CEPA框架下粵港環保合作的趨勢與障礙的法律分析

2016-11-28 10:43:14黃曉慧

廣東社會科學 2016年6期

關鍵詞：服務

黃曉慧

黃曉慧

CEPA協議在深入實施中涉及的環境問題已成為粵港兩地經濟深度合作發展的制約因素。粵港兩地環保法律制度的差異對合作項目的順利實施必然產生重大影響，環保合作的進一步深化面臨更多的是法律制度方面的問題。CEPA中涉環保合作的規定及廣東“先行先試”承諾為粵港環保合作提供了更多的機會，但法域差異的剛性約束使得粵港政府間簽署的各種行政性協議難以落地。開放合作，在粵港深度合作中借鑒吸收，增補CEPA內容，完善內地環境保護法律制度體系，使得法制的力量與市場的機制有機結合，唯其如此，深度高效的合作才是可持續的。

CEPA協議 “先行先試” 粵港環保合作法治路徑

《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》(以下簡稱“十三五規劃綱要”)提出，“加大內地對港澳開放力度，推動內地與港澳關于建立更緊密經貿關系安排升級”。①這一政策精神的落實，無疑有助于推動CEPA②協議的進一步完善與深入實施。尤其是廣東自由貿易試驗區成立后，政策疊加優勢為粵港經貿合作開拓了更大的發展空間。但是，值得關注的是，環境問題已日益成為粵港兩地經濟深度合作發展的制約因素。粵港澳三地首次合作建設的世界最長跨海大橋工程的一波三折，說明三地環保法律制度的差異對合作項目的順利實施必然產生重大影響。本文就CEPA框架下的粵港環保合作“先行先試”安排進行梳理分析，從比較法律制度的角度剖析揭示粵港進一步深化合作的難點和突破口，以期促進經貿合作與環境保護的協調發展，營造真正法治化的國際營商環境。

一、 CEPA中涉環保合作的規定及廣東“先行先試”承諾

CEPA一開始簽署的是主體文件及六份附件。此后，以《<安排>補充協議》的方式漸近地推進合作并補充完善法律文本。CEPA框架下的環境保護合作主要涉及環保產品貿易、環保項目投資、環保服務等三個方面。從時間順序上看，準入門檻逐步降低，開放承諾逐步增加。

2003年9月29日簽署的《安排》，在環保合作方面沒有具體安排，僅針對產品貿易，以附件中的正面清單的方式列明273項產品的進口零關稅優惠。其中包括一些對環境問題可能造成影響的產品：序號2的潤滑油，序號12至19的工業染料、漆、油墨、香料，序號25至57的各類化學粘合膠劑、乙烯類聚合物、塑料制品盒、牛馬皮革、紙類半成品及成品，序號181至184的大卡制冷量空調零件、印刷機、洗滌、漂白或染色機器，序號204至209的電池類產品。③上述明列產品適用《<安排>附件2<關于貨物貿易的原產地規則>之表1<享受貨物貿易優惠措施的香港貨物原產地標準表>》，在一定程度上為香港原產地涉環境影響產品開放市場。

2004年10月27日簽署的《<安排>補充協議》，仍以附件中的正面清單的方式明列529項產品的進口零關稅優惠，其中包括的對環境問題可能造成影響的產品項目、較2003年也相應增加。④同時，具體承諾，自2015年1月1日起，允許符合相關規定的香港居民參加內地38項專業技術人員資格考試，其中包括環境影響評價工程師。⑤我國的《環境影響評價法》自2003年9月1日起施行，該項資格許可有助引進香港環境影響評價專業人才。

2007年6月29日簽署的《<安排>補充協議四》，明確了環境保護服務市場準入的門檻，以附件《內地向香港開放服務貿易的具體承諾的補充和修正四>》開放了7個部門或分部門的環境服務(不包括環境質量監測和污染源檢查)：A．排污服務(CPC 9401)、B．固體廢物處理服務(CPC 9402)、C．廢氣清理服務(CPC 9404)、D．降低噪音服務(CPC 9405)、E．自然和風景保護服務(CPC 9406)、F．其他環境保護服務(CPC 9409)、G．衛生服務(CPC 9403)，同時，具體承諾：允許香港服務提供者在內地設立獨資企業，提供環保服務。⑥

2008年7月29日簽署的《<安排>補充協議五》，自2009年1月1日起，對環境領域進一步放寬市場準入的條件。⑦雖然，其附件《內地向香港開放服務貿易的具體承諾的補充和修正五》中開放與不開放的環境服務部門或分部門與《<安排>補充協議四》一樣，但在具體承諾方面首次僅對廣東：同意廣東省審批香港服務提供者在廣東開辦環境污染治理設施運營企業資質。⑧該承諾將審批權下放廣東省政府，開啟了CEPA框架下粵港環保合作的“先行先試”。

