公共政策制定與協(xié)商民主
——從制度化建構(gòu)與“全過程”落實(shí)談起

◎錢再見

公共政策制定與協(xié)商民主
——從制度化建構(gòu)與“全過程”落實(shí)談起

◎錢再見

公共政策是政府等公共權(quán)威部門為解決公共問題、配置公共資源、達(dá)成公共目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)公共利益而制定的公共行動計(jì)劃、方案和準(zhǔn)則，具體地表現(xiàn)為一系列的法令、策略、條例、措施等。在現(xiàn)代民主政治條件下，公民通過政策參與對政策體系施加影響，來表達(dá)和實(shí)現(xiàn)自身的利益要求。因此，公民政策參與在公共政策制定中發(fā)揮著重要作用，不斷促進(jìn)公共政策過程切實(shí)以公共利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

誠然，傳統(tǒng)聚合民主注重公民的政治參與，甚至是直接的政治參與，但是卻忽視了公民參與的力度和效度；相反，協(xié)商民主則強(qiáng)調(diào)通過交往溝通、對話討論和政策辯論等方式，從而保證了公民參與的深度介入、意志滲透和利益表達(dá)。從這個意義上說，協(xié)商民主是民主進(jìn)程中的一種自我矯正和超越性轉(zhuǎn)向，并且逐漸成為當(dāng)代民主發(fā)展的中心。現(xiàn)代社會的最顯著特征就是利益與文化的多元性。對社會中多元化利益訴求和多元性價(jià)值取向的協(xié)調(diào)，必然強(qiáng)調(diào)多元主體之間理性的對話、妥協(xié)和協(xié)商，通過利益表達(dá)和利益協(xié)調(diào)達(dá)成利益實(shí)現(xiàn)。目前，我國已進(jìn)入改革的深水區(qū)，各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展正處在關(guān)鍵時(shí)期，各種社會利益關(guān)系錯綜復(fù)雜、盤根錯節(jié)，種種新矛盾新問題層出不窮，利益沖突日漸突出。協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)廣泛參與、公開討論和平等對話，只有通過平等對話、理性溝通和公開辯論等方式促進(jìn)偏好的合理轉(zhuǎn)換，才有助于形成公共政策決策結(jié)果的最優(yōu)化。

協(xié)商民主制度化建構(gòu)的重要意義

協(xié)商民主的價(jià)值目標(biāo)需要通過一套復(fù)雜而系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)形成行之有效的制度體系才能實(shí)現(xiàn)。協(xié)商民主作為一種公共政策制定過程中的民主決策體制或理性決策形式，意味著每個公民都能平等地參與公共政策的制定過程，自由地表達(dá)自己的意見主張并傾聽他人的觀點(diǎn)，在理性的討論和協(xié)商中做出大家都能接受的決策。在當(dāng)代中國，作為社會主義人民民主重要形式的協(xié)商民主是一種切實(shí)保障公民參與的公共政策制定過程中的決策體制和決策方式。

然而，協(xié)商民主在從形式走向制度的過程中經(jīng)歷了曲折。“文革”時(shí)期中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制度曾經(jīng)遭到嚴(yán)重的破壞。“文革”后，為了保障黨外人士參政議政的民主權(quán)利，中斷了十多年之久的人民政協(xié)會議恢復(fù)召開，這也標(biāo)志著中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度進(jìn)入正常發(fā)展時(shí)期。20世紀(jì)80年代尤其90年代以來，中國城鄉(xiāng)社會已經(jīng)發(fā)展了許多新的協(xié)商民主形式——民情懇談會、民主懇談會、民主理財(cái)會、民情直通車、便民服務(wù)窗、居民論壇、鄉(xiāng)村論壇和民主聽（議）證會。將協(xié)商民主從形式上升為制度，被認(rèn)為是中共十八大理論創(chuàng)新的一個突破。協(xié)商民主從一種民主的形式上升為一種民主的制度，加深了對中國特色社會主義政治建設(shè)的認(rèn)識，表現(xiàn)了中共中央對推進(jìn)中國特色社會主義政治發(fā)展的戰(zhàn)略謀劃。中共十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出，為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法治，必須使民主制度化、法律化。

