普京如何治理俄羅斯政壇的官商勾結現象

左鳳榮

俄羅斯的官商勾結現象出現在蘇聯解體、俄羅斯大規模推行私有化之時，官商勾結最嚴重的時期是在葉利欽第二任期。2000年普京當選總統后，開始整治寡頭，治理官商勾結、官商不分的現象，國家杜馬也通過了許多法律來整頓吏治。目前俄羅斯官商勾結現象要比發達國家嚴重，但情況也在好轉，普京的治理取得了一定成效。

社會的急劇轉型，催生了官商勾結與相互利用

在“蘇聯劇變”后的急劇轉型時期，許多掌握權力的人，特別是企業領導人，有的通過把國有企業的財產改變為某個新建股份公司資產的組成部分，有的通過“租賃加贖買”的方式，把國有資產變為私人所有。在私有化階段，由于市場秩序混亂，政府管理部門失職、腐敗成風，資產評估機構職能扭曲，私有化成為有權勢者瓜分國有資產的一次盛宴，企業經理和部分地方官員或其他暴發戶通過錢權交易，按照大大低于實際價值的價格收購國有資產。20世紀90年代中期，俄羅斯經濟困難，政府無錢支付工資、養老金，寡頭波塔寧、霍多爾科夫斯基和斯摩棱斯基向總理切爾諾梅爾金建議，一個聯合商業銀行準備向政府提供9.1萬億盧布（相當于18億美元）的貸款，條件是以俄羅斯一些大型企業的股票作為抵押擔保。3年后政府還貸，可收回控股權，否則這些股權即歸貸款者。銀行家們為政府提供的是一個把全年所有私有化收入籌集起來的方案（戴維·霍夫曼著，馮乃祥譯：《寡頭：新俄羅斯的財富與權力》，中國社會科學出版社2004年版，第306～307頁）。這對于困境中的俄羅斯政府來說極具誘惑力。切爾諾梅爾金和丘拜斯說動了葉利欽，1995年8月30日，葉利欽簽署命令，正式啟動貸款換股份方案。由于拍賣是秘密進行，銀行成為拍賣的組織者同時又是買主。這些“商”利用“官”明目張膽地把國有資產變成了個人財產。

葉利欽時期形成了官商一體、相互依賴的關系。無論是在俄羅斯政府機關中，還是在俄羅斯大亨中，大多數人都是那些在20世紀80年代與黨政機關和經濟機關有密切關系的人，蘇聯官員出身者在總統班子里占75%，政府中占74.3%，地方精英中占82.3%，經濟精英中占61%。其中，蘇聯經濟官員在政府中占42.3%，經濟精英中占37.7%。蘇聯時代的官員搖身一變成了新國家和社會的中堅，原來蘇共官場那種官僚主義、腐敗、以權謀私等現象，不僅沒有好轉，反而更嚴重了。在1996年競選總統期間，葉利欽在寡頭的大力支持下才戰勝了久加諾夫。葉利欽連任后，這些商業巨頭們自然要求得到回報，希望得到更多的財產和更大的權力，俄羅斯的官商關系處于極不正常的狀態，切爾諾梅爾金、普里馬科夫政府的倒臺，背后都有別列佐夫斯基等寡頭的操縱。葉利欽最親近的人也在努力把國家財產搞到自己手中。1997年3月，葉利欽大女兒的丈夫奧庫洛夫當上了俄羅斯民用航空公司的總經理，葉利欽的小女兒塔季揚娜·季亞琴科和她后來的丈夫尤馬舍夫都是俄羅斯的有錢人。別列佐夫斯基自己也在一個選區獲得了議員席位。

普京治理官商勾結并取得初步成效

雖然寡頭們在總統選舉中支持了普京，但普京并沒有給這些人以回報，為了國家的長治久安，他要改變葉利欽時期官商勾結、官商不分的局面。“在國家和生意界的關系領域里，是誰給誰制定規則：是寡頭為國家和社會制定，從而把自己置于國家之上；還是由國家為所有參與市場關系的人制定規則，從而為大家保證公平競爭的基礎，這一直是一個關鍵問題（安德蘭尼克·米格拉尼揚著，徐葵等譯：《俄羅斯現代化之路—為何如此曲折》，新華出版社2002年版，第265頁）。”普京不能容忍由商人來為國家定規則，他首先改變了葉利欽時期寡頭綁架國家的狀況，要求官商分家。普京明確要求商人不許干政，把那些拒不服從的巨商送上法庭，媒體大王古辛斯基被迫流亡西班牙，權力經紀人別列佐夫斯基被迫出走英國，擁有尤克斯石油公司的俄羅斯首富霍多爾科夫斯基被投入監獄。金錢與政權結合的勢力受到了沉重打擊，商人們專心經商，2004年以后的總統選舉，大商人已經不能再在幕后操縱了。但官商勾結的腐敗現象在俄羅斯仍然存在，嚴重影響著經濟和社會的發展，反腐敗也是俄羅斯政府的重要工作。官商勾結的主要矛盾方是“官”，治“官”是治理官商勾結的關鍵。

