審判權運行機制改革中的“去行政化”研究

◎李生龍

審判權運行機制改革中的“去行政化”研究

◎李生龍

自中央通過《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》以來，全國各地法院司法體制改革試點工作已逐步啟動并深入推進。本輪司法改革主要圍繞人員分類管理、司法責任制、職業保障制度和省級以下人財物統管四個方面展開，其核心追求是實現由審理者裁判，讓裁判者負責，推動建立更加科學合理且符合司法規律的審判權力運行機制，確保法官依法獨立公正行使審判權。

一、審判權運行“行政化”現象剖析

2013年10月，最高法院下發《關于審判權運行機制改革試點方案》，決定在上海二中院、重慶四中院、江蘇江陰法院等部分中基層法院開展審判權運行機制改革試點，堅決破除實踐中存在的審判行政化傾向，解決內部層層審批，辦案權責不明等問題。按照改革目標，制度設計應圍繞兩方面進行：一是還權于合議庭集體和法官個人，保障審判者對裁判結果的獨立決定權，這是為了造就一種更加高效、流暢的審判權運行理想狀態；二是落實權責相統一原則，強化責任追究，實行辦案質量終身負責制，這是為了將權力鎖進制度的牢籠，通過更加有效和全方位的監督，保障審判權的公正運行。

關于“審判行政化”的表現形式，理論界與實務界眾說紛紜，觀點頗多。一種具有代表性的觀點認為，“行政化”主要具有兩層含義：一是法院裁判的形成需要經歷內部層層審批，亦即實行院長、庭長以及審委會審批決定案件制度；二是在案件的層層審批中，實際存在著下級服從上級的關系。也有學者認為“行政化”并不能概括法院審判權運行的全貌，并強調對之應當從法院層級和地域差異、審批與審核的差異、審批中“審”的必要性、形式上的謹慎和強化院庭長管理責任的需要四個方面進行辨識和理解。實際上，此類“行政化”表象更加集中于基層法院，中級法院及以上由于一審案件和二審改判發回重審案件在總體受案數量中所占比例較低，因此受到行政干預的案件數量相對較少，從而對審判實踐造成的影響也局限在一定范圍內。但是，就全國法院整體范圍內來看，上述“行政化”表象仍舊具有普遍性。

通常認為目前“行政化”傾向的審判權運行狀態存在諸多弊端，并且這種傾向作為中國式司法的一種通常模式，對于審判實際產生的影響是深刻且全方位的，甚至決定了中國法官的思維習慣和行為模式。因此，從強化改革的合理性和必要性角度來看，必須首先對其進行全方位的分析。

1.審判效率的影響

直觀的看，由于增加了審批環節，行政化的審判模式顯然花費更多的時間，從這個意義上講，審判效率將會降低。但是一方面，如果法院存在審判效率不夠的情況，其影響因素可能是綜合和多方面的，不能將其原因僅僅歸結到“行政化”傾向上，在作出詳細的調研論證前，甚至不能武斷地將之歸為主要原因。另一方面，即使存在降低審判效率的情況，由于效率并不是審判唯一的甚至首要的價值需求，在不確定行政化對審判其他價值影響程度的情況下，亦不能簡單由此全面否定這種審判權運行機制。

2.審判公正的影響

“行政化”廣為詬病的一個重要方面在于，負責審批的院庭長缺乏對審判的親歷性，卻又對案件的最終處理結果方面掌握著更大的話語權，從而造成所謂“審者不判、判者不審”的問題。實際上，在行政化的具體制度設計能夠保證負責審批的院庭長全面把握案情的情況下，他們的參與通常不會對案件審判質量帶來負面的影響。相反，由于院庭長通常都是從審判一線走出來的，他們的審判經驗可能還更有利于提升判決質量。對缺乏親歷性的批評，必須證明由此導致對案件事實認定和法律適用等方面的偏離或誤差，從而使得院庭長對案件事實掌握的不夠全面，最終影響案件判斷，才能真正對其予以否定。因此，從另一個角度來看，如果院庭長對案件掌握的比較全面，客觀上反而有利于保證審判的公正性。

3.裁判尺度的影響

法官在判案時，更加傾向于就案論案，常對所在法院的其他法官對同類案件作出的判決結論缺乏敏感性，也缺乏全面掌握的客觀條件。當事實比較清楚，法律關系清晰，比較容易把握時，法官的裁判一般不會存在問題。而在法律關系復雜，或者法律規定比較原則甚至缺位時，法官的獨立判斷相對于院庭長的把關來講，相對缺少全局視角和大局思維。因此，在當前“行政化”模式下，院庭長所處地位和視角的不同，決定了他們更加容易從整體上把握所在法院對同類案件的處理原則，更有利于保證裁判尺度的統一。

