國際體育組織自治問題審視——以奧林匹克善治改革為背景

黃璐

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國際體育組織自治問題審視——以奧林匹克善治改革為背景

黃璐

摘要組織自治研究是國際體育研究前沿，也是中國體育組織改革發展面臨的緊迫問題。國際體育組織自治具有深厚的民主傳統和獨特的優越性，由獨立集權造成的弊端也昭然若揭。為保證組織自治發揮最大化效率，避免“拙劣”治理的下場，建立健全組織內部控制機制十分必要。善治作為一種內部決策和利益協商的方式，是實現國際體育組織自治權內部控制和組織高效運行的最佳機制。深入解讀《奧林匹克2020議程》第28條提議“支持自治”的內容和環境背景，探討組織自治與善治改革的關系，自治權與組織效率聯系緊密，可以更好更快地回應組織及利益相關者面臨的問題。《奧林匹克2020議程》“善治與自治”改革議程從善治標準、自治權、透明度3個方面展開，具有一定的政策水準和改革預期。同時，要看到奧林匹克善治改革的政策設計存在的局限性、政策執行面臨的困境，以及奧林匹克運動內部控制機制存在的一系列問題，致使奧林匹克善治改革充滿未知變數。從實現組織內部控制的善治到尋求政治身份與自治權，是一個水到渠成的政治認同過程，也是一個不斷嘗試的權力主體間合作與增進政治互信的過程。國際奧委會應當致力于善治改革與實踐，而不是將重心放在尋求政治自治權方面。

關鍵詞奧林匹克運動；國際體育組織；國際奧委會；自治；善治；《奧林匹克2020議程》

Autonomyof International Sports Organization：Underthe Backgroundof Olympic Good-Governance Reform

HUANG Lu

（Dept.of PE，North China University of Science and Technology，Tangshan 063009，China）

Abstract As the frontier of the international-sports study,the organization-autonomy study is a pressing problem faced by the reform and development of Chinese sports organizations.The autonomy of international sports organization has profound democratic traditions and its unique advantages; however,vari?ous disadvantages caused by the independent centralization are also apparent.It is necessary to establish and improve the internal control mechanism inside the organization in order to ensure a maximum efficiency and to avoid the consequences of bad governance.As a way of internal decision-making and inter?est-negotiating,good governance is the best mechanism for internally controlling the autonomy and organizing efficient operations inside the international sports organization.In-depth interpretation of the contents and the environmental background for supporting the autonomy proposed in the 28th Article of Olympic Agenda 2020,discussion about the relationship between the organizational autonomy and the good-governance reform as well as the close connection between the autonomy and the organizational efficiency shall be convenient for the faster and better responses to the problems faced by the organization and the stakeholders.The reform agenda with regard to the good governance and autonomy defined at the Olympic Agenda 2020 shall be conducted from three per?spectives,including the standards of good governance,autonomy and transparency,and possesses certain quality policy standard and reform foresight.Howev?er,the policy design for the reform of Olympic good governance is restricted,and the policy-implementing practice is confronted with many difficulties,and a series of problems exist in the internal control mechanism of the Olympic movement,for which the future of good-governance reform is unknown.It is not on?ly a naturally successful process of political identification,but also a continuous process of cooperation and enhancement in political inter-trust among power bodies,from the achievement of good governance in the internal organization-control to the seeking of political identification and autonomy.The International Olympic Committee shall be committed to reform and practice of the good governance,instead of seeking political autonomy.

