廣西國有林場管理模式的優化

謝學華劉信恒（.廣西國有黃冕林場，廣西　柳州　545000；.桂林航天工業學院來賓校區，廣西　桂林　54000）

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廣西國有林場管理模式的優化

謝學華1劉信恒2
（1.廣西國有黃冕林場，廣西柳州545000；2.桂林航天工業學院來賓校區，廣西桂林541000）

摘要：進入20世紀90年代以來，由于實施生態公益林，水源涵養林工程建設等緣故，國有林場的工作重點和任務發生了很大的變化，以往的林地管護更多的轉移到城市綠化，營林生產等方面。國有林場原有的管理運作模式已經很難適應新時期工作下工作性質的轉變，優化與改革迫在眉睫。本文主要探討了國有林場管理運行機制的優化與改革。

關鍵詞：管理模式；國有林場；改革

作為我國重要森林資源的國有農場，是為改善和保護生態環境，培育森林資源，在生態環境非常脆弱的地區或特別重要的生態區位以及大面積集中的國有荒地上，以國家作為投資主體的專門從事管理和維護森林和營造森林的林業事業單位。目前，國有林場經營總面積達6200萬平方米，森林蓄積量22億立方米，總數已達4507個。在我國的生態環境的建設和保護過程中國有林場發揮著極為重要的作用。但是，在現階段，尤其是“天保”、“三北”等大型林業工程的啟動，隨著城市生態環境建設逐漸深入人心的影響下，國營林場工作重點和任務都了巨大的變化，在應對和處理這些問題時，國營林場現有的管理運行機制暴露出了許多不足，急切的需要改革和優化。

一、廣西國有林場管理模式存在的主要問題

（一）林場的企業性質模糊

建國以來，由于歷史的原因，國有林場政府與企業不分和企業與社會不分，國有林場帶有濃重的政府色彩，林業總局作為國有林場經營管理的主體，存在企業和行政兩套管理系統。在日常管理中，雖有經營生產活動，但自主經營的比重遠遠小于行政的范疇。這導致了國有林場作為以盈利為目的的企業行政弱化。目前的林場改革強調改革過程中堅持三個定位不變：林場原有在冊在崗人員的職工身份不變，林場企業性質定位不變，林場土地國有性質不變。但是現實情況卻是，大部分林場在原有業務被剝離后，林場的收入來源主要是林業局的撥款和收取地租費用。國有林場作為具有法人資格的經濟主體，在生產、經營和管理上也應該以追求利益的最大化為目標，并且應該以現代企業經營管理模式運行。僅靠獲取撥款和收取地租的經營行為不能被視為是純粹的企業行為，更不符合現代企業發展的要求，最終導致林場空有企業之名而無企業之實。這也是大部分干部職工對林場作為企業的存在的懷疑之處，認為自己既然沒有了經營業務，為什么還定位為企業而不直接轉變為政府機構。同時，繼續存在的林場在主要經營業務發生轉變后，而在改革沒有全部完成之前，還要繼續承擔社會的職能。只要林場還具有社會職能，組織結構設置就還有行政的色彩。此外，利益和身份是相關的。林場職工擔心企業和政府分開會導致自己原有的干部身份發生變化，由原來的干部轉變成農民，而導致作為職工身份的利益得不到保證。為減小職工對改革的抵觸，推動改革順利進行，維持林場在冊在崗人員職工身份成為必然。林場職工的身份定位不變意味著林場難以真正像現代企業定位那樣管理自己的職工，在一定程度上限制了林場作為現代企業發展的需要。

（二）屬地化管理進展緩慢

林場屬地化改革管理中，政府提出分步實施、試點進行和成熟一個移交一個的辦法，在全面完成廣西林場政企職能徹底分離的基礎上，將林場逐步移交市縣政府管理。移交之后，所在市縣可以將農場并入周邊鄉鎮或者撤場建鎮，也可以留林場原有建制。改革要求在5年過渡期內將林場下放各縣市，實行屬地化管理，林場在內部社企分開和政企分開，組織結構調整和社會職能移交方面已取得一定進展，但是其他方面并沒有實質性變化。林場企業辦社會的現狀并未發生實質改變，地方政府在林場風險管理方面存在疏忽。現行林場管理在體制上的缺陷和缺位，導致國家該管卻難以落實到位的局面，地方政府該管卻不愿管或無力管，這勢必會影響林場管理模式改革的深化。

