對事業單位類體育場館分類的思考

葉林青

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對事業單位類體育場館分類的思考

葉林青

公共體育場館是公共體育服務供給的重要物質基礎，主要用于運動訓練比賽或學校及企事業單位的內部體育活動，是體育事業與體育產業發展的物質保障。隨著體育的社會化和產業化，體育場館在經濟運作、經營管理等方面也應適應新形勢的需要，事業單位類體育場館要積極探索最優的發展模式。本文擬用文獻資料法、實地考察等研究方法對其分類中可能會出現的問題進行分析，認為存在公益二類場館經營不善，勉強完成公共體育服務任務的情況下是否回歸為公益一類場館；在企業類場館在經營不善，甚至破產情況下是否轉回公益一類或二類場館等問題，并提出完善分類標準等建議。

事業單位；體育場館分類；思考

1　前言

1.1研究背景

2011年3月國務院出臺《關于分類推進事業單位改革的指導意見》，對事業單位分類改革進行了總體部署，提出按照事業單位承擔的職能進行分類，具體可分為公益服務類和生產經營類單位。2013年11月體育總局發布了《關于加強大型體育場館運營管理改革創新 提高公共服務水平的意見》，指出國家將用五年左右的時間，實現大型體育場館規劃建設更加科學，功能設計更加合理，發展活力不斷增強，公共體育服務水平顯著提升。 2014年10月國務院印發《關于加快發展體育產業促進體育消費的若干意見》指出優化產業布局和結構，大力發展體育服務業，挖掘體育產業潛力。這無疑向事業單位體育場館提出了更高的要求，而厘清事業單位體育場館分類出現的問題，對體育場館進行準確的分類，是提高場館的運營能力和公共服務質量的前提。

1.2研究目的

本文擬用文獻資料、實地考察等方法對我國事業單位體育場館分類改革相關研究進行了較全面的梳理，對一類場館和二類場館歸類的變化、二類場館和企業場館歸類的變化進行分析，以期為推動我國事業單位體育場館的良性運營提供有益參考。

2　研究方法

2.1文獻資料法

通過中國知網、圖書館等途徑，整理事業單位分類改革、體育場館經營與管理方面的文章，為研究開展奠定了理論基礎，并查閱我國事業單位分類改革政策性文件，為研究的進行提供了政策性依據。

2.2實地調查法

通過對武漢體育中心、襄陽市體育中心、荊門市體育中心、五臺山體育中心等進行實地調研，獲得體育場館分類改革的一手材料。

2.3專家訪談法

通過面談、郵件、電話等方式對政府主管部門、事業類型大型體育場館主要負責人和相關學者進行訪談，掌握事業單位大型體育場館分類改革的相關信息。

2.4問卷調查法

根據本文研究的目的，嚴格設計了針對事業類型場館負責人的調查問卷，充 分理解各利益相關者對事業單位分類改革框架下公共體育場館改革方向的意愿和需求，問卷調查對象為東、中、西相關省市體育局及場館負責人，選擇抽樣調查。

3　事業單位分類的現狀

3.1事業單位分類概述

事業單位是我國政府提供公共服務的重要載體，推進事業單位分類改革，本質上就是改革公共服務體制，調整國家在公共服務中的角色和地位。《意見》指出，到2020年，建立起功能明確、治理完善、運行高效的管理體制和運行機制，形成有中國特色公益服務體系。面對事業單位體制分類改革的新形勢，我國公共體育場館在體制改革、管理運行過程中仍存在許多問題，一定程度上影響了體育公共服務的完善。因此，體育事業單位的公共體育場館從業機構必然也面臨著分類改革的緊迫時刻。

3.2事業單位分類改革的目標與原則

3.2.1改革的目標

我國經濟體制改革的最終目標是建立以公有制為主體，多種所有制共同發展的社會主義市場經濟體制。因此，對事業單位進行改革的目標選擇在于建立一個能夠與社會主義市場經濟體制相適應的、精簡高效、結構合理的現代事業組織體制。對事業單位類場館進行分類改革，有利于完善公共體育服務的質量、適應市場經濟的需要。

3.2.2改革的原則

3.2.2.1政事分開，明確政府職責和事業單位職能

行政主管部門要加快職能轉變，創新管理方式，改變國家包辦統攬事業，政府部門與事業單位的隸屬關系，減少對事業單位的微觀管理和直接管理，強化制定政策法規、行業規劃和監督指導等職責，進一步落實事業單位法人自主權。

3.2.2.2依托改革背景，設計制度保障和政策取向

我國正處于經濟社會全面轉型的時期，政府轉型要從一個經濟建設型政府轉變為公共服務型政府，必然會涉及到公共體育服務制度改革和創新的問題。事業單位改革是一項全面系統的改革，我們在著手改革的過程中要注意制度設計保障職工的切身利益。