Key words Olympic Games；international sports organization；International Olympic Committee；autonomy；good governance；Olympic Agenda 2020

100多年來，實現自治是國際體育組織不懈追求的組織發展目標[1]。2009年，在哥本哈根召開的奧林匹克代表大會明確提出“奧林匹克運動的自治”這一議題，并指出，體育運動的組織、管理和運作必須由獨立的體育組織控制[2]。2014年12月8日，國際奧委會第127次全會一致通過了《奧林匹克2020議程》，第28條提議，“支持自治”作為國際奧委會新世紀的政治成果，在捍衛組織自治的立場上獲得極大的宣示。面對國際體育組織自治權的實踐趨勢，也有學者[3]批評指出，強化自治權不能作為當下國際體育組織的發展目標，應該將更多的資源和精力轉向善治改革方面，承擔更多的公共責任，相應建立符合世界政治發展潮流的責任機制。2015年，全面爆發的國際足聯腐敗丑聞，將國際體育組織自治權的爭議問題推向了風口浪尖。國際體育組織自治的優越性和局限性何在，奧林匹克善治改革為何要突出自治權的重要地位，其背后隱藏了什么不為人知的利益訴求？

1　國際體育組織自治的現實性

現代體育運動發展的實質在于古典自由主義，植根于西方民主傳統的聯合的自由理念。在英國足球管理理念的影響下，一群主張“政體分離”的人士創建了國際足聯，屬于一個典型的國際非政府體育組織（International Non-Governmental Sport Organizations，INGSOs），創建者將體育與國家分離作為神圣原則，在他們看來，政治家只會侵犯體育的誠實正直價值。從此，體育界付出極大的努力，旨在保護已深深植根于體育界的自治原則，使其不受國家權力機關的干涉。如今，國際非政府體育組織仍然重視他們的自治權，一般都會在活動中避開政府的干預。而現實狀況是，歐洲國家政府一直以來都不愿干涉體育組織事務，因為歐洲國家更傾向于將組織化體育看作文化產業或者休閑活動，而不是商業機構，體育界一直以來享有極大的自治權[1]。從開展國際體育活動的實際影響來說，國際體育組織已達到較高的自治層次，體育學界已形成共識。任海[2]教授在《國際奧委會演進的歷史邏輯——從自治到善治》一書中指出，自治是業余體育發展的最佳機制，自治對構建國際體育秩序發揮了重要作用，自治與國際體育秩序存在的局限性需要通過善治改革予以解決。

近2年來，國際最具影響力的2大體育組織——國際奧委會和國際足聯，繼續引領世界體育發展潮勢，榮登國際體壇“大事件”榜單。出乎意料的結果是，同為強化國際體育組織自治原則的2大事件，國際奧委會贏得世界的普遍贊譽，國際足聯則遭到業界的廣泛質疑。由權力膨脹引發對組織自治權的極度渴望和擴張行動，陷入“冰火兩重天”的境地。2014年12月，國際奧委會第127次全會一致通過了《奧林匹克2020議程》的40條提議，“善治與自治”作為《奧林匹克2020議程》的主要議題，“自治”又作為“善治與自治”這一工作組討論的中心主題，對奧林匹克運動邁向未來的善治改革指明了方向。2015年5月，國際足聯爆發腐敗丑聞，在腐敗丑聞系列事件進展中，國際足聯及主席布拉特不斷以“自治原則”為擋箭牌，旨在將國際足聯官員的腐敗指控納入組織內部審查程序和改革議程。類似于瑞士國際體育娛樂和休閑集團（ISL）腐敗案的管轄權和司法權爭議，國際非營利組織不受瑞士“反腐敗法”的約束，國際足聯不斷訴諸組織內部“道德委員會”紀檢程序，避免國家司法審查和外部力量的干預，逐步蛻變為一種旨在平息事態的“障眼法”式的內部處理機制。

