從蒙甘邊界糾紛看金塔縣的耕地集約利用*

翁　梅，李　銘

（河南農業大學，鄭州 450002）

從蒙甘邊界糾紛看金塔縣的耕地集約利用*

翁梅，李銘

（河南農業大學，鄭州 450002）

2015年12月6日，內蒙古自治區與甘肅省邊界一綜合執法檢查站遭暴力襲擊。事件背后既有邊界劃分不清﹑屬地管轄不明等歷史遺留問題，也有部分基層干部法制觀念淡漠等現實原因，但更深層次的問題還在于耕地的粗放開發利用。文章通過對事件緣由和甘肅金塔縣的耕地利用現狀進行分析，從而提出集約利用耕地是解決土地糾紛的長久之計，并輔以相關對策建議。

邊界糾紛耕地集約利用金塔縣額濟納旗馬蓮井

2015年12月6日，內蒙古自治區與甘肅省邊界一綜合執法檢查站遭到暴力襲擊，致使檢查站完全損毀，直接經濟損失1000余萬元。目前，事件雖已平息，但背后的深層次問題，即耕地集約利用問題卻值得持續反思。

1　事件背后的耕地利用問題

持續已久的蒙甘邊界糾紛，既有邊界劃分不清﹑屬地管轄不明等歷史問題，也有部分基層干部法制觀念淡漠等現實原因，但背后更深層次的問題在于耕地的集約利用，追本溯源還需從甘肅省金塔縣的耕地利用現狀進行分析。

金塔縣地處河西走廊中段北部邊緣，東與張掖市高臺縣毗鄰，西與玉門市接壤，南鄰酒泉和嘉峪關市，北靠內蒙古額濟納旗，與酒泉衛星發射基地毗鄰。全縣土地總面積1.883萬km2，總人口15.01萬人，其中農業人口11.87萬人，占總人口的79%，是典型的農業縣，人地矛盾較為突出[2]。

1.1耕地存量少，且利用率低

在金塔縣188.77萬hm2土地中，農用地7.65萬hm2，占土地總面積的4.05%，其中，耕地僅2.79萬hm2，占農用地總面積的2.94%。由于地處巴丹吉林沙漠邊緣，干旱少雨，隨著上游水量的逐年減少，加之過度超采地下水，周邊林地草地大面積枯萎，沙化形勢嚴峻。金塔縣作為甘肅省第一產棉大縣﹑全省最大的對外制種基地和農區養羊縣，在全省農業供應方面發揮著重要作用[3]。一方面耕地和水資源緊缺，另一方耕種需求較大，且耕地利用率低，向邊界爭議地區擴張土地就成了金塔縣緩解人地矛盾的一個捷徑。

1.2農地經營粗放，浪費嚴重

金塔縣農業生產較為粗放，廣種薄收，致使耕地過度利用現象突出。由于目前從事農業生產的多為留守老人﹑婦女和部分文化素質較低﹑未外出務工的成年男性，受限于知識技能水平，仍未擺脫傳統的耕作方式，農業生產率低。此外，由于缺乏科學規劃和常態管理，個體農戶對農用地的使用存在很大的盲目性和隨意性，而基層組織和鄉鎮企業因為理念﹑水平落后，并不能有效引導和帶動當地農業生產，因而無法保證農用地的利用效率。長此以往，農民在耕地上私搭亂建現象屢禁不止，對農用地造成極大的浪費[4]。

1.3農業種植仍以漫灌為主，水資源浪費嚴重

金塔縣地處巴丹吉林沙漠腹地，屬于典型的溫帶大陸性氣候，常年干旱缺水。2014年，全縣水資源可利用量僅為4.77億m3，而總需水量卻達到5.6億m3，其中，僅農業及生態灌溉用水就達到5.4億m3，與此同時，水資源利用效率卻十分低下，農業及生態灌溉水利用系數僅為0.46左右[5]（先進地區和國家為0.7至0.8左右[6]），每年約有1萬hm2耕地和林草地無法得到灌溉，是典型的非灌不植農業縣。雖然金塔縣近年來實施了節水工程，但總體上仍以渠道襯砌為主。這使得金塔縣只能依水而耕，而金塔縣違法侵占的土地正是臨近黑河流域，具有天然的灌溉條件。

1.4種植結構亟待調整，農地產值較低

近年來，農產品價格特別是小麥和玉米價格的下跌，直接影響到農業增加值和農民收入增長。棉花面積調減后，很大一部分面積調整到玉米種植上，玉米又成為全縣增收的主要農作物之一，但隨著國家加強農業供給側結構性改革，調減玉米種植面積力度加大，今后將對農民增收產生重要影響。由于金塔農產品加工層次低，產業鏈短，產品附加值低，對市場的抗風險能力弱，農產品加工原料不足與部分農產品出售難問題并存，嚴重制約了金塔縣的農地產值和效益。

2　推進耕地集約利用是治本之策

土地是民生之本﹑發展之基，金塔縣和額濟納旗兩地重視耕地是無可厚非的，但通過明爭暗占，甚至暴力搶奪等違法手段，絕非長久之計。因此，應徹底解決邊界糾紛，除了應繼續依法依據做好邊界劃分工作，教育引導基層干部提高法制意識外，還應從提高耕地集約利用的角度尋求治本之策，維護邊界長期穩定。