首先，中國特色社會主義協(xié)商民主制度化建構(gòu)有利于促進(jìn)公共政策制定的科學(xué)化和民主化。2015年2月，中共中央《關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》）強(qiáng)調(diào)，協(xié)商民主是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，人民內(nèi)部各方面圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題，在決策之前和決策實(shí)施之中開展廣泛協(xié)商，努力形成共識的重要民主形式。中國特色社會主義協(xié)商民主制度化建構(gòu)的實(shí)質(zhì)是為廣大民眾廣泛而充分地參與國家政治生活、公共決策和公共治理提供多層次渠道和制度化平臺，保障人民當(dāng)家作主。人民當(dāng)家作主就是人民通過公共協(xié)商的體制、渠道和方式參與公共政策制定過程和重大問題的公共決策過程。協(xié)商民主能夠讓社會群體中各種不同意見和要求，在理性對話中得到系統(tǒng)、綜合的反映，并通過溝通交流和對話討論達(dá)成共識，從而使公共決策最大限度地實(shí)現(xiàn)各方利益的協(xié)調(diào)與均衡。協(xié)商民主有利于完善“深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實(shí)珍惜民力”的決策機(jī)制，從而推進(jìn)公共政策制定的民主化和科學(xué)化。

其次，中國特色社會主義協(xié)商民主制度化建構(gòu)還意味著“制度籠子”的建設(shè)，即把公共政策制定過程中的決策權(quán)關(guān)進(jìn)制度的籠子里。《意見》指出，社會主義協(xié)商民主是深化政治體制改革的重要內(nèi)容。推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，有利于建設(shè)社會主義政治文明，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國家治理現(xiàn)代化意味著公共權(quán)力運(yùn)行的公開化、民主化、法治化和責(zé)任性。有了事前的協(xié)商和事后的監(jiān)督，就可以破解公共政策過程中“決策權(quán)”、“執(zhí)行權(quán)”和“監(jiān)督權(quán)”過于集中的困局，有效防止公共政策過程中的腐敗、避免決策失誤、執(zhí)行失敗和追責(zé)不力。可以說，社會主義協(xié)商民主是制約公共權(quán)力的“制度籠子”。協(xié)商民主制度化建設(shè)的一個基本路徑是規(guī)范協(xié)商程序。民主協(xié)商的先決條件是程序性保障，即在確定議程與決策階段保證平等參與相關(guān)的協(xié)商領(lǐng)域。協(xié)商程序依靠公開的理性爭論作為遏制權(quán)力的方式，并因此保證參與者得到公平對待。協(xié)商規(guī)范化和程序化的基本內(nèi)涵，應(yīng)當(dāng)是通過一系列明確、具體的規(guī)范，來規(guī)范相關(guān)的協(xié)商組織的行為，包括政黨、各人民團(tuán)體等政治協(xié)商組織本身的行為，建立規(guī)范化的協(xié)商民主秩序。如協(xié)商組織通過什么方式開展活動、行使職權(quán)，協(xié)商意見和建議的提出、采納以及反饋的行為方式等等。規(guī)范化和程序化是制度化實(shí)現(xiàn)的基本方式，完善的制度只有通過良性的、良好的運(yùn)行才能實(shí)現(xiàn)其價(jià)值。

第三，中國特色社會主義協(xié)商民主制度化建構(gòu)能夠有效促進(jìn)公共政策制定實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。《意見》指出，社會主義協(xié)商民主是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。有了事前的協(xié)商和事前的監(jiān)督，就能很好地解決人民要解決的問題，尊重群眾首創(chuàng)精神，注重實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)提煉總結(jié)，并適時(shí)上升為制度規(guī)范。《意見》明確指出，涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發(fā)生在基層。因此，要按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，建立健全基層協(xié)商民主建設(shè)協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制，穩(wěn)步開展基層協(xié)商，更好解決人民群眾的實(shí)際困難和問題，及時(shí)化解矛盾糾紛，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定。加強(qiáng)協(xié)商民主建設(shè)的基本原則就是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一。公共協(xié)商就是要在廣泛考慮公共利益的基礎(chǔ)上進(jìn)行理性參與、公開討論和平等對話，進(jìn)而就公共政策制定達(dá)成廣泛共識。在公共政策制定過程中，公共利益既是政策目標(biāo)，同時(shí)也可以發(fā)揮凝聚功能，因?yàn)楣怖媸菆F(tuán)結(jié)的象征，可以融合歧見，形成同盟，達(dá)成廣泛共識。同時(shí)，公共利益的政策目標(biāo)還可以不斷提醒公共管理者不可忽視弱勢群體的利益，公共政策制定必須始終追求公平正義。堅(jiān)持圍繞中心、服務(wù)大局，經(jīng)過充分的政治協(xié)商，既尊重了多數(shù)人的意愿，又照顧了少數(shù)人的合理要求，保障最大限度地實(shí)現(xiàn)人民民主，有利于實(shí)現(xiàn)公共利益，促進(jìn)社會和諧發(fā)展。