4.司法清廉的影響

行政化審判中院庭長對法官權力的限制是強有力的，從權力監督的視角，一方面能夠在相當程度上避免法官權力的恣意行使，另一方面也能夠有效避免人情、關系、金錢對法官的腐蝕。實踐中的問題在于：誰來監督院庭長？一方面，院庭長在案件的最終處理上具有較大的發言權，在其參與的案件中，對案件結果的主導性非常突出；另一方面，法官雖然也有獨立表達個人見解的可能，從而發揮制衡作用，但在雙方意見分歧的時候，由于地位和權威的差異，以及其他隱形制約，法官一般只能服從院庭長的意見，因而這種制衡效果相對不足。從這個意義上來看，“行政化”審判類似于一種分權機制，在司法權與其他政治權力進行分離的基礎上，在內部對司法權作進一步的分離。同時，這種分離兼具兩重目的，一是用權力制衡以保公正，為案件審判質量提供保障；一是用權力監督以防腐敗，為司法清廉提供保障。故而“行政化”在實現這兩個目標方面均存在內在缺陷。

二、審判權運行“去行政化”的理想狀態

本輪司法體制改革的核心是審判權運行機制改革，可以說，所有司法改革舉措都是圍繞著服務改革審判權運行模式而進行的。在審判權運行機制改革中，如何定位作為審理者的法官，則是核心中的核心。審判權運行“去行政化”的目的是實現“讓審理者裁判，讓裁判者負責”，主要涉及兩方面問題：一是法官應當具備何種素質，現有的法官隊伍是否已經具備此種素質；二是“去行政化”的審判權運行模式是否能夠有效化解目前存在的現實弊端。

1.法官的形象假定

形成目前“行政化”傾向的原因是多方面的，包括歷史原因、政治架構的影響等。從另外一個角度來看，如果從結果導向進行逆推，“行政化”傾向實際上暗含著對法官獨立審判的不信任。而“讓審理者裁判”則意味著對法官表現出較高的信任度，其必然預設了法學素養深厚、公正嚴明、秉公執法的良好個人形象。就制度設計而言，相比促成更好的結果發生，防止更壞的結果發生總是應該居于更加優先的位置。觀察目前的審判權運行制度，一方面無論改革前后對法官個人的要求均未脫離這種基調，對改革的證成意義不大；另一方面基于司法清廉而設計的監督機制，包括法官職業素養要求，法官錯案責任追究機制等因為與司法行政管理交織混雜，且形成了法官個人與法院領導的“連坐”機制，事實上并未發揮出積極作用。推進審判權運行機制改革，應當選拔政治素質好、辦案能力強、專業水平高、司法經驗豐富的審判人員作為員額內法官進行獨任審判或是擔任合議庭的審判長。同時，應當基于法官的弱點和缺陷去進行有針對性的制度安排。實際上，法官的職業利益和個人利益相對分離，形成了法官相對獨立于審判機制的利益判斷標準，在審判工作中，法官勢必更傾向于基于自身利益來衡量各種方式的選擇和資源的利用，并據此進行制度設計。法官在堅守基本法律素養，保有基本職業素質的基礎上，仍然是趨利避害的個人。從獨立化審判的制度設計具體內容來看，尚未發現對此種現實的應有考慮，而缺乏這種考慮必將在很大程度上影響改革效果，應當引起重視。

2.“去行政化”的價值影響分析

審判效率方面。由于“去行政化”審判省去了院庭長審批環節，在其他方面不變的情況下，理論上能夠有效提升審判效率。操作中需要注意兩點：一是影響審判效率的因素較多，應當多點著力，不能僅認為省略院庭長審批環節即能夠提升審判效率；二是在制度設計的具體細節上，應當減少對審判效率產生的負面影響。

審判公正方面。按照通常對審判行政化的批判，親歷性的缺失會對案件的正確認定造成很大的影響。“去行政化”審判由于有效避免了親歷性缺失問題，理論上能夠更加有效保證案件實體處理的公正性。但存在兩方面限制：一是案件審理結果的公正與否，對案件承辦人和合議庭成員素質的的依賴更大；二是在一些疑難復雜以及涉及到對法律的理解問題等案件中，對案件是否公正的判斷可能會變得更加困難。此外，在“去行政化”審判的前提下，如何充分發揮院庭長的審判經驗，提高案件裁判的公正性，也是需要思考的一個問題。

