中國對國際減貧經驗的借鑒

◎唐麗霞

中國對國際減貧經驗的借鑒

◎唐麗霞

當前，中國在減貧方面的顯著成就已經成為全球發展領域的一個基本共識，世界銀行的監測數據顯示，如果沒有中國的減貧成就，全世界貧困人口是不減反增的。如果按照中國的官方貧困線，貧困人口從1978年的2.5億減少到了2014年的7017萬，即使按照1天1美元的貧困線，中國的貧困發生率也已經從1981年的63.8%下降到了2011年的6.3%，中國從1981年到2001年的20年間的減貧人數是東亞地區所有國家減貧人數的81%，占全世界減貧人數的108%。自2004年國際扶貧大會在上海召開以來，中國減貧經驗的國際化日益成為減貧研究和實踐的重要領域之一。眾多研究者和政策實踐者一般會將政府的主導、社會的廣泛參與以及貧困人口的自我發展等內生性發展要素作為中國的減貧經驗，但這并不意味著中國的減貧和國際減貧領域是割裂的。在過去三十多年的減貧實踐中，中國也對國際減貧經驗進行了借鑒和本土化，本文將對此進行簡單梳理。

1979年，聯合國開發計劃署（UNDP）批準了第一個援華方案，標志著中國開始接受國際發展援助，中國減貧實踐也有了一個學習國際經驗的平臺。根據UNDP在1997年編寫的參與中國扶貧、糧食安全和婦女三類項目的國際組織名錄，有50多個各類國際組織從不同角度參與了中國的扶貧活動，從1995年到2000年期間，國際組織在中國扶貧領域投入了約55億元人民幣，其中扶貧軟貸款44億元，扶貧捐贈11億元，對中國脫貧的貢獻率為4%。1995年，中國政府批準成立了國務院扶貧辦外資項目管理中心，具體負責扶貧國際合作項目的組織管理，同時也負責推廣國際機構先進的扶貧理念、管理模式與方法。《中國農村扶貧開發概要（2001-2010年）》明確要求，新階段的扶貧開發要“發展扶貧開發領域的國際交流與合作，繼續爭取國際組織和發達國家援助性扶貧項目”；要“加強與國際組織在扶貧開發領域里的交流，借鑒國際社會在扶貧開發方面創造的成功經驗和行之有效的方式、方法，進一步提高我國扶貧開發的工作水平和整體效益”。

一、國際貧困標準和中國官方貧困線

貧困線是一個國家測算貧困人口規模的重要依據，各國官方貧困線的測算主要有兩種范式：一種是發達國家經常采用的相對貧困標準，即收入比例法。經合組織（OECD）建議以一個國家或地區中等收入或社會中位收入的50～60%作為貧困線；另一種是欠發達國家經常采用的絕對貧困標準，即通過測算食物貧困線和非食物貧困線之和的方式來確定。中國在1985年開始制定官方貧困線，采用的是食物貧困線和通過恩格爾系數法測算的非食物貧困線之和的方法，當時確定的貧困線是1985年農村年人均純收入206元。之后每年會根據物價上漲指數進行微調，但由于不同人群在消費結構上的差異以及收入增長速度要高于物價上漲速度，使得貧困線在人均收入水平中的比重越來越低，到1995年，僅相當于33.59%。國家統計局也認識到這一方法的不足，并于1997年采納了世界銀行的建議，根據食品消費支出函數回歸模型來客觀計算低收入群的非食物消費支出，也就是通常說的馬丁法。測算出貧困標準是1995年價格水平上的人均純收入625元，隨后每年再根據物價指數進行調整。這條貧困線一直使用到2008年。

全球大約有86個國家有自己的官方貧困線，由于各自計算方法、測算標準以及產品價格等的差異，各國的官方貧困線難以進行比較。1990年，世界銀行選取當時一組最貧窮國家來對絕對貧困水平進行測算，確定人日均1美元為國際絕對貧困標準。后來，該標準被用于監測全球千年發展目標的減貧進展，逐漸，人日均1美元成為全球通用的國際貧困標準（世界銀行于2005年和2015年分別將該標準提高到1.25美元和1.9美元）。