俄羅斯歷屆政府都很重視懲治腐敗官員。2006年，普京曾幾次撤換貪污腐敗的官員，創下一天撤掉17名腐敗高官的記錄。2007年年初，普京曾責令出臺一個反腐標準計劃，其中包括在官員會見商人的場所安裝攝像頭，在各個機構內部成立專門的反腐部門以及建立舉報公務員的網絡，鼓勵群眾揭發腐敗行為等規定。2009年起，俄羅斯總統和政府網站每年都公布普京和梅德韋杰夫個人和家庭財產狀況，各部部長和議員也要進行財產公示，讓他們的收入暴露在陽光下，以防止權錢交易。2010年有6000多名俄羅斯官員因為隱瞞自己的真實收入受到了紀律處分。2011年上半年又有包括州長、副州長在內的2800多名官員因為腐敗被免職。2012年9月中旬，國家杜馬終止了“公正俄羅斯”議員團成員古德科夫的議員資格，原因是他利用議員地位從事商業活動；10月下旬，統俄黨議員克內紹夫因是斯洛伐克“因比斯特爾”公司合伙人而被解職。

在治理官商勾結、反腐敗的過程中，俄羅斯重視法治建設。普京強調，從稅收到海關的工作缺乏透明度和社會監督，造成系統性的腐敗，企業往往靠買通稅收、執法、審判等機構的官員來提高自己的經濟效益。因此，他建議重塑俄羅斯權力執行和審判體系。普京還要求，不僅是官員，大型國有公司的領導人、國立高校的校長、大型國有醫療機構的領導及國有機關行政人員都應該每年公布自己的收入和財產。要對超過10億盧布的政府采購進行社會監督。2008年5月19日，俄羅斯總統反腐敗委員會成立，2013年年底，普京簽署命令成立了總統反腐事務局，直屬總統辦公廳，其主要任務是確保總統反腐政策的落實、監督反腐法律法規的執行、保障國家各反腐機關之間的協調運作，為總統提供專業的建議，負責審查俄官員申報的個人財產資料等。2008年年底，梅德韋杰夫簽署《反腐敗法》，明確了反腐敗的一些基本原則，其中規定：“國家公職人員應當申報自己、配偶以及未成年子女的財產的收入情況。”2010年春，俄羅斯通過了國家反腐敗計劃以及國家反腐敗戰略，確定了反腐敗的主要方向。梅德韋杰夫在國情咨文中說：僅在2009年上半年，“就有4500多起腐敗案得到審理，其中被判刑的有來自國家權力機關和地方自治機關的532人，以及護法機關700多名工作人員。很遺憾，這些數字也證明了毒害我們社會的腐敗規模有多么大。但僅靠‘坐牢是不能解決問題的。不過，該坐牢的還是要讓他們坐牢”。2012年3月13日，梅德韋杰夫在反腐敗會議上表示：“如果檢查時發現官員的交易開支明顯高于個人收入，并且他無法對此作出解釋，那么這有可能成為被解雇，或是把其基于不明收入的財產轉為國家所有的理由。” 2012年4月17日，俄羅斯正式成為經合組織的《反對在國際商務活動中賄賂外國公職人員公約》第39個締約國。2013年5月，普京簽署《禁止國家官員及其配偶和未成年子女擁有海外資產法》，規定3個月內，政府官員和國企高管中，擁有國外賬戶者必須關閉賬戶，擁有外國發行的有價證券者必須割讓，否則將被停職、免職或辭退。2014年2月，普京簽署法令，要求政府官員和國企領導申報海外房地產并解釋買房資金來源，違背這項規定的官員將被解職。俄羅斯政府還對行政審批、企業注冊登記、企業經營活動的檢查等政商關系進行規范，厘清權力的邊界，減少行政官員的尋租空間。俄羅斯政府的這些措施對于防止官商交易、官員謀取不法收入，起了很大作用。