從國際奧委會和國際足聯自治權面臨的現實處境來看，自治與善治乃至實現國際體育組織可持續發展之間并不具有正相關性。進入21世紀以來，國際奧委會在“鹽湖城行賄丑聞”事件后推行了一系列實質性改革，正如《奧林匹克2020議程》，為奧林匹克運動發展重塑信心。與之相反，國際足聯腐敗丑聞不斷，推進實質性改革的效果欠佳。體育中的自治原則猶如一個雙重性格的人，一半是天使，一半是魔鬼。對于組織發展而言，自治或獨立也創造了作惡的機會，組織可能利用這樣的機會增加或維持不公平，也可能損害更廣泛的公共利益，來促進其成員狹隘的利己主義，甚至有可能削弱或摧毀民主本身[4]。國際足聯腐敗丑聞正是由這種無邊界的且不受約束的自治原則引發的[5]。可以說，組織自治及其程度，與促進更廣泛的公平正義和公共利益不能簡單劃等號，應借助外部力量和建立健全內部治理機制，避免走入自治權合理使用或濫用的2個極端。結合國際體育組織自治的現實性和發展性，作為西方民主政治遺產的自治原則，將長期存在國際體育組織的發展目標和行動綱領中，并有強化與擴張自治權的發展趨勢。

2　　國際體育組織自治的優越性與控制機制

自治是自我治理的代名詞，指人的行為或意志的獨立或自由，也指自治的狀況和自治的權利，以獨立和自給自足為特征[6]。隨著世界體育商業發展環境的大幅改善，國際體育組織在經濟保障方面處于獨立和自給自足的狀態，這種經濟獨立性體現在體育賽事轉播權收益以及對贊助商具有主動選擇的權利上，賽事贊助招標的替代性較強，同一類型贊助商退出后，短期內有新的贊助伙伴簽約。這種自給自足的狀態不能理解為一種“外部援助”，更多的是由體育賽事產品的核心競爭力形成的“自我造血”功能，是由體育的內在價值和組織化體育活動（國際體育組織的治理體系和治理能力）產生的盈利能力。在政治實現層面，國際體育組織憑借經濟獨立性獲得了更大的話語權，各國政府并未對國際體育組織自治的合法性予以法律確認，以及相應賦予其政治身份和地位。誠然，國際體育組織基本具備了在國際政治環境中周旋的能力，在價值鏈高端具有一定的影響民族國家決策和議價能力，具備一定的政治自治（political autonomy）條件。

從奧林匹克發展史的視角，經濟保障和政治干預一直是奧林匹克運動實現人類普適價值的最大障礙。從當今世界體育擁有的巨大影響力和令人耀目的商業前景來看，經濟保障因素對于影響國際體育組織的獨立性，并保持組織正確的前進方向已經不成其為問題。相比較而言，國際體育組織自治的權利訴求在政治實現方面面臨更大的障礙和困難。因為政治活動的現實性與自利性，權力主體很難賦予一個社會或行業自由結社組織以平等的政治身份，以及與之相匹配并衍生出的權力制衡力量。從政治與社會權力制衡的角度而言，國際體育組織自治具有獨特的優越性。一方面，國際體育組織有必要擺脫政治權力的束縛與控制，沿著彰顯并實現人類普適價值的正確道路前進。如果國際體育組織依附于創始國或某個主導國家的權力意志，就不會凝聚更大的行動共識，不會形成廣泛的政治參與。如果國際體育組織依附于聯合國、世界貿易組織、歐洲聯盟等國際或區域性政治經濟組織，無法保證行業優勢的充分發揮，實現行業利益最大化的現實要求，也無法基于體育領域的特殊性更好地促進與實現社會公平正義。從國際社會關于政府間國際組織存在國家利益代理關系的廣泛批評中可以看出，聯合國、世界銀行、世界貿易組織等政府間國際組織更多地在維護以美國為首的世界體系霸權的意志，依附于此只會削弱世界體育發展的活力，葬送世界體育的美好前程。這為國際體育組織建立最低標準的自治提供了內部動力。