2010年5月27日簽署的《<安排>補充協議七》，明確提出“環保產業合作對于推動兩地經濟發展和促進兩地經貿交流具有重要意義”，進而在合作機制、合作內容和其他實體的參與等三方面做出原則方向性規定，以增強貿易投資便利化。首先，在合作機制方面規定：在聯合指導委員會的指導和協調下，建立有關工作組，加強雙方在環保產業領域的合作。其次，在合作內容方面規定：(1)加強兩地在環保產業合作領域的交流與溝通。(2)在環保產業的法律法規制定和執行方面交換信息。(3)加強在培訓、考察等方面的合作。(4)通過展會推介、舉辦研討會等多種方式加強兩地環保產業領域的合作。(5)探討進一步促進營商便利化的合作建議，以支持兩地環保產業發展。第三，在其他實體的參與方面規定：雙方同意支持和協助半官方機構、非官方機構和業界在促進兩地環保產業合作中發揮作用。⑨為粵港環保合作中管理機構的設置預留了創新空間。

2012年6月29日簽署的《<安排>補充協議九》，其附件《內地向香港開放服務貿易的具體承諾的補充和修正九》中明列的環境服務部門或分部門與《<安排>補充協議五》一樣，仍然不包括環境質量監測和污染源檢查。但具體承諾：同意廣東省審批香港服務提供者在廣東承擔委托環境監測活動。⑩該項在監測方面同意廣東“先行先試”的承諾非常關鍵，有助于粵港合作解決珠江三角洲空氣污染和水污染對香港的影響。

綜上所述，CEPA框架下的環保合作，尤其是有關廣東“先行先試”的具體承諾、及《廣東協議》，為粵港環保合作的“先行先試”提供了法制保障。在發展模式方面，對廣東“先行先試”的承諾促進了環保企業從設備提供商向監測服務商模式轉變。尤其是《<安排>補充協議九》及《<安排>補充協議十》中的承諾，旨在提高珠江三角洲空氣污染、及珠江口、大亞灣、深圳灣水質污染對香港區域(重點包括大氣、海豚洄游、西貢自然保護區、米埔聯合國自然保護區)等的環境影響的監測數據的公信度，并為數據可信度的提高提供監測技術、人才方面的支持。

二、粵港兩地進一步深化環保合作的趨勢與法律障礙

目前，CEPA框架下的內地與香港的環保合作主要局限于貿易投資便利化方面，對于一些涉及環保問題的大型合作項目而言， CEPA的調整范圍顯然不足以涵蓋。由于兩地在法律體系和行政管理體制方面存在較大差別，內地與香港環保合作的格局是機遇與挑戰并存，困難與希望同在。總體而言，粵港兩地環保合作的進一步深化面臨更多的是法律制度方面的問題。

(一)內地環保法制日趨完善為粵港環保合作提供更多機會

(二) 法域差異的剛性約束使粵港各種行政性協議難以落地

三、 CEPA框架下深化粵港環保合作的法治路徑

(一) 以具體制度將法治的思維根植于政府行政決策者的頭腦中, 增進法治理念的協同

(二)在粵港深度合作中借鑒吸收完善環境法規體系，發揮“先行先試”的優勢

①《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》，北京：《人民日報》，2016年3月18日，第1、8～18版，第十二篇第五十四章第二節。

②CEPA全稱《內地與香港關于建立更緊密經貿關系的安排》(以下也簡稱《安排》)，主體文件及六份附件于2003年6月29日簽署，截止2013年8月29日，已經簽署到《〈安排〉補充協議十》。2015年11月27簽署《內地與香港關于建立更緊密經貿關系的安排·服務貿易協議》。

③《內地與香港關于建立更緊密經貿關系的安排》附件1：《<關于貨物貿易零關稅的實施>之表1<內地對原產香港的進口貨物實施零關稅的產品清單>》。

④《<內地與香港關于建立更緊密經貿關系的安排>補充協議》，附件1：第二批內地對原產于香港的進口貨物實行零關稅的產品清單(現有生產產品、擬生產產品)。

⑤《<內地與香港關于建立更緊密經貿關系的安排>補充協議》，附件3：《內地向香港開放服務貿易的具體承諾的補充和修正》，其中，部門分類使用世界貿易組織《服務貿易總協定》服務部門分類 (GNS/W/120)，部門內容參考相應的聯合國中央產品分類(CPC，United Nations Provisional Central Product Classification)。

⑥《<內地與香港關于建立更緊密經貿關系的安排>補充協議四》，附件《內地向香港開放服務貿易的具體承諾的補充和修正四》。

⑦《<內地與香港關于建立更緊密經貿關系的安排>補充協議五》第一條第(一)款。

⑧《<內地與香港關于建立更緊密經貿關系的安排>補充協議五》，附件：《內地向香港開放服務貿易的具體承諾的補充和修正》“ 環境服務”欄目。

⑨《<內地與香港關于建立更緊密經貿關系的安排>補充協議七》第三條第(一)款第3項。

⑩《<內地與香港關于建立更緊密經貿關系的安排>補充協議九》，附件《內地向香港開放服務貿易的具體承諾的補充和修正九》。