協(xié)商民主“全過程”落實(shí)路徑

在早期的公共政策研究中，人們曾經(jīng)把注意力只放在制定公共政策的過程上，而對于這些公共政策的內(nèi)容以及政策制定后的執(zhí)行則相對不太關(guān)心。但是，20世紀(jì)70年代中期以后，情況發(fā)生了變化，政策制定后的執(zhí)行與評估以及對公共政策的調(diào)整甚至終結(jié)，都受到了關(guān)注。人們認(rèn)識到，公共政策在經(jīng)過制定—執(zhí)行—評估—終結(jié)的過程中構(gòu)成一個政策周期。在政策制定與政策成功之間不能出現(xiàn)一個“錯失的聯(lián)結(jié)”（the missing link），政策制定后的實(shí)施對于實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)同樣也是至關(guān)重要的。

同樣，我們對于公共政策制定和公共決策中協(xié)商民主的認(rèn)識，也有一個不斷深化的過程。在社會生活領(lǐng)域中，協(xié)商是處理人際關(guān)系、群際關(guān)系和組織之間關(guān)系的潤滑劑。在公共政治領(lǐng)域，協(xié)商則是一種重要的民主形式。我國政治文化傳統(tǒng)中推崇商量，講究“和而不同”、“和為貴”，為協(xié)商民主的發(fā)展提供了良好的本土資源。但是，我們在協(xié)商民主的初期實(shí)踐中，主要是強(qiáng)調(diào)了決策之前的協(xié)商。關(guān)于這種協(xié)商，周恩來曾經(jīng)在《關(guān)于人民政協(xié)的幾個問題》（1949年9月7日）中說過：“到開會的時(shí)候才把只有少數(shù)人了解的東西或者是臨時(shí)提出的意見拿出來讓大家來討論決定，這是舊民主主義議會中議事的辦法。新民主主義議事的特點(diǎn)之一，就是會前經(jīng)過多方協(xié)商和醞釀，使大家都對要討論決定的東西事先有個認(rèn)識和了解，然后再到會議上去討論決定，達(dá)成共同的協(xié)議。”就是說，堅(jiān)持決策之前的協(xié)商，是新民主主義議事超越舊民主主義議會中議事的特點(diǎn)之一。1991年，江澤民在《在統(tǒng)一戰(zhàn)線內(nèi)部形成黨領(lǐng)導(dǎo)下的團(tuán)結(jié)、民主、和諧的合作共事關(guān)系》（1991年3月23日）中概括“我國社會主義民主的兩種形式”時(shí)提出，“人民通過選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在選舉和投票之前進(jìn)行充分協(xié)商，盡可能就共同問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式。這是西方民主無可比擬的，也是他們無法理解的。兩種形式比一種形式好，更能真實(shí)體現(xiàn)社會主義社會人民當(dāng)家作主的權(quán)利”。在這一提法中，明確強(qiáng)調(diào)了“在選舉和投票之前進(jìn)行充分協(xié)商”。2006年，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》中強(qiáng)調(diào)“人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進(jìn)行充分協(xié)商”，明確提出“把政治協(xié)商納入決策程序，就國家和地方的重要問題在決策之前和決策執(zhí)行過程中進(jìn)行協(xié)商，是政治協(xié)商的重要原則”。2012年，中共十八大報(bào)告中首次提出“社會主義協(xié)商民主”的科學(xué)概念，重申要“堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策之中”，同時(shí)，還提出要“健全社會主義協(xié)商民主制度”。2013年，中共十八屆三中全會進(jìn)一步提出要“堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施全過程”。從“協(xié)商于決策之前”發(fā)展到“協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施全過程”，反映了各地在協(xié)商民主實(shí)踐中積累的新經(jīng)驗(yàn)、實(shí)現(xiàn)的新進(jìn)展，體現(xiàn)了我們對中國特色社會主義協(xié)商民主原則認(rèn)識的深化。

如何做到協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施全過程？

首先是要拓寬協(xié)商渠道。人民政協(xié)是協(xié)商民主的重要渠道，但不是唯一渠道。十八屆三中全會對推進(jìn)協(xié)商民主發(fā)展的主要任務(wù)作出部署，拓寬五個協(xié)商渠道，包括了國家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體、基層組織和社會組織。同時(shí)，協(xié)商的形式也更加多樣化了，包括開展立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、參政協(xié)商、社會協(xié)商。《意見》作為新形勢下指導(dǎo)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的綱領(lǐng)性文件，更是對拓展政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商、社會組織協(xié)商等七個方面的協(xié)商渠道作出了全面部署。