另一方面，非政府組織或非營利組織也稱第三部門（the third sector），與政府部門（第一部門）、私營企業（第二部門）共同形成三股影響權力建制和社會平衡的主要力量。以“三權分立”為核心的西方民主政治建制原則，講求權力制衡、自治與相互控制、多頭政體治理的民主化實踐，任何人、任何團隊、集團、派系、政黨或階層應當長期限制自己使用可得到的資源來促進自己的獨特利益，民主化意味著重新分配政治資源，減少政治不平等，這就是阿克頓（Lord Acton）“權力導致腐敗，絕對權力絕對導致腐敗”這一格言的精要[4]。國際體育組織處于政府部門與私營企業之間，是體育行業可持續發展的掌舵者，更多地承擔社會責任和公共使命，限制政府權力和經濟力量腐蝕體育界的歷史成就，在經濟獨立和政治身份方面賦予適當程度的自治就顯得十分必要。誠然，自治不是組織權力的隔離，而是更多的依賴和相互依存。因為，生活在一個多樣化環境中的每個人都依賴這些環境而生存，從依賴到獨立[6]，最后意識到所有人都是相互依存且緊密聯系的利益、責任和命運共同體，猶如詩人約翰·多恩的布道詞：“沒有人是一座孤島”。自治也就成為現代民主國家最顯著的特征，即結成和加入各類組織的普遍自由，既相互控制又合作有利的組織系統，也是現代性的特征之一[4]。這為國際體育組織實現更大程度的自治提供了外部動力。

國際體育組織自治具有獨特的優越性，其獨立集權造成的弊端也昭然若揭。頗具諷刺意味的是，2015年爆發的國際足聯大范圍腐敗丑聞，前國際田聯主席迪亞克腐敗丑聞，國際田聯大規模興奮劑丑聞，俄羅斯田徑界存在“有組織的”“系統性的”使用興奮劑等一系列問題，暴露出國際體育組織自治的局限性以及所處的道德困境。以國際足聯腐敗丑聞為例，這是國際非政府組織自治權不斷膨脹以及無限制使用的典型案例，與一般的國際非政府組織面臨不同的處境，作為世界第一運動的足球具有強大的社會影響力和廣泛的經濟來源基礎，為國際足聯逐步擴大自治權及行動范圍提供了交易砝碼和政治資本。國際足聯在名義上屬于國際非政府組織，其實際影響卻超越了國際非政府組織的公共性特征，兼具社會公益組織的身份、超國家政府的有限權力、私營企業的逐利性等各項政治經濟功能。國際非政府體育組織在尋求高度自治的道路上，不能喪失自治權的邊界意識，不能處于“無政府狀態”和野蠻生長狀態。

為保證行業組織自治權發揮效率最大化和“政治正確”原則，建立相應的控制機制十分必要。國際非政府組織自治權控制機制包括內部治理機制與外部監管機制2大范疇。對于組織自治權的內部性而言，善治作為一種內部決策和利益協商的方式，是實現國際體育組織自治權內部控制和組織高效運行的最佳機制。“善治”的定義多種多樣，這些定義源自人們對于組織內部決策方式和執行這些決策的正式及非正式機構的作用的常規化設想。聯合國特地將善治與人類的可持續發展這一時代命題聯系在一起，聯合國人權委員會將參與性、透明度、責任感、問責制視為善治的主要特征[7]。國際體育組織盡早實現善治改革發展已經成為體育界的普遍共識[1-2，8-9]。對于組織自治權的外部性而言，為促進多種行為體之間相互依賴、協調與合作[10]，應該創新更多更好的協調與控制形式，避免國際體育組織逾越資源稟賦與自治權的邊界，相應受到外部力量在某種適當強度上的監督與限制。

