和其他國家權力。孟德斯鳩認為：“當立法權和行政權集中在同一個人或同一機關之手，自由便不復存在了，因為人們將要害怕這個國王或議會制定暴虐的法律，并且暴虐的執行這些法律。”⑥漢密爾頓在《聯邦黨人文集》認為：“立法、行政和司法權置于同一人手中，不論是一個人，少數人或許多人，不論是世襲的，自己任命或選舉，均可公正的斷定是虐政。”⑦在中國由于歷史上長久的專制統治，以及一些特殊原因一直以來對分權制衡都是排斥態度。

如何實現分權制衡？孟德斯鳩提供了很好意見，分為兩步：第一，權力分設，將國家權力分為立法權、行政權和司法權力，這三種權力應該由不同人或機關分別掌握。第二，權力制衡，國家的三種權力之間不僅僅是簡單的分立，更是彼此牽制、相互抗衡，以權力約束權力，防止權力的濫用。

（二）調解機制的引鑒

西方各國行政體制是在分權的基礎上構建起來，不同權力之間獨立性較大，難免會造成不同權力之間的沖突，如果這種沖突得不到有效調解，就會影響到國內政局穩定。在美國由于總統和議會都是選民選舉產生，都具有最高的合法性，當總統和議會在重大問題上有分歧時就會很麻煩，因為誰也沒有權力指揮誰，如果持續下去就會造成政治僵局。為了解決這類矛盾美國有兩種方法解決，一是聯邦最高法院從中以其一方是否違憲為由進行裁決調解；二是美國的政治傳統，在兩百多年的民主政治發展過程中，美國的不同政治派別慢慢學會了在爭議問題上彼此相互的妥協和讓步進而化解這一僵局。相反前文提到智利由于阿連德總統和議會之間產生了分歧，但是由于沒有很好的調解機制對彼此之間的矛盾進行調解，從而最終發生軍事政變。法國也有很好的調解機制就是全民公決，當總統和議會爭執不下時，可以就這一爭議問題提起全民公決調解政治僵局；英國和德國的行政機關和立法機關發生沖突時可以借助虛偽的國家元首在其中間進行調解以化解政治僵局。

（三）法治和法制的引鑒

西方行政體制在運行過程中，有一個重要的保障機制即法治思維和健全的法律制度。西方不同國家權力主體之間的權力是如何劃分、如何制約都是通過相關法律條文予以明確規定，權力得到確定之后就是堅定不移的執行，這需要有良好的法治意識，而不憑借手中掌握的權力去蔑視法律法規。中國的現實情況是，專制思想根深蒂固，法治思維不深，停于表面和法制不健全，尤其是法治思維滯后將會很大程度上制約行政體制的健康發展。

五、總結

西方發達國家在現代行政體制和民主政治已經有上百年發展史，其中有很多精髓的地方值得我們認真引鑒。在權力制衡、居中調解機制、法治環境和法律制度等方面有太多的東西值得我們去學習。我們要做的就是撇開一些限制和成見，以包容心態對待，但是在學習過程中一定要結合自身的實際國情，不能完全照搬照抄，拉美諸國的現狀值得我們認真反思。

注釋

①卓越：《比較公共行政》，福州：福建人民出版社2003年版，第84頁。

②包剛升：《政治學通識》，北京：北京大學出版社2015年版，第163頁。

③張立榮：《中外行政制度比較》，北京：商務印書館2002年版，第57頁。

④卓越：《比較公共行政》，福州：福建人民出版社2003年版，第96頁。

⑤包剛升：《政治學通識》，北京：北京大學出版社2015年版，第170頁。

⑥孟德斯鳩：《論法的精神》，北京：商務印書館2012年版，第150頁。

⑦漢密爾頓、麥迪遜等：《聯邦黨人文集》，北京：商務印書館2015年版。

［1］包剛升.政治學通識［M］.北京：北京大學出版社2015年版.

［2］張維迎.理念的力量［M］.西安：西北工業大學出版社2014年版.

［3］漢密爾頓、杰伊、麥迪遜.聯邦黨人文集［M］.北京：商務印書館2015年版.

［4］白芝浩.英國憲法［M］.夏彥才譯，北京：商務印書館2005年版.

［5］張立榮.中外行政制度比較［M］.北京：商務印書館2002年版

［6］卓越.公共行政比較［M］.福州：福建人民出版社2003年版

［7］石杰琳.比較政府形式教學的新視角探索［J］.華北水利水電學報，2012，2（1）：178-180.

［8］毛壽龍.中國政府體制改革的過去與未來［J］.江蘇行政學院院報，2004，（2）：87-92.

［9］任劍濤.中國政府體制改革的政治空間［J］.江蘇行政學院院報，2009，（2）：73-80.

［10］陳艷平，張桂珍.中美政府體制比較及我國政府體制改革［J］.教科文匯，2006，4（1）：151-152.

楊桓（1991），性別：男，民族：土家，籍貫：湖南省龍山縣，學歷：碩士，單位：湖南大學，研究方向：行政管理。