（三）新的管理體制與管理模式還在探索之中

目前廣西林場管理體制改革還處于探索階段，新的管理體制卻尚未形成，而舊有的管理體制的不利影響還將繼續存在。行政管理和企業管理方面存在沖突，社會事務管理上存在著管理真空，出現林場管不了的現象，地方政府不愿意管。改革中，雖然從產權不確定到產權明晰取得了很大進展，但管理模式中的基本問題即產權問題仍沒有解決，林場、林業局與國家之間以及經營者與林場和農工之間的各種產權關系尚未明確。對資源的管控，特別是對林場土地資源管控還沒有實現體制上的創新，由管理土地產出轉變為經營土地仍沒有實質性改變。以治理結構作為出發點或完善農場作為企業的內部權利安排，并在此基礎上探索以土地管理為核心面向市場的管理模式，尚在實踐之中。

二、廣西國有林場管理模式存在問題的成因分析

（一）社企不分，政企不分，歷史負擔較重

廣西林場的運行管理機制介于政府與企業之間，導致林場在實際的經營生產過程中采取市場的手段來管理企業小于行政的手段。阻礙林場發展的主要因素是國家對林場的性質界不明確，管理體制上具有濃重的行政色彩，無形中加大了改革阻力。林場即承擔者大量的社會行政管理職能，同時承擔著全部經營生產職能，也承擔著基礎設施、社保、教育、民政等屬于社會職能部門的各項開支轉嫁到林場身上，使林場的經營生產成本增加。由于林場的性質界定不明確，致使原有林場職工即不能享受“三農”優惠政策，有不能享有國家政府機構的待遇，導致林場的身份略顯尷尬。

（二）改革主要采取行政推動的方式

廣西林場改革開放以來推行的林場管理體制改革是政府行政權力推動的結果，是由廣西自治區政府和中央全力推行的管理體制改革。這種至上而下的改革方式屬于一種強制性管理制度變遷，改革進度快，阻力小，同時還可以利用政府資源集中優勢進行資源分配。但是，這種改革方式過程中缺少民主參與，參與人數和范圍容易受到限制，往往成為主導部門的一言堂，容易導致資源與負擔不匹配。存續的林場所擁有資源經濟價值不夠且可利用程度相當低，但是所有社會職能又必須由林場來承擔。林場發展過程中缺乏經濟支撐，導致社會負擔太重，最終影響林場的可持續發展。另一弊端則是林場在改革過程中一切都是政府說了算，沒有自主選擇權，林場改革的發展模式、管理模式和改革進度往往會受到上級林業部門及政府部門的制約。林業局是省政府直屬機構，在整個改革過度期，繼續承擔林場的行政和社會管理職能，但是林場作為以盈利為目的的企業，并要做強做大企業，就必須剝離行政和社會管理職能。對于主要靠上級行政撥款及經營資產收入和已無生產經營性收入的林場而言，發展受到限制。政府推動的改革往往容易導致林場改革目標與林場實際情況錯位。

（三）地方政府接收意愿不高

國有林場要以建立現代企業管理模式作為行政體制改革的目標，這就要求政府大膽放權，按市場規律辦事，剝離林場的社會職能。國有林場現有的行政職能和社會管理職能難以做到一蹴而就的裁撤，而只能采用逐步轉移的方式移交到市縣，恢復其企業的性質。因此，林場改革最重要的一環是屬地化改革，是深化廣西林場行政體制改革的難點和重點。職能轉移受各種條件的制約，既要愿要考慮到地方政府的接收能力，又要考慮到政府的接收意。在現實的林場管理體制改革過程中，地方政府的接收意愿不高。在行政和社會職能移交的過程中，林場職工編制、級別難以確定，大量從業人員隊伍遭遇了就業、專業的困境，導致沒有足夠的財力資源支撐農場的社會職能和行政職能轉移。此外，長期以來林場與地方政府之間的體制分割以及林場和地方政府之間形成的各種糾紛，導致林場與地方政府之間難以融合，實行屬地化管理之后林場難以迅速適應這種角色的轉變，使地方政府管理成本增加。

（四）干部職工思維觀念有待轉變

林場職工在傳統的管理體制下從事半個多世紀，對林場的管理模式已經形成習慣。原有管理模式不僅成為了林場管理干部的習慣，林場職工習慣性的去接受這種管理方式。在巨大變革面前，林場職工形成的固有的思維模式很難改變，這必將影響改革進程。林場干部形成固定的行政思維，把自己當國家干部，把林場當作政府部門，對林場進行管理。要使林場干部轉變這種固有的思維，還需要較長的過程。林場職工在林場成立之初一直享受職工待遇，已經形成“等靠要”的觀念意識，改革過程中提出不改變林場職工的職工身份是因為擔心身份的轉變會觸碰到廣大職工的利益，影響改革的進程。但是林場改革中，職工身份的不轉變意味著職工思維仍然會停留在改革之前“等靠要”的思維慣性之中，也會大大增加改革的成本。林場原有的管理模式已經不再適應現代林場發展的客觀需要，因此有必要構建新型的管理模式推動林場的持續穩定發展