3.3公益類事業單位分類

國家堅持“甩掉兩頭留下中間”，改革突出的主導理念就是強化事業單位的公益屬性。根據職責任務、服務對象和資源配置等情況，將公益類事業單位劃分為公益一類和公益二類。結合目前我國大型公共體育場館應該擔的社會職能，提出改革思路按照社會功能劃分，推進事業單位大型體育場館事分類改革，讓真正承擔公共體育服務的體育場館沉淀下來，從事生產經營的場館轉為企業。

4　對事業單位大型體育場館分類的思考

2014年國務院下發《關于加快發展體育產業促進體育消費的若干意見》，將體育事業的發展已納入國家戰略的高度，公共體育場館作為體育事業和體育產業發展的物質基礎，必然要承擔重大的責任。場館一方面要承擔著促進體育產業發展的責任，另一方面又要“以體為主”，響應全民健身的號召，進行免低收費對群眾開放，保證群眾的體育權利。但是，場館難以兼顧企業的“盈利需求”和服務全民健身的公益訴求，所以必須對公共場館進行合理分類，明確其“公益性”。但是，不同場館的分類可能會出現一些問題，并且我國各地區經濟文化水平相差較大，在進行分類改革中，還應注意區分不同地區的不同情況。

4.1事業單位大型體育場館分類的主要模式

4.1.1公益類場館

4.1.1.1公益一類場館

主要由政府提供基本公共體育服務和公共體育產品。其改革思路是保留在事業單位序列，由政府全額撥款，確保基本公共體育服務和公共體育產品的有效供給服務。此類場館主要由政府買單，免費開放，堅持面向社會、面向基層。場館所在地的居民生活水平和消費能力是影響體育場館經營狀況的重要因素。部分地區場館建設年份久遠，功能老化。隨著經濟的不斷發展，居民生活質量提高，部分會遷居新城，舊城多剩老弱者，其體育消費能力較差，因此國家免低收費開放的任務較重，這種情況下，此類場館只能歸為一類場館，依靠國家全額撥款，保證公共體育服務的供給。但是一類場館的定額也不能過多，否則會加重國家負擔。

4.1.1.2公益二類場館

主要以提供一般公共體育服務，此類產品具有準公共產品的特征，應該由政府、社會和市場多元化提供。其改革思路是保留在事業單位序列，由政府差額撥款。由于公益二類事業單位的半市場的性質，所以必須堅持公益屬性，兼顧經營屬性。在實施過程中，此類育場館由財政直接撥款轉變為主要通過市場競爭加有限的財政補助獲得。

隨著全民健身融入人們的生活，不同年齡、不同性別、不同層次的消費人群所需要的體育服務不盡相同，構成了不同規模的體育消費市場。那么就需要發揮二類場館半市場的功能，在提供基本的體育服務前提下，提供不同層次的體育服務，滿足群眾的需求。二類場館應以體為主，探索多種經營方式，提高場館的造血功能，減少國家財政負擔。對其向社會提供經營服務取得的收入，繼續用于公益事業發展。

4.1.2經營性場館

生產經營性體育場館主要提供非公共服務，此類產品具有私人產品的特征，應該由市場來提供，逐步轉為企業。根據產權、管理權、經營權分離的原則，建立符合企業運營規律的市場關系。用政府購買公共服務的方式履行對公共體育場館公益性服務的職能，同時又符合市場經濟環境下政府與企業平等互利的關系。

4.2公益類事業單位場館轉換可能出現的問題

4.2.1公益一類場館與公益二類場館的轉換

4.2.1.1財政管理制度差異

按照國家政策和以事定費的原則，對不同類型事業單位將實行不同的財政支持辦法，對公益一類場館，根據正常業務需要，進行全額撥款。因此，相關單位通常只管事業投入，不管產出和效果。國家對公益二類場館，根據財務收支狀況等，國家給予經費補助，并通過政府購買服務等方式予以支持。

公益二類場館在進行自主經營時，若其效益可觀，則可進一步發展；若其經營不善甚至虧損，國家將進行補助，其本身并不用承擔經濟風險。此時，是否再歸為公益一類場館進行管理，繼續享受國家全額撥款的形式。并且，很多公益二類場館日常收支管理主要是根據預算指標控制支出總量，以不超預算為主要目的，而不是進行成本控制，在一定程度上會加重國家財政負擔。

4.2.1.2公益性與商業性沖突

公益一類場館，盡可能低價甚至免費向廣大人民群眾提供健身服務，通過提供大量的戶外設施，把公共體育場館打造為全民健身運動的場地和提供體育公共服務的重要基地。但是，公益二類場館可能會出現以“以體為主”的名義過度進行商業化開發的現象，縮短群眾健身時間，減少健身場地，熱衷于通過政府資源創收，侵蝕公益性服務的供給。公益二類場館使用的耗損維修管理費用仍由行政事業單位財政買單，財務部門和實物管理部門在管理上脫節，造成賬實不符，一定程度上導致國有資產的流失。二類場館面臨著如何實現社會目標和運行效率的平衡。

