北京城市空間與功能發展的思考

文 楊 旭

北京城市空間與功能發展的思考

文 楊 旭

作為“國家戰略”重要區域，京津冀地區本該擁有無可比擬的優勢。然而這一地區與國內其他多個重要經濟區域，如珠三角、長三角、成渝經濟區，甚至部分中、西、南部區域等相比，其發展政策以及在“優質空間”等的布局上并不領先，甚至滯后。

在京津冀乃至更大區域中去考量北京城市功能聚集和疏解，及其與城市發展之間的關系，是北京城市空間規劃的立足點。京津冀規劃綱要中定位“北京疏解、天津提升、河北發展”，闡明了未來發展目標與方向，但不能理解為行政區劃的生硬劃分。恰恰相反，打破行政壁壘，跨區域協作、共贏發展，才是規劃的核心要旨與政策支撐。

作為“國家戰略”重要區域，京津冀地區本該擁有無可比擬的優勢。然而這一地區與國內其他多個重要經濟區域，如珠三角、長三角、成渝經濟區，甚至部分中、西、南部區域等相比，其發展政策以及在“優質空間”等的布局上并不領先，甚至滯后。

為使京津冀區域實現“協同發展”，北京得到左膀右臂、環繞支撐，非首都功能真正得以疏解，我們必須思考這一區域未來的“優質空間”在哪里？下一個“新區”、“特區”可以落子何方？對京津冀而言，一個國家級新區遠遠不夠，兩個支撐不足，三個四個都不算多。只有這樣，北京的非首都功能才能得到有效疏解，這座城市才能更發達、更宜居、更美好。這就是區域空間內北京的城市功能與城市發展之間的關系，也是北京的任務和前途。

因此，針對北京未來城市空間與功能發展，首先要通過提高城市管理水平，提升疏解能力和質量。要建立相對科學的運行機制與制度體系統籌好城市管理工作，將政府的“大腦”與“手”、“腳”釋放出來，有更多精力投入到宏觀、空間層面上去。北京人口與功能過度集中的根本原因在于其強大的城市競爭力在區域內的比較優勢。我們的經濟、政治、文化、社會、生態等各方面環境都將進一步發展，也必須越來越好、不能變壞，那么，幫助提高區域內其他城市的競爭力就成了唯一途徑，辦法就是疏解。從這個角度講，疏解既是手段也是目的，通過有序疏出北京的非首都功能和城市核心功能，培育區域內城市核心競爭力，這就要求進一步做好北京的城市管理，發揮制度優勢，通過統籌來提升資源配置、經營和管理能力，使優勢輻射力和帶動力能夠制約吸附力。

要用好重大項目機會，從區域空間發展角度切實提高城市整體水平。通州定位城市副中心，反映了市委市政府的意愿和決心。作為北京唯一與河北和天津同時接壤的地區，通州更有機會成為京津冀區域副中心。通州——武清——廊坊在交通、產業、人才、科技等要素交流合作上有很好的基礎，“通武廊”協同發展示范區建設可以為通州區甚至北京的城市空間拓展、城市功能延伸提供新的空間。但城市副中心建設是一道提高城市管理水平和區域協同能力的重要考題，必須建立必要的區域統籌管理機制。而且在北京北、東、南方向同時擁有三個涉及京津冀協同發展的重大項目，應當抓住、用好、管住、挖深，爭創試點，爭取政策，如以“通武廊”為基礎建設國家級新區，以新機場為核心打造空港經濟區，以冬奧會為契機共建京張生態經濟示范區。一定要謀劃長遠，持續做好重大項目建設后的工作。2008年奧運會使得北京城市建設發展有了質的飛躍，但也因其“快”埋下一些隱患，要科學總結借鑒，作出符合北京發展的空間產業布局長遠計劃，走出一條區域優化發展的新路子。

要做好科學性、前瞻性預判，在區域空間上重視新的圈層結構分布。如同功能疏解既包含了非首都功能也包含了城市核心功能一樣，在空間上也不僅僅是疏解非首都功能，也包括首都功能布局的擴展；不僅僅是北京向津、冀疏解，還要考慮到中心向邊緣的疏解。不同層面的多種聚集與疏解同時運動，會給北京的功能與發展帶來新變化。政治、文化、國際交往、科技創新四大核心功能因其自有的特點，在優化提升的同時必然呈現出不同的圈層形態特點。應對和把握圈層錯雜分布的內在趨勢，作出科學預判，同時，要提升城市管理理念，順勢推動這種趨勢的形成，并使其發揮作用。

要以管理實現城市設計和建設水平提升，優化首都功能。中央城市工作會議首次提出了要加強城市設計工作、提高城市設計水平，突出了其重要性和迫切性。30年前，北京的城市設計與建設水平是領先全國的。但現在，不僅與上海、深圳、香港等城市存在差距，就是與成都、重慶等城市相比，其建設水平和精致度也無優勢。專業上講的“有活力的街道生活”更是幾乎湮滅，街道淪為純粹交通功能，割裂著城市空間；而城市管理上的“九龍治水”更將空間和功能進一步“碎片化”，這都與北京的定位和功能相悖。今后的城市更新和包括城市副中心在內的新城建設過程中，要從管理角度提出城市設計的相應要求和標準，不再走老路。

要從區域化角度長遠思考北京人口發展戰略規劃和具體管理問題。北京市未來將嚴格控制人口規模，但同時必須實現經濟社會發展繼續增長和首都功能不斷提升，而人口老齡化問題將使這一矛盾更加突出和迫切。必須提高勞動生產率，保持北京的城市活力和創新能力，就要求形成合理的人口流動增長結構。戶籍人口的“退出機制”，北京自己是無法實現的，必須放在京津冀區域中找出路，建立區域內的人口動態監測平臺和管控結合的實施辦法。在北京的城市功能輸出中，這是一個必選項，應當作為城市規劃建設管理的重要考量，在京津冀區域空間上做出合理的輸出與聚集功能布局，符合北京、符合首都長遠發展需求。

作者系市政協委員、中國城市發展研究院常務副院長

責任編輯 張濤