該國際標準產生以后，中國政府也在一直關注中國官方貧困線和國際貧困標準之間的關系。最初的官方絕對貧困標準只相當于世界銀行1美元標準的60%，這種差異使得中國官方公布的貧困人口規模和世界銀行估算的貧困人口規模相差甚遠。因此，提高國內官方貧困標準提上了議事日程，“逐步提高扶貧標準”、“實施新的扶貧標準等”等文字散見于中國政府出臺的各種文件中，成為提高貧困線的重要政策依據。2008年以來，中國對官方貧困標準進行了兩次比較重要的調整。第一次調整是在2008年，取消了1985年確定的“絕對貧困線”（大約為世界銀行1美元標準的60%），而將從2000年以來開始實施的低收入線作為官方貧困線（相當于1美元標準的80%）。第二次調整是在2011年，在當年的中央扶貧工作會議上，將貧困標準提高到2300元/年，這比原有標準提高了92%。雖然政府部門并沒有公布2300元的測算依據和方法，但這條貧困線獲得比較一致的認可，“按照當前人民幣對美元的匯率6.3來算，現在的貧困線標準恰好是一天1美元。而如果按照購買力平價來測算的話，這個標準比1.25美元的標準還要高48%”。最新的評論是現在中國的官方貧困標準按照現價相當于1.6美元，這個數據高于世界銀行1美元，略低于世界銀行調整后的新的1.90美元的標準。

二、小額信貸和中國的金融扶貧及社區發展基金

國際小額信貸扶貧方式起源于諾貝爾和平獎獲得者穆罕默德·尤努斯教授1976年在孟加拉國發起的、致力于解決鄉村貧困人群金融服務問題的鄉村銀行。20世紀80年代，小額信貸在廣大發展中國家興起，90年代以來快速發展，成為許多發展中國家傳統正規金融體系的一個有益的補充。和正規金融系統相比，小額信貸以低收入群體為目標客戶，最主要的業務內容是向窮人發放微型信貸和吸收存款，尤其是向非常貧窮的家庭及微型企業提供非常少量的貸款（微型信貸），幫助他們進行生產性活動或小本經營。同時，還擔負著向貸款者提供技能培訓、提供必要信息等社會責任。迄今為止，小額信貸已經發展成為一個成熟的產業，全球大約有1.5億小額信貸客戶，有8000萬貸款者，大約有7000～12000家不同類型的小額貸款機構，每年進入小額信貸金融服務體系的資金達到了45億美元。根據Sam Daley-Harris（2009年）的統計，貧困客戶在小額信貸客戶總數中的比例基本維持在60%以上。小額信貸的一個典型特點是更傾向于為貧困婦女提供服務，根據MicroCredit Summit的報告，有完整統計數據的284家全球小額信貸機構中，有84家的客戶全部是婦女，占到29.58%；根據The MIX的統計，2007年全球小額信貸的借款者達到了1940萬人，女性借款者占63.4%。小額信貸在亞洲及太平洋地區的發展最為快速。上世紀90年代中期，聯合國開發計劃署（UNDP）和中國國際交流中心（CICETE）等陸續在中國開展了小額信貸示范項目，愛德基金會和中國扶貧基金會等各種非政府組織也進行嘗試，將小額信貸這種扶貧方式引入中國，為后來中國農村金融體制改革，發展村鎮銀行創造了良好的信用環境。在新一輪的扶貧工作中，各地開始深化金融扶貧方式，建立了貧困農戶無抵押信用擔保貸款體系，這與中國開展幾十年的小額信貸扶貧方式有著必然聯系。

社區發展基金是建立在小額貸款基礎上的另一種扶貧方式。小額信貸雖然部分滿足了農戶的金融需求，但其操作過程中農戶只是資金的承貸者，并不參與資金的管理和運作，所產生的利息和效益也通常由發放小額信貸的機構或組織所使用和管理，不能用作社區公共事務發展資金。所謂社區發展基金，即在一個封閉的社區內，基金由社區成員自愿集資一部分，外來援助機構資助一部分共同構成，是具有互助合作金融性質的發展基金，在解決社區成員生產、生活資金之不足的同時，可以培養其民主意識和自組織能力，利息收入一般用于社區公益事業。中國早期在社區發展基金方面的嘗試基本來自國際發展機構的實踐，主要有香港樂施會在廣西、云南等地的實踐，荷蘭政府在安徽霍山開展的扶貧干預實踐以及全球環境基金（GEF）和UNDP資助的“中國云南省山地生態系統生物多樣性保護示范項目（YUEP項目）”等。這些國際經驗在中國本土的實踐產生了良好的扶貧效果。2006年，國家財政部和國務院扶貧辦開始在全國進行農民自主管理扶貧資金（即互助資金）的試點，共選擇了100個村進行試點，到2013年，全國大約有1.7萬個貧困村建立了社區互助資金，已經成為中國扶貧的重要方式之一。