三、廣西國有林場管理模式優化的對策建議

（一）深化產權制度改革

林場產權制度改革分三個層次展開。第一層次，用資本體現的產權關系代替林業局與林場之間的上下級行政隸屬關系，使林場國有產權變為法人產權。林業局將評估后的土地計入國有資產，并將其作為資本金注入林場，林場的土地變成了資本，林場履行所轄國有土地為核心的國有資產管理職能，對土地擁有使用、占有、收益、經營的權利，并承擔對土地資產增值保值的義務和責任。林業局作為林場的出資人，享有經營收益的分配權，并對林場的重大決策、核心資源及經營管理者進行管理。第二層次，實施土地承包經營，讓職工取得土地的經營權和所有權，解決家庭林場與林場之間土地的產權問題，確定職工在農業生產中的主導地位。探索林場土地的股份制管理模式，通過林場、外來種植戶和林場干部職工自愿參與，完成土地家庭承包之后農戶以土地形式入股，林場以剩余土地入股組建成股份公司。采取“合股生產、林場控股，按股受益、統一管理，風險共擔、利益共享”的方式。農戶和職工成為林場的股東，股東會由農戶和職工自主選舉產生，主要負責監督總經理以及公司生產經營活動。第三層次，對其他相關資產和下屬二級單位，采用參股經營、承包經營、轉讓、出售和租賃等辦法，搞活經濟。

（二）逐步全面移交行政與社會職能

社區管委會的各項職責還應由原有林場黨群工作辦、社區辦和辦公室等部門承擔。重點是處理協調好各方關系，維護社會秩序和林場的穩定，創造條件做好公共衛生及社區服務管理，勞動就業管理、居民管理、基本醫療服務、公安機關、水庫及農田水利等職能的移交工作，整體移交地方政府部門統籌管理。但在一定過渡期內，為防止林場社會管理出現邊緣化，應該履行好行政管理職能，在管理體制改革過程中發揮服務、協調作用。要維持林場社區的穩定，保持林場社會管理的延續性。特別是原來在林場專職從事社會管理的人員應一并由屬地化管理政府接收，相應管理工作主要由原林場社區管理人員繼續承擔。全部向當地政府移交社會職能時，不能留下尾巴。適時將生產隊轉制為居民委員會，把職工轉化為居民。

（三）加強干部職工觀念更新教育與信息溝通

引導思想解放，加強宣傳教育，接受市場的理念改造林場舊有體制機制，轉變林場干部職工是國家干部國家職工的固有觀念，以大局為重，穩定干部職工的思想，支持并配合林場改革進程。確實林場基層干部和林場干部之間、加強林場領導和政府領導之間、林場職工和林場干部之間的信息溝通，及時將各個環節、各類人群的訴求表達出來。利用場務公開欄、職工訪談和利用職代會等多種形式，傳遞林場改革發展的各種信息。

（四）加強與地方政府的協調

以推進優化林場企業化改造外部環境和屬地化管理為目標，處理好相關利益群體之間的關系。爭取政府有關部門的支持和理解，建立政府與林場之間的聯席會議制度，在移交職能過程中，政府部門與林場之間要做好對接。將林場社會事業納入政府發展規劃，把林場社區納入政府的市政建設、社區建設、文化教育衛生事業建設中，實現林場公共服務的均等化。規范管理政府部門派駐林場的衛生和工商等機構，合力支持林場企業化改造，在土地流轉、處理場鄉糾紛等方面給予支持。加大財政支持的力度，將屬于公共財政范圍內的社會性支出逐漸地全部納入財政預算管理，提高財政支農惠農強農政策的覆蓋面。

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中圖分類號：F316.25

文獻標識碼：A

文章編號：1671 -864X（2015）05 -0124 -02

作者簡介：謝學華（1985 -），男，漢族，廣西桂林人，助理工程師，主要從事森林培育與林業管理制度研究。劉信恒（1985—），男，壯族，桂林，研究生，桂林航天工業學院來賓校區，政府經濟學。