裁判尺度方面。相比于“行政化”審判，“去行政化”審判在統一裁判尺度上面臨的挑戰更大。裁判尺度的統一問題一直是困擾人民法院的一大難題，在改革審判權運行機制時，如何合理設計相應制度，實現所在法院、上下級法院乃至全國法院裁判尺度的統一，是需要重點思考并加以具化的問題。

司法清廉方面。“去行政化”審判強調“讓裁判者負責”。盡管目前中央提出推行辦案質量終身負責制和錯案責任倒查問責制，但在實踐中應當如何操作并未明確。在實行“去行政化”審判模式后，問責制度應當如何發揮作用值得期待和考究。同時，在權責統一的過程中，還應當實現放權與管理的合理平衡，既防止出現放任自流的現象，也避免管的過死，導致審判權運行僵化的情況。

三、審判權運行“去行政化”的思路和建議

“去行政化”審判機制的改革思路，建立在對審判權更為深刻和準確的認識基礎上，有其科學性與合理性。從去行政化的角度來看，實質上是在強調審判權異于行政權的特質。從權利行使的角度來看，則是在重點解決之前存在的權責錯位和不統一問題，確保法官“掌權”的同時為權力行使后果承擔責任。在此過程中需要注意兩方面：一是由于審判權運行機制改革涉及到法院工作的方方面面，蘊含了新的理念，新的動因，是一項極為復雜的綜合工程，因此不能指望一蹴而就，畢其功于一役；二是現有的審判機制存時已久，影響既深且廣，特別是對那些從事審判工作較長的法官來說，不論是思維模式還是行為習慣，都經歷了一個“習得”和“內化”的過程，同樣不能依靠一朝一夕予以改變。這是當前司法改革面臨的客觀現實，因而在改革思路上應該注重漸進性。在不放棄大方向調整與整體變革推進的前提下，于實現各微觀功能的具體制度設計上更加注重在原有制度上的調適與改進，建立新舊理念和機制的銜接橋梁，并通過微觀措施的改變，不斷積累量變，最終實現質的突破，形成比較適合時代發展要求的新的審判風格。

一是各級法院和法官應當順應時代發展潮流，牢固樹立改革的主動意識，以積極的態度理解并參與到改革過程中來。改革推進的具體舉措要扎實，不應付，切實防止改革中出現新瓶裝舊酒，換湯不換藥的情況，在無關疼癢、影響不大的方面滿足審判權改革的要求，在一些實質性方面則不改前規，從而背離改革的初衷。

二是堅持改革的漸進性原則。其核心要求是在新舊審判機制的轉換中，在摒棄舊弊的同時，善于發現舊審判機制的長處與優點，并在改革的過程中予以消化和吸收，不能一概將之掃地出門，完全另立爐灶。

三是切實解決改革之后的院庭長和審判長的職能定位問題，防止出現審判長對原有院庭長位置與功能的簡單替代。一方面，作為具有豐富審判經驗的院庭長，是法官中的精英，在司法改革中如果完全脫離審判職能，無疑是對審判資源的巨大浪費。另一方面，院庭長花費大量時間親赴一線擔任審判長參與案件審理，則應有的審判管理和審判監督職能勢必受到較大影響。

四是科學選任符合改革要求的法官。合理構建在知識和經驗上能夠適應審判權運行機制改革后新要求的法官選任和培養機制，如初任法官的培養和選拔機制，在職法官的培訓機制和考核機制等。

五是合理設計權責統一原則下對法官的監督制約機制。主要考慮內部監督與外部監督相輔相成和如何引入外部監督；內部監督機制與廉政建設制度相銜接與法院廉政“連坐”問責弊端；結果監督和過程監督的側重與二者的有機結合等三個方面問題。

四、結語

在當前審判權運行機制改革中，從宏觀層面來看，不論是頂層設計還是理論論證，都比較缺少對作為“裁判”和“負責”主體的法官的現實關照；從微觀層面來看，在具體的制度設計和操作流程中，法官個性特征被忽略，成為“非人格化的抽象符號”。實際上，從靜態的審判權運行制度設計到動態的審判權運行推進，主要依賴于一線法官。因此，一線法官的理解與認同，是確保改革成效的關鍵所在。盡管從改革的初衷來看，“去行政化”并非是促動改革的真正原因，但只有建立符合我國現實國情與司法規律的審判權運行機制，才能真正揭示司法改革的內在動力和發展方向。

（李生龍，重慶市第一中級人民法院副院長，民革中央社法委委員，民革重慶市委會副主委/責編張棟）