遵法·守規·立制·享利

遵法·守規·立制·享利

■ 緊密圍繞資源變資產、資金變股金、農民變股東，以探索集體所有制有效實現形式為出發點，以增加農村居民財產性收入為落腳點，形成可復制、可推廣、利修法的制度藍本。包括但不止于：精準確權，建立股權配置機制；充分賦能，建立流轉交易機制；保值增值，建立市場運營機制；正當享利，建立收益分配機制；遵法守規，建立資產監管機制。

【本文重要信源】

1.陳錫文：土地制度改革底線是農村土地集體所有制

2.彭海紅：警惕土地私有化思潮對農村土地集體所有制的沖擊3.張紅宇：關于深化農村改革的四個問題

農村集體產權制度改革關乎國家大政，關乎農民利益，絕不能一分了之，更不能讓農民吃“散伙飯”。不僅要守住集體所有制的底線，不能把集體經濟改弱了、改小了、改垮了，而且要守住保護農民利益的底線，不能把農民的財產權利改虛了、改少了、改沒了，更要守住于法有據的底線，不能把農村法治改亂了、改丟了、改失了。

★9月8日，成都郫縣不動產登記中心頒發該縣實施不動產統一登記后的第一本證書，這是也是四川全省首個農村集體經營性建設用地《不動產權證》。

★今年以來，安徽省持續深化農村集體產權制度改革，要求各市確保完成3-5個村的試點任務，并爭取年內啟動省級整縣推進。

★據有關方面測算，如果農地確權和宅基地改革完成，可以撬動近248萬億元的市場，或可以支撐中國未來20年的中高速發展。

■本刊首席時政觀察員堅守底線，確保農村集體所有制地位不動搖

堅持集體所有制，是農村集體產權制度改革的底線。改革農村集體所有制，不是要改變農村集體所有制性質，而是選擇一種更有效率的產權制度安排，把農村集體資產的占有、使用、收益、處分等各項實際財產權利界定清楚，不斷探索更有

1效的農村土地集體所有制實現形式。

守底線，謹防集體資產被私分哄搶。首先，必須堅持農村土地等集體資產由集體成員按股所有，農村資產運營股份合作社代表全體股東對農村土地等集體資產享有占有、使用、收益、處分的權利，任何單位和個人都不得侵占、哄搶、私分、破壞。農村資產運營股份合作社依法、按章行使所有權，任何單位和個人都不得違背所有權人的意志而強行改變集體所有性質，不得非法干涉所有權人依法行使權利。其次，必須依法保障農民的權益，正確處理出資人（股民）權益與合作社經營方權益的關系。特別值得注意的是，要高度重視和做好維護農村婦女土地權益的工作，樹立財產權保護這個無涉性別歧視的法治視角，這既是處理好農民與土地關系的重要內容，也是保障男女平等權利，建設法治中國的重要內容。必須建立健全股東大會、董事會、監事會內部組織結構，形成股東代表大會領導下的董事長負責制，逐步引入職業經理從事中高級管理，向現代企業方向發展。從政府方面講，應盡快制定完善農村集體經濟組織產權改革意見及股份合作社示范章程、股份合作社財會制度暫行辦法以及股份合作社審計暫行辦法等政策文件，規范指導改革實踐。

劃紅線，謹防“小官巨腐”。目前，農村集體資產管理還存在著管理制度不夠健全、監督力度不夠到位、人員隊伍不夠穩定、運行效果不夠理想，以及集體資產被貪污、挪用、侵占等問題。中央巡視組曾向北京市反饋巡視情況指出，鄉村干部腐敗問題凸顯，“小官巨腐”問題嚴重。必須做到用制度管權、管事、管人”，形成管理民主、監督到位的管理體制機制。一是加快體制改革，建立高層次、有權威的改革協調機制和工作機構，包括專門的“農村集體產權制度改革領導小組”，負責改革總體設計、統籌協調、整體推進、督促落實。二是加強資產監管，有條件的省、市、縣要探索設立農村集體資產管理委員會（簡稱“農資委”）。農資委主要職責是制定集體資產管理的實施辦法和政策意見；指導和監督集體經濟組織財務會計核算、會計人員管理和會計電算化，組織清產核資、資產評估、產權界定和產權交易，開展農村審計、財務公開、民主管理；擬訂集體資產管理地方性法規、規章草案和政策。同時，參照國資委的運作機制，對集體資產規范管理、規范運行、保值增值、產業定位進行指導，指導推進農村集體經濟組織改革和重組。三是完善管理平臺，打造“數據鐵籠”。探索“互聯網+管理”新模式，運用大數據方式創新村集體組織權力運行方式，讓違紀違法行為無處遁形，權力運行處處留痕，通過大數據的方式管住人、管住事、管住權，建立村集體經濟組織管理者“不敢腐”“不能腐”的新機制。