3　《奧林匹克2020議程》自治權提議解讀

國際體育組織建立健全內部治理機制和外部控制機制是學界的理想訴求，而實際情況是，國際體育組織一以貫之行業自治的歷史傳統，至今仍在極力排斥外部力量的介入與控制，始終堅持一條不可逾越的紅線，這條“紅線”蘊涵的意義深刻，象征國際體育組織的民主制度起源和未來前景，也就是堅決拒絕建立外部控制機制。與之相對應，奉行內部自治這一單邊主義路線，相應建立健全組織內部控制機制，就成為國際體育組織引領各單項體育運動實現良性可持續發展的唯一選擇。誠然，始終拒絕外部力量的控制與掣肘，堅決否定組織外部控制機制，并不代表組織由此變得專制、低效、腐敗及面臨更糟的狀況。如果能充分考慮體育行業的特點，建立健全并執行更嚴格標準的善治體系與控制機制，自治本身也就成為一種促進體育行業更好更快發展的最佳機制。由國際體育組織自治權導致的腐敗風險及后果難以估計，而政府投入預防腐敗的成本同樣很高[11]。在全球化與信息網絡化社會，政府全面監管第三部門乃至公共生活是不切實際的，地方自治、行業自治、社會組織自治也就成為一種更高效的社會決策與協調機制。從資源配置、組織決策與服務效率的角度來看，在追求效率與實現民主之間，民主開放性在主觀上必須通過公共討論和發展與公民們的親近關系，而公共決策的過程卻過于冗長和曲折[10]，也讓自治本身蛻變為一種最佳機制創造了實踐條件。

依據《奧林匹克2020議程》詳解版（即“Context and background”版本）披露出的更多細節，對國際奧委會自治權提議做進一步的解讀。第28條提議有關“背景描述”內容指出，“國家奧委會與各國政府之間的合作十分重要。國際奧委會在創建范本的過程中，可從聯合國承認體育自治權的決議中獲益，國際奧委會擁有體育自治權經由2014年紐約召開的聯合國大會批準通過。聯合國決議強化了體育組織在與國家政府合作過程中的地位，支持他們的自治權和在體育發展中的合作。確保自治權的法律手段（影響）是促進有關各方簽訂諒解備忘錄”[12]。國際奧委會已確立了經濟獨立的地位，這點毋庸諱言，學界不再擔心國際體育組織缺乏經濟獨立，而是伴隨新世紀體育商業化和體育市場的繁榮態勢，轉而擔憂國際體育組織過于經濟獨立和資本充盈，愈發受到全球商業化進程以及資本主義貪婪性和掠奪性本質的負面影響[13]。由此也促使國際奧委會由自治權范疇中的經濟獨立轉向政治自治的訴求。在“善治與自治”工作組陳述及環境背景說明中，國際奧委會將體育的獨特價值與政治自治的必然要求聯系在一起，同時“善治與自治”工作組聘請外部專家（世界銀行機構完整性組織副主席、頂級合作伙伴治理專家等）汲取建設性意見，旨在論證解釋二者的必然聯系，為獲得政治自治授權建立值得信賴的理論基礎，同時強調實現政治自治的現實緊迫性。

國際體育組織作為全球政治新勢力的崛起，已經成為一種不可逆的事實與必然趨勢，以超國家特性介入民族國家內部治理過程中，使國際體育組織具有干預影響民族國家內部事務的能力。這種獲得政治自治和不斷生長的能力是全球政治結構面臨的普遍問題，在國際舞臺上，國際化運作的企業和非政府組織等新的勢力，正在贏得權力和影響力，達到了足以深刻改變政治和政治理論的程度[14]。2014年，在紐約召開的聯合國大會上，聯合國有史以來第一次承認了國際奧委會擁有體育自治權，由會員國表決通過的聯合國決議不僅承認這種自治權，甚至“支持體育的獨立和自治，支持國際奧委會在引領奧林匹克運動中的使命”[12]。國際奧委會贏得政治自治權（承認與授權）這一事件，對于國際體育組織，甚或國際非政府組織逐步擴大自治權范疇具有里程碑式意義。

4　奧林匹克善治改革中的自治權問題反思

4.1組織自治與善治改革的關系

國際體育組織的自治傳統造就了體育界的發展繁榮，作為西方自由民主理念的領導者——美國，全美4大職業體育聯盟擁有高度自治權，適用反壟斷法豁免原則的保護。行業自治的歷史積累同樣炮制了國際足聯高度集權導致的深層危機。如果國際足聯能夠建立健全并執行更嚴格標準的善治機制，是否可以避免淪為“拜占庭式帝國風格”復辟的悲劇。這里核心的問題是，自治與善治是何種關系？