其次是要擴(kuò)大公眾參與。民主意味著人民的統(tǒng)治，協(xié)商民主將理性參與、公共討論和平等話語看作是政治的核心。實(shí)現(xiàn)公民與公民、公民與政府之間的對話、討論、協(xié)商，是政治民主最基本的要素之一。《意見》指出，加強(qiáng)協(xié)商民主建設(shè)，有利于擴(kuò)大公民有序政治參與、更好實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的權(quán)利。協(xié)商是為公共政策制定和公共決策的科學(xué)化服務(wù)的，因此，在協(xié)商民主條件下，就應(yīng)做到不協(xié)商不決策。公共決策中的“策”需要出謀劃策，群策群力，多一點(diǎn)民主參與才能多一點(diǎn)策；“決”是在多種多樣“良策”的基礎(chǔ)上進(jìn)行的“議決”和“抉擇”。國家治理進(jìn)程中的公共政策制定和公共決策要善于問政于民、問需于民、問計(jì)于民，才能通過協(xié)商尋求公共政策制定中決策的“最大公約數(shù)”，進(jìn)而在政策執(zhí)行過程中把政策主張變成群眾的自覺行動。協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)尊重公民的利益表達(dá)、促進(jìn)廣泛的參與，從而使政策決策更民主、更完善。從這個意義上說，協(xié)商民主是對間接民主的完善和超越，是民主政治的發(fā)展方向。增進(jìn)共識以協(xié)商溝通為前提，以知情權(quán)和參與權(quán)為基礎(chǔ)。沒有廣泛的協(xié)商、沒有信息的公開、沒有深入的溝通，共識就只是一種良好的愿望。為此，《意見》進(jìn)一步指出，圍繞有效推進(jìn)科學(xué)民主依法決策加強(qiáng)政府協(xié)商，增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度，解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，提高政府治理能力和水平。

最后是要培育協(xié)商精神。《意見》指出，各級黨委要自覺把協(xié)商民主建設(shè)貫穿于各領(lǐng)域，堅(jiān)持有事多協(xié)商，遇事多協(xié)商，做事多協(xié)商。通過民主協(xié)商機(jī)制將各階層的利益訴求置于可解決的范疇，防止矛盾的升級和惡化，這是協(xié)商的核心目的所在。“民主不是裝飾品，不是用來做擺設(shè)的，而是要用來解決人民要解決的問題的。”社會轉(zhuǎn)型期是一個矛盾多發(fā)、沖突加劇的時(shí)期。面對矛盾和沖突，需要通過合理的制度安排，讓沖突雙方或多方坐下來，“有話好好說”，在協(xié)商中達(dá)到共識、實(shí)現(xiàn)利益合理平衡。這是一個制度安排、程序設(shè)計(jì)的問題，更是一個理念轉(zhuǎn)變的問題。有了平等的理念，才會有謙卑的姿態(tài)，才會有真正協(xié)商的可能。民主協(xié)商精神主要表現(xiàn)為參與主體在平等、公開、理性的前提下的協(xié)商討論。“公共協(xié)商需要一系列道德上的重要品質(zhì)，如理性、自主與尊重他人”，“政治中的這些重要品質(zhì)將會在一個鼓勵所有公民進(jìn)行協(xié)商的社會中得到更大改善”。民主和民主化很大程度上是一個社會學(xué)習(xí)過程，普通公民、政治領(lǐng)袖和政治理論家都可以參與這一過程。《意見》明確指出，黨委宣傳部門和主要新聞媒體，要加強(qiáng)正確輿論引導(dǎo)，普及協(xié)商民主知識，宣傳協(xié)商民主理論和實(shí)踐。在新時(shí)期，應(yīng)透過政治社會化機(jī)制，以社會主義核心價(jià)值觀引領(lǐng)公民民主協(xié)商精神的培育。

（錢再見，民革黨員，南京師范大學(xué)強(qiáng)化培養(yǎng)學(xué)院院長、地方政府治理創(chuàng)新研究中心主任、教授、博士生導(dǎo)師。此文為國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目“公共權(quán)力運(yùn)行公開化路徑研究”<項(xiàng)目編號: 13BZZ032>的階段性成果/責(zé)編劉玉霞）