【決策看點】

●今年8月，河南省長垣縣首次以掛牌方式出讓52.27畝農村集體經營性建設用地，成交額691.49萬元，這標志著河南農村集體經營性建設用地入市改革試點取得重要進展，為國家土地制度改革提供了一個成功的實踐案例。

●今年7月，浙江海鹽在全省首創“三權”基金推動農村產權制度改革。“三權”基金配套開展農村承包土地的經營權抵押貸款、農村集體經濟股權質押貸款、農民住房財產權抵押貸款業務試點，基金原始金額為人民幣3000萬元。

【鏈 接】

20年后廣東修訂農村集體資產管理條例

廣東早先頒布的《農村集體資產管理條例》（1996）已施行20年。今年7月1日，新修訂的《廣東省農村集體資產管理條例》正式施行，重在賦予農村集體經濟組織對集體資產自主經營管理的法律主體地位，側重于完善民主管理、民主決策和民主監督制度機制，規定更為明確和具體。同時，新條例尊重長期以來形成的農村集體資產現有的組織形式和管理模式，尊重被農村集體經濟組織成員普遍接受和認同的經營實際，對農村集體資產經營放權、撤限，將政府的監督管理定位在強化服務上，更加符合農村集體資產管理的實際需要。

資料來源：根據媒體公開報道整理

2強化立法，推進農村集體經濟組織運營法治化

農村集體產權制度改革政策性強、涉及面廣，迫切需要更好地發揮法治的引領和規范作用，確保在法治軌道上推進改革，使改革生機勃勃又井然有序，既不突破法律紅線，也不簡單以現行法律沒有依據為由遲滯改革。繼《浙江省農村集體資產管理條例》今年5月施行后，《廣東省農村集體資產管理》7月1日正式施行，開啟了地方農村集體資產管理有法可依的新時代。

加快農村集體經濟組織立法。地位不清、概念模糊、功能混亂等立法缺陷,是導致農村集體經濟組織在發展過程中缺乏有效法律支撐和保障的主要原因。2014年1月出臺的中央“一號文件”,明確提出“保障農民集體經濟組織成員權利”，然而,何為“農村集體經濟組織”?目前,我國有關農村集體經濟組織的法律規定主要集中于憲法、土地承包法、土地管理法、民法通則、物權法等法律法規,而這些條文并沒有對“農村集體經濟組織”這個名詞的概念、涵義進行法律上的明確。雖然經過改制后的農村集體經濟組織在客觀上具備法人資格，在經濟活動中承擔著法人角色，但涉及農村集體經濟組織的法律并未形成完善的框架體系。2014年農業部將《農村集體經濟重大理論問題和法律制度研究》列入農業部重大課題調研，2015年中央一號文件要求“抓緊研究起草農村集體經濟組織條例”。目前，農業部正在積極開展農村集體經濟組織立法課題研究，重點對農村集體經濟組織法人地位、內部治理機制，以及與村民自治組織的關系等內容進行研究。對于地方而言，農村集體經濟組織的省級立法以及迫在眉睫，應圍繞《農村集體經濟組織法》或《農村集體經濟組織條例》等加快立法進程，對農村集體經濟組織的性質、設立、職能、任務、權利、義務、經營機制、分配體制、法人內部治理結構、成員管理、資產管理、合同管理、財務管理等內容，均以法律條文的形式做出明文規定。法律的制定要突出成員自治，突出民主決策，突出程序管理，突出內外監督；要解決組織的身份證明問題；要解決組織成員資格界定問題；要解決不同性質的資產的分類管理和分類經營問題，以明確其財產關系和責任形式。