4.2.1.3一類場館骨干人才流失

從目前正在實施的績效工資情況來看，一類場館留住人才和培訓人才更加困難。一方面，公益二類場館的績效工資水平一般比公益一類要高，在經濟回報方面，公益一類事業單位不得從事生產經營性的活動，其工資相對較低，容易引發人才的流失。二類場館通過購買服務和國家補貼，資金來源更廣泛，但是一類場館既沒有獨立的經費來源，也無自主支配事業經費的使用權，嚴重抑制了事業單位的積極性。

4.2.2公益類場館與企業類場館的轉換

4.2.2.1職工安置困難

當公益二類體育場館在確保滿足群眾基本公共體育服務的前提下進行自主創收，當其收入遠遠大過其成本，甚至超過同規模的企業時，是否仍歸為公益二類場館。若公益二類場館轉為企業之后，若較高的運營成本不能由經營收入彌補，可能導致大量編外人員失業，國家仍然要向場館投入資金，這種情況下是繼續按照企業的管理模式運營，或是還原到公益二類，仍然按照原來的方式進行經營，可能再次面臨著制度更替。如深圳市轉制后普遍感覺壓力大、困難多，市體育局曾向政府申請，使改制后的場館重新回到事業單位。

4.2.2.2資產浪費

公共體育場館主要承擔高水平競技訓練，服務于我國“奧運爭光計劃”，作為訓練基地、全民健身活動中心、體育公園、社區文化體育中心等，但是，公益二類場館轉為企業之后提供的服務可能會出現重視追求短期的經濟指標的現象，忽視體育場館的公益性，導致大型公共體育場館承擔正常訓練比賽的基本功能喪失，造成國有資產的巨大浪費。有的場館部分設備陳舊，轉制后，還存在設備改造換新的需求。

4.2.2.3分配制度不合理

在事業單位場館轉為企業場館的過渡期間國家仍采取財政輔助撥款，雖逐年減少，但是工資分配水平和事業單位基本一致，造成了職工對財政的依賴，缺少有效的競爭機制。從經費保障方式看，事業單位離退休職工養老保險費由同級財政資金保障；企業需要個人和單位共同承擔。絕大多數事業單位難以接受養老金減少的變化，因而顧慮重重，也不愿意轉制為企業。

5　事業單位體育場館分類改革的建議

5.1完善分類標準，權衡改革相關者利益

什么是最有利于自身的類別選擇，成為利益相關者討論的首要話題，猜測、擔憂等種種心理皆而有之。改革的壓力使人們開始擔憂自身的職業安全、收入分配等現實問題。所以，要預計改革中可能發生的風險，采取疏導、補救等措施解除人們對改革的誤解。要采取漸進式分類改革戰略，初步實現機制轉換，最終實現機構改制。

5.2分類改革配套措施，提高工作人員積極性

雖然黨和政府高度關注，民眾對公共體育服務改革的呼聲也較高，但中間的各主管部門及其工作人員卻不想改和不愿改。主要原因是部分改革的配套政策不夠完善、許多單位未建立醫療、養老等保險制度，這給分類改革中人員的安置帶來相當大的問題，被改革者基本利益沒有得到充分考慮，改革缺乏動力。部分經營者還未適應場館轉制新形勢的需要。因此要完善改革的配套制度，深化事業單位人事制度、分配制度和資金來源多渠道、保障方式多層次、管理服務社會化的社會保險體系，從而減輕改革的顧慮。

5.3防止國有資產流失

公益二類的體育場館和生產經營類場館在原則上要轉制成企業。轉制過程中，既要對國有資產做出正確的評估，不能讓國有資產流失，又缺乏司法保護、監督不到位等原因，導致國有資產嚴重流失。因此 ，要建立健全公開透明的民主決策、科學決策制度，接受職工和群眾的監督，要強化內部審計監督機制。

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Reflections on the Classification of Public Institution Types of Sports Venues

Ye Linqing

Public sports service supply of public sports venues is an important material basis,mainly used in sports training game or schools and enterprises and institutions within the physical activity,it is was the material guarantee of the development of sports business and sports industry. With the socialization and industrialization of sports,sports venues on the economy operation and management need to meet the needs of new situation; sports venues of institution type should explore the best development pattern actively. This paper uses literature review method,on-the-spot investigation method to analyze the possible problems of its classification,concludes that whether it can classify as public first class venue or not when the second class venues is bad running,and under the situation of public sports service task force completed. When the enterprise under the situation of bankruptcy or bad running,whether it can change back into public class or second class venues,this paper has put forward some advice to improve the standard of classification.

institution; classification of sports venues; reflection

葉林青(1990-)，女，土家族，湖北恩施人，碩士在讀，研究方向：體育產業。

湖北省華中師范大學體育學院，湖北 黃岡438000

School of Physical Education,Central China Normal University,Huanggang 438000,Hubei,China.

80-05

A

1005-0256(2016)09-0115-3

10.19379/j.cnki.issn.1005-0256.2016.09.053