從廣泛多樣的“善治”定義中提煉一些普遍性要素，自治因素是實現善治的一個要素環節，卻遠不處于中心的角色。這里引用一個比較權威的善治解釋版本，《治理百科全書》關于自治與善治的關系問題指出[7]，“組織必須在合理的時間內對所有利益相關者的需求做出回應。善治就是建立信任，保證所有利益相關者得到合理對待。為了達到這個目標，組織必須擁有做出及時回應的技術與管理能力。這意味著組織需要雇傭、培訓員工，以達到最佳反應時間和高質量的處理結果。從更廣泛的方面而言，為了最大幅度地提高效率，組織需要保證擁有改變組織結構和管理系統的能力（有時是自治權）”。從中可以看出，自治權與組織效率聯系緊密，可以更好更快地回應組織會員、利益相關者、廣大公眾面臨的問題。

本著“以人為本、服務大眾”的理念，為組織會員和廣大公眾提供更好、更便捷的服務，在這層公共使命意義上，組織自治權具有一定的說服力和自洽性。除此之外的組織自治訴求，不能說與善治毫無關聯，至少動機讓人生疑。還有什么比國際體育組織的自治權更重要的呢？顯然是組織必須承擔的社會責任和公共使命。從政治自利性角度而言，現實狀況讓人憂心，來自政治學者梅斯奎塔的批評一針見血，“對于國際奧委會來說，還有什么能比促進國際體育競賽的質量（或許數量）、不受政治和個人干擾更重要的呢？答案是奢侈的招待以及金錢”[15]。國際體育組織生產的核心產品——體育競賽的質量或數量決定了社會影響力和商業價值，社會影響力決定了國際體育組織的經濟獨立和自治權的使用廣度強度，比自治權這一“立身之本”更具吸引力的或許是游離于可見的民主程序之外的“潛規則”和金錢語言了，國際足聯腐敗丑聞恰恰將這種擔憂變成了現實。

4.2政策設計存在的問題

國際非政府體育組織屬于沒有政治實權的領域，國際奧委會、國際足聯等組織之所以具有廣泛深遠的國際影響力，完全憑借的是體育的內在價值、魅力以及高質量賽事產品的影響力產生的權威效應，組織的權威性而非依附的政治實權將包括民族國家與政府在內的利益相關者聚集在一起，由此開創了新世紀體育發展的嶄新局面。從實現內部控制的善治到尋求政治身份與自治權，是一個水到渠成的政治認同過程，也是一個不斷嘗試的權力（權威）主體間合作與增進政治互信的過程。如果國際體育組織內部普遍未能建立并切實執行更嚴格標準的善治機制，相反卻一味地索取政治自治權，這種“可疑的自治”顯然與奧林匹克主義的崇高理想、人類普適價值觀相違背，也將面臨可怕的后果。以國際足聯腐敗丑聞為例，如果國際足聯獲得政治自治授權，這一“護身符”將導致瑞士國內法相關條款、美國國內法“長臂管轄權”原則在“國際足聯腐敗案”立案審查問題上，失去對涉事國際足聯官員的司法審查權，涉事國際足聯官員也將接受主席布拉特治下的“道德委員會”的內部裁決，組織內部泛濫的腐敗狀況仍將持續，這種可預測的結果是多么可怕。

《奧林匹克和體育運動善治基本通則》第7章“維護自治并與政府締造和諧關系”，以及《奧林匹克2020議程》“善治與自治”改革議程，都將自治視為善治與奧林匹克運動發展的重要組成部分。自治權要素的重要地位，一方面作為體育界的悠久傳統和特權領域，是歷史文化遺產不可分割的部分；另一方面，政治自治訴求與國際體育組織普遍難以恭維的善治狀況之間形成鮮明反差，將自治權要素置于善治機制的重要地位著實讓人生疑。為化解奧林匹克運動利益相關者和廣大公眾的疑慮，旨在為國際奧委會追求政治自治權的行為辯護，《奧林匹克2020議程》“善治與自治”工作組給出的權威解釋是：“良好治理與自治權息息相關，它們是一枚硬幣的兩面。我們開展體育運動和成員組織能夠確保自治權合理使用的關鍵，在于對善治標準的恰當運用”[12]。國際奧委會十分明確這個道理，贏得政治自治權的前提是建立健全內部控制機制，而實現內部控制的最佳機制是建立健全并執行更嚴格標準的善治機制。現實中的奧林匹克善治狀況又如何呢？