加快農村集體資產管理立法。目前，大多數省份已制定了農村集體資產管理辦法、農村集體經濟審計和農村集體財務管理條例，浙江和廣東則已經頒發了農村集體資產管理條例。但這些農村集體資產管理制度基本是政策層面的，權威性還不夠。因此，接下來的地方農村集體資產管理條例就要突出重點，抓住難點，明確農村集體資產管理范圍，包括村集體所有的資源性、經營性和非經營性資產；明確農村集體資產實行民有、民管、民受益的基本原則，禁止任何組織和個人侵占、平調、破壞；明確農村集體經濟組織依法代表全體成員行使農村集體資產所有權，對農村集體資產享有占有、使用、收益和處分的權利；明確集體經濟組織應建立和完善農村集體資產經營管理、責任考核和風險控制等制度，實現保值增值；明確對違反集體資產管理法律法規的，要進行嚴肅追責。

【決策看點】

●近年來，貴州省安順市在深化農村集體產權制度改革過程中，探索土地經營權確權、賦權、易權“三權”改革，初步探索出了一條具有山區特色的農村改革發展新路。目前，該市共有3.15萬畝集體土地、5.61萬畝集體林地、300余處小型水利工程使用權入股到企業、合作社、家庭農場等經營主體，通過股權收益，2015年新增村集體經濟收入2.03億元，村集體經濟積累在50萬元以上的行政村達135個，預計無集體積累的“空殼村”今年將全部消除。

【鏈 接】

中山市“四個一”規范農村資產管理

中山市按照“一個平臺、一套系統、一級交易、一級監管”的“四個一”思路，規范農村集體資產監管和交易行為。2015年全市已建有鎮級交易平臺24個、村級交易工作站289個，實現全覆蓋。一套系統：按照“市級抓聯動、鎮區抓機構、村級抓人員”建設監督交易平臺；一個交易平臺：開發農村集體資產管理交易平臺軟件系統，構建覆蓋市鎮村（社區）三級農村集體資產管理交易專用網絡平臺；一級透明交易：交易由村民代表、村務監督成員等現場監督見證；鎮一級聯審監管：鎮經管站對每項交易從立項到交易進行全程的跟蹤。

資料來源：根據媒體公開報道整理

3共享紅利，讓廣大農民有更多改革獲得感

“獲得感”是農村集體產權制度改革的出發點，也是落腳點。把農村集體資產的增值蛋糕分好，讓集體成員對改革有更多紅利，關鍵是要建立健全收益分配更加和諧的利益關系，堅持效益決定分配的原則，實行按股分紅制度。

分類操作，按照組織章程規定分配。針對不同的農村集體經濟組織類型，要試行分類操作的方式。一是對已完成改制的村，按照新型集體經濟組織的章程規定進行收益分配；對尚不具備改制條件的村，要按照保障農民受益、尊重農民意愿的原則，加強其分配行為的規范管理。二是對尚不具備設立農村股份合作社條件的村，鄉鎮政府應加強對其收益分配的管理，可在當年集體成員范圍內按農齡或人頭，或者兩者兼顧的方式進行現金或福利方式的分配。三是對特殊對象進行分配的，如困難戶補助、老年人補助等，要做到公開、公平、公正。

加強監管，防止出現“希臘村”。杜絕“分光吃凈”的思想，依據當年的各項收入扣除生產經營和管理服務成本、彌補虧損后，按章程規定提取公積公益金，再剩余部分可按股份對成員進行分配。提取公積公益金要根據實際情況確定比例，收益多時應當控制分配額度，可以結轉下年使用，實行以豐補歉，使成員的分配水平可持續提高。同時，未經審計的村，收益一律不得進行分配；經審計不屬于收益分配范圍的資金或不符合相關規定的收益，一律不得進行分配，不允許搞“賬外賬”。特別是要提倡節約，嚴禁負債。必須堅持勤儉節約，反對鋪張浪費的原則，嚴格控制非生產性開支，嚴禁負債分配，防止出現“希臘村”福利悲劇。嚴禁年收益低的村列支村干部獎勵資金；嚴禁擅自用收益搞“形象工程”“政績工程”等不當支出；嚴禁違規使用收益抵押擔保；嚴禁使用收益進行應酬招待以及其他奢侈浪費支出。