在普京的嚴格治理下，俄羅斯的官商勾結、腐敗嚴重的現象正在好轉。2016年4月28日，《透視俄羅斯》網站發表的《反腐取得成效 俄羅斯腐敗程度與美國持平》一文稱，根據兩大國際會計事務所的調查結果，俄羅斯的腐敗程度已大幅下降。2015年48%的俄羅斯受訪者認為企業領域腐敗是普遍現象，今年只有34%的人持這一觀點，低于全球平均水平（39%），與美國相同。此外，通過行賄獲得合同的俄羅斯公司的數量大幅減少，從2014年的24%下降到2015年的8%（全球平均為11%）。這是安永會計事務所的調查數據，接受調查的有50家俄羅斯大公司的代表。普華永道的專家也得出了類似結論。他們的調查對象涵蓋范圍更廣，有120家公司。受訪者中有30%遇到過賄賂和腐敗，比2014年減少一半，當時有58%的人抱怨遭遇腐敗問題。此外，遭遇直接索賄的公司數量也減少了一半（為21%）。看來俄羅斯政商兩界已找到了解決最嚴重腐敗問題的方法。對于官商勾結、官員索賄情況好轉的原因，安永合作伙伴德米特里·日古林說：“俄羅斯政府不斷完善反腐領域立法，尤其是擴大了必須公布財產并報告潛在利益沖突的官員的范圍。”普華永道的專家認為，經濟犯罪水平下降與企業加強內部審計有關。此外，企業安全部門的工作也變得更有效率了。

俄羅斯官商勾結現象存在的深層次原因

盡管俄羅斯的營商環境有了很大好轉，但官商勾結、以權謀私的現象仍然存在，俄羅斯的腐敗程度在世界上仍處于高位，還存在著不少潛規則。這種現象在原蘇聯地區的轉軌國家中具有普遍性，這與市場經濟體制不健全、產權制度不明晰有直接關系，但也有更深層次的原因。

首先，這與俄羅斯的傳統有一定的關系。俄羅斯在發展過程中最鮮明的特點是國家權力大、控制資源多、官僚機構龐大。從近代開始，俄羅斯的腐敗就已植根于國家管理體系之中，在蘇聯時期，腐敗是短缺經濟條件下長期養成的習慣，官員以權謀私更是普遍現象，這些官場文化要改正過來，需要時間。同樣是轉軌國家的東歐，情況要比俄羅斯好得多，也說明歷史傳統的影響不可忽視。

其次，蘇聯解體后的轉軌不規范，使官商勾結現象突出。1991年蘇聯解體后，俄羅斯變成了允許官方參與貿易和通過權力獲取物質利益的資本主義國家。從私有化脫胎而來的大企業、大資本從一開始就是依附于國家和權力的，普京打擊寡頭，實質上也是為了打破官商勾結。但由于法律不健全，司法系統的腐敗同樣嚴重，要解決這個問題尚需時日。

再次，普京所實行的國家資本主義政策，是官商勾結現象產生的重要現實根源。普京實行以國家為主導的經濟發展戰略，擴大國有經濟成分，行政權力的膨脹成為滋生官商勾結的溫床。在發展國家資本主義政策的背景下，政府官員曾在40多家國有公司董事會中任職，如：交通部長伊戈爾·列維京（俄羅斯航空公司、舍列梅季耶沃國際機場），第一副總理維克托·祖布科夫（俄羅斯農業銀行、聯合谷物公司），通信和大眾傳媒部長伊戈爾·謝戈廖夫（通信投資公司、第一電視臺），能源部長謝爾蓋·什馬特科（俄羅斯水力發電公司、國際統一電力系統公司）等，許多大的私營公司也靠與權力建立的良好關系運行。這種權力經濟容易使社會陷入怪圈，經濟問題越突出，創新動力越不足，越是希望政府采取措施加強控制，政府出臺調控措施越多，權力越強化，社會問題就越突出。有鑒于此，梅德韋杰夫任總統期間強令政府官員不得在企業兼職，但要徹底改變權力干預經濟的現象很難。同時，在俄羅斯國家采購和大額基建項目中，官商勾結的現象也容易產生。在符拉迪沃斯托克APEC會議設施的建設中、在索契冬奧會的場館建設中，都存在腐敗問題。

總之，俄羅斯產生官商勾結現象的原因很多，要解決這一問題，還有賴于完善市場經濟體制，有賴于政治體制改革，有賴于獨立司法體系的完善和有力的社會輿論監督。[ ]

（作者系中央黨校國際戰略研究院教授）