2.1盤活存量耕地

提高耕地集約化，首要任務是提高耕地利用率，盤活現有耕地資源。一方面應通過農業基礎建設保障活力。通過實施基本農田保護﹑中低產田改造﹑沙化土地整治等一系列綜合建設項目，為盤活存量土地創造條件。另一方面應通過土地流轉激發活力。探索實施“土地托管合作社”等流轉方式，把農戶的土地承包經營權流轉給集約化程度高﹑經營能力強的合作社。為此，縣農業部門可牽頭建立統一的土地流轉服務平臺，為流轉雙方提供政策咨詢﹑合同簽訂﹑糾紛調處等全過程服務，避免出現有合作無監管，有規程無服務現象。

2.2激活增量耕地

在金塔縣188.77萬hm2土地上，未開發利用農地占87.06%，開發潛力巨大。金塔縣地勢平坦﹑土壤條件較好，這些未利用地開發成耕地后，經過2﹑3年熟化，就能產生經濟效益。具體可采取：（1）荒灘造林，發展生態林業。早些年，金塔縣在水庫邊緣沙漠種植灌木林近0.067萬hm2，截至2011年，全縣增加森林0.67萬hm2，形成了天然的綠色屏障。在發展生態林業的同時，還可以發展農林經濟。2011年，金塔縣航天鎮通過發展枸杞加工產業，在未利用地上種植枸杞160多hm2，不僅開拓了荒地，還實現了經濟和生態效益。（2）開發荒灘戈壁，發展特色農業。將未開發荒灘戈壁納入儲備用地，通過劃撥儲備用地，鼓勵民間資本發展特色農業。冰壩河灘過去是一個風沙口，土地沙化嚴重，金塔縣引進過一家私企，經過5年共開發治理土地280多hm2，種植防護林11.33hm2﹑經濟林4hm2，每年培育苗木3萬余株﹑花卉5萬盆，實現了“戈壁變良田﹑荒漠變綠蔭”。實踐證明，因地制宜開發利用荒灘戈壁，可以實現節地和增效雙贏。

2.3發展節水灌溉

水是農業的命脈，節地必先節水。（1）加強節水工程建設。金塔縣曾引進以色列滴灌造林技術，在解放村水庫西岸的沙丘上栽植梭梭﹑沙拐棗﹑紅柳等沙生植被2.67多hm2，當年成活率就達到了95%[7]。金塔是全省的產棉大縣，棉花種植面積每年都在2萬hm2左右。早在2005年，金塔縣在古城鄉舊寺墩建設了13.33hm2的棉花膜下滴灌示范區，經實驗，采用膜下滴灌技術的棉花比普通棉花每667m2均節水225m3﹑節肥13kg﹑增產52kg。因此，發展節水農業，節水工程是基礎。（2）完善水權制度。完善符合金塔實際的水價方案，逐步做到按成本征收，并提取工程折舊費和農民用水者協會運行管理費，以此保障各級水利工程的日常維護和管理。（3）強化日常監管。各鄉鎮承擔日常監管職責，把農田節水工程的管理權交付用水者協會，通過專管與群管相結合，解決節水工程有人建無人管﹑有功能無責任的問題。同時應以水定田，確定合理的農﹑林﹑牧用地比例，合理配置行業用水。

2.4調整優化種植結構

一方面應依托金塔縣制種基地的優勢，不斷改良棉花﹑玉米﹑小麥等傳統優勢作物，鞏固甘肅省河西地區主應產糧大縣和甘肅第一產棉大縣的地位。另一方面應持續推進日光溫室﹑枸杞加工﹑恒溫保鮮﹑冷鏈物流等現代農業項目建設，加快葡萄﹑駿棗﹑樹莓等特色農產品基地建設步伐。金塔縣羊井子灣鄉通過扶持葡萄產業，目前全鄉葡萄種植面積達477.33hm2，超過全鄉耕地面積一半以上。航天鎮把枸杞作為主打產業，種植面積達到400hm2以上，并新建枸杞制干生產線10條，年生產枸杞干果1500t，實現經濟收入4500萬元。此外，還可以通過政策扶持，引導沙區農戶發展甘草﹑蓯蓉﹑鎖陽等附加值更高的沙產業。

2.5處理好城鎮建設用地和耕地的關系

城鎮建設是縣域經濟發展的重要部分，也是統籌城鄉發展的基礎，但絕不能以侵占耕地為代價。因此，首要任務是協調和處理好耕地保護和建設用地的關系，具體可采取：（1）規劃先行，統籌考慮。政府在市政規劃中應從長遠考慮﹑大局著手，合理規劃工﹑農﹑商用地區域分配和面積比例。（2）加大企業落地審核力度。從項目申報﹑立項到土地供應，全程嚴格審核[8]，注重引進高效益﹑高附加值﹑用地用水少的項目。（3）合理利用土地。嚴格按土地規劃實施用地，保證耕地面積和城鎮的發展實際相一致，嚴控用地容積率和綠地率。

[1]金塔縣地方史志辦公室金塔年鑒（2015綜合卷）．金塔:出版者不詳，2015

[2]金塔縣地方史志編纂委員會．金塔縣志（1990-2008）．蘭州：甘肅文化出版社，2010

[3]侯娟娟，馬莉．論西部地區土地資源的可持續利用．甘肅農業，2008，（12）：38～39

[4]仲偉．甘肅省金塔縣水資源開發與保護的對策淺析．中國水運，2015，15（6）：120～121

[5]中國工程院．中國可持續發展水資源戰略研究綜合報告．中國水利，2000，（8）：5～17

[6]藺栓保．甘肅省金塔縣膜下滴灌技術應用．北京農業，2014，（12）：206～207

[7]李桂成．實施土地集約化管理提高土地資源利用率．農業與技術，2015，35（20）：210

河南省科技計劃項目（0624050020）；河南省自然科學基金（2011B5200l9）