三、參與式扶貧與中國的整村推進

中國扶貧工作的主要特點之一是政府主導，在很長一段時間里，政府是反貧困的主體，農民只是被動地從政府的各項扶貧活動中受益。而在國際反貧困實踐中，強調為貧困群體“賦權”的參與式是一個重要特點，例如通過評估農戶的扶貧需求，開展參與式的項目規劃、實施、監測與評估等，讓農民成為農村發展的真正主體。20世紀80年代末90年代初，參與式發展方法和工具被國際發展機構引入中國，如中國農業大學國際農村發展中心和云南省參與性發展協會等開始將參與式方法運用到扶貧和社區發展中，開創了新的參與式扶貧模式。在后來的十幾年中，參與式方法不斷地被運用到各種類型和各種組織資助的國際發展項目中，取得了明顯的扶貧和發展效果。這也促成了中國政府反思貧困人口在扶貧工作中的作用，開始重視開發貧困人口的潛力。2001年，亞洲開發銀行為中國政府提供了旨在開發參與式村級規劃的技術援助項目，開發出一套適合中國國情的參與式村級扶貧開發規劃的制定程序和方法體系。這一體系從貧困村和貧困戶的識別、扶貧項目計劃制定以及后續監測評估等各個環節出發，要求貧困農戶的全程有效參與，從而制定出能夠反映貧困村和貧困戶真正發展需求的綜合性村級發展規劃，扶貧部門根據該規劃來安排扶貧資金，實施整村推進，這改變了過去扶貧資金使用自上而下的決策過程。2001年，中國一共確定了14.8萬個貧困村，逐村制定包括基本農田、道路、貧困農戶收入、社會事業等內容的扶貧規劃，整合各類支農惠農資金和扶貧專項資金，來促進貧困村的脫貧與發展。截至2010年底，已在12.6萬個貧困村實施整村推進。其中，國家扶貧開發工作重點縣中的革命老區、人口較少民族聚居區和邊境線地區貧困村的整村推進已基本完成。在新一輪的精準扶貧戰略中，整村推進仍然是扶貧資源配置的重要途徑。

四、有條件的現金轉移支付與中國的補貼政策

有條件的現金轉移支付（Conditional Cash Transfers，CCT）指的是貧困人口獲取補貼將必須采取某種行為，如將改善健康或接受教育等能夠提高家庭成員人力資本的行為作為受益者獲得現金補貼的前提條件。這種方式可以快速減緩暫時貧困并通過人力資本投資來緩解長期貧困。自上世紀90年代墨西哥最早實施CCT項目以來，拉丁美洲和亞洲的很多國家紛紛實施類似項目，到目前為止，全球大約有30個國家已經有了CCT項目。此外，中歐國家甚至美國的一些州市也開始采用CCT方法來實施一些社會保障的項目。CCT項目已經成為實施世界銀行社會保護戰略的重要工具，并被納入聯合國系統“社會保護論壇”創新行動中，致力于保障“處在當前和未來危機中的個人所獲得的基本服務和收入安全的最低水平”。CCT項目成為全球發展最為迅速的并被視為是非常有效的扶貧方式之一。在地方財政資源難以有效滿足普惠式社會公共服務的情況下，CCT項目能夠盡可能擴大社會公共服務的受益范圍，通過對教育、健康等方面的投入來提高人力資本。CCT項目都是瞄準貧困和極端貧困家庭，并且有著非常明顯的性別傾向，因為大部分現金都是直接支付給家庭中的女性。一些項目，尤其是與營養有關的項目，通常都是以兒童、孕婦或者哺乳期婦女為直接受益對象的。中國政府近年來也十分重視這種直接補貼式的方式，如通過扶貧“雨露計劃”為農村貧困家庭的“兩生”（初中畢業生和高中畢業生）參加職業教育提供補貼，為農村剩余勞動力參加職業培訓提供直接補貼，改革新型合作醫療的支付方式，甚至一些地方開始嘗試在農村社區設立公益性崗位為貧困人口補貼收入等。雖然沒有直接的證據表明這些政策和國際有條件現金轉移支付之間的直接關系，但不可否認的是這些項目的操作機制與其有著異曲同工之處。

五、總結

中國的減貧實踐是國際減貧與發展的重要組成部分。雖然，中國的減貧成就絕大部分來自于近30年有利于窮人的高速經濟增長，農業的發展、鄉鎮企業的發展以及勞動力密集型制造業的發展；與此同時，中國政府還從1986年開始了專門的有針對性的政府主導的開發式扶貧戰略，對貧困地區、貧困縣、貧困村和貧困人口給予了大量的財政支持和政策支持——中國的扶貧實踐有著強烈的中國特色，尤其是政府的主導性，在新一輪的精準扶貧戰略中，這一點表現得更為突出。但是，不能否認的是，中國的減貧也一直在向國際社會學習和借鑒經驗，其對國際上一些在特定區域內或針對特定人口取得成效的扶貧方式的借鑒以及進行的本土化實踐，也構成了中國政府主導的開發式扶貧戰略不可或缺的一部分。

（唐麗霞，中國農業大學人文與發展學院副教授/責編劉玉霞）