2008年2月11日，國際奧委會召開的奧林匹克和體育運動自治論壇上發布了《奧林匹克和體育運動善治基本通則》，提議所有奧林匹克成員應當采用善治基本通則并將其作為最低標準。《奧林匹克2020議程》第27條提議“遵守善治基本通則”指出[12]，所有隸屬于奧林匹克運動的組織要遵守《奧林匹克和體育運動善治基本通則》。要監管與衡量這種“遵守”，如有需要，國際奧委會可提供支持工具和流程以幫助組織遵守善治基本通則。組織有義務定期開展自我評估，定期向國際奧委會遞交自我評定結果，如未獲得此類信息，國際奧委會將自行索要。善治基本通則應定期修訂，設立工作小組或請教專家，強調透明度、完整性和反腐的必要性。從政策設計和政策執行2個方面來說，《奧林匹克2020議程》第27條提議猶如一張“空頭支票”，很難符合更嚴格標準的善治改革預期。善治基本通則的政策文本傾向于綱領性和宏觀性，理念性成分遠多于操作性問題，政策條款能夠傳達出的信息量較少，自頒布以來從未修訂更新，對全球治理實踐的前沿性問題回應不足，在理念、完整性、可操作性等方面明顯滯后。

善治基本通則并不是全球體育治理領域最領先的指導版本（參見丹麥體育研究所發布的《國際體育組織善治行動報告》[9]），2012年3月出臺的《澳大利亞體委體育治理原則》從治理理念、商業性控制條款、完整性、可操作性等方面，明顯優于國際奧委會的善治基本通則。相比較而言，奧林匹克善治改革依舊延續了非營利性身份與市場經營主體混同的狀態。《奧林匹克和體育運動善治基本通則》和《奧林匹克2020議程》并未明確體育組織的市場經營主體身份，只是對現金流做出財務審查規定。此外，善治基本通則什么時候能夠修訂更新，修訂后的善治基本通則能夠達到何種嚴格標準的程度，能否廣泛深入地執行更嚴格的善治標準，這些都是未知數。

4.3政策執行面臨的困境

在政策執行方面，《奧林匹克2020議程》引領的改革進程具有的象征性意義遠大于實質性意義。國際奧委會是領導全球體育組織治理的“火車頭”，改革表率作用十分重要，但最終決定改革成效的卻是廣大的會員組織（國際單項體育聯合會、國家體育組織等）。以國際奧委會內部治理為例，植根于西方民主政治傳統的國際體育組織，應該繼承西方民主政治最基本的“三權分立”建制原則，即司法權、行政權和立法權的相對獨立，具體到第三部門的內部治理架構上，也可以變通為決策權、執行權和監督權的相對獨立。權力分立對于非政府組織及商界來說也是一種很好的治理實踐，組織機構內部管理層及董事會分權有利于實施內部控制程序，促進組織內部形成權力制衡機制[16]。而事實上，國際體育組織并未普遍實現真正意義上的“三權分立”建制原則。來自比利時、丹麥、德國組成的研究團隊，對列入奧運會比賽項目的35個國際單項體育聯合會的治理結構進行調研結果表明[1]，17個組織采用了道德規范標準，12個組織設有依照道德規范標準進行監督的道德委員會，僅有3個組織設有獨立的道德委員會（脫離組織的行政部門獨立運行）。如果道德委員會不能實現獨立，便不可能公正裁決行政部門成員的違法違規行為。僅有國際自行車聯盟（UCI）道德委員會有權主動提起訴訟，在大多數組織的治理架構中，內部立案審查必須提交執委會審議通過（在案件開始調查之前，必須將涉事案件提交執委會討論），這嚴重破壞了組織內部治理的權力制衡機制。監督權力屬于執行部門的管轄，“三權分立”建制如同虛設。國際奧委會會員組織的中心層（列入奧運會比賽項目的35個國際單項體育聯合會）況且如此，構筑世界體育治理體系的“塔基”——國際奧委會廣大的會員組織面臨的內部監督狀況就更令人擔憂了。

體育治理研究與實踐主要存在體育組織的治理和體育活動中的公司治理（corporate governance）2大范疇，從引入公司治理模式的視角而言，將國際體育組織視為一個公司化的治理制度設計，而事實上，國際體育組織普遍涉及的商業利益層面也可以視為一個跨國商業組織。董事會結構是主要的內部治理途徑，公司治理層面上的董事會功能相當于非營利性組織的執委會，其主要職責是確保本組織的活動在實現組織自身及成員和社會最大利益條件下得到有效執行。為了有效地監督首席執行官或職業經理人的個人利益行為，組織應該在某些方面建立監督控制機制，并有效保護利益相關者的各方利益，組織相應也將擁有更好的業績回報。那些由組織內部人員組成的董事會，如組織的現任或前任管理人員，或者那些依靠組織生存的人，都不太可能實現有效監督。如果董事會的大部分成員是外部人員，則有益于聯合各利益相關者并接納相關建議[17-20]。

現在的核心問題是，《奧林匹克2020議程》第30條提議能否在世界體育治理體系的“塔基”中獲得有效執行，國際奧委會能否對會員組織強制實行這一革命性的政策。按照《國際奧委會與奧林匹克體系——世界體育的治理》一書的觀點[21]，國際奧委會作為中軸負責協調與國際體育聯合會、國家奧委會、國際贊助商、各國政府與政府間國際組織等利益相關者的關系，這是一種雙邊合作與協商治理的關系，國際奧委會并不擁有利益相關者的控制權，只能以施加影響的方式敦促利益相關者的改革議程。《奧林匹克2020議程》這一國際奧委會力推的戰略布局，如果廣大的會員組織乃至廣泛的利益相關者執行不力，那么改革議程就是“紙上談兵”。從國際足聯炮制的改革障眼法來看，國際奧委會敦促各方力量按照《奧林匹克2020議程》精神進行實質性改革還有很長的路要走，這就是奧林匹克善治改革議程的執行困境。

5　結語

奧林匹克善治改革議程從善治標準、自治權和透明度3個方面展開，具有一定的政策水準和改革預期。以奧林匹克善治改革引領下的奧林匹克運動內部控制機制尚未解決一系列體制機制問題，政策設計存在一定的局限性，政策執行面臨較大的困境，致使奧林匹克善治改革充滿不可預知的變數。當自治原則日漸成為國際體育組織權力運行機制不可分割且難以撼動的要素特征，實現并進一步強化組織自治權淪為一種不可逆轉的趨勢，學界、業界就要盡快為國際體育組織高度自治可能導致的負面結果，以及建立健全內部控制機制尋找出路。組織自治研究是國際體育研究前沿，也是中國體育組織改革發展面臨的緊迫問題。中國在大力推進足球改革發展，體育組織“管辦分離”改革問題上，同樣面臨組織再造與自治問題，必須為體育自治權的局限性和潛在的危機做好充分準備。

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●成果報告Original Articles

作者簡介：黃璐（1981-），男，江西宜春人，副教授，研究方向為體育人文社會學。

基金項目：國家社會科學基金項目（項目編號：13CTY001）

收稿日期：2015-11-10；修回日期：2016-01-14；錄用日期：2016-01-15

DOI：10.13297/j.cnki.issn1005-0000.2016.01.002

中圖分類號：G 80-05

文獻標志碼：A

文章編號：1005-0000（2016）01-006-06

作者單位：華北理工大學體育部，河北唐山063009。