普京如何治理俄羅斯政壇的官商勾結(jié)現(xiàn)象

左鳳榮

俄羅斯的官商勾結(jié)現(xiàn)象出現(xiàn)在蘇聯(lián)解體、俄羅斯大規(guī)模推行私有化之時(shí)，官商勾結(jié)最嚴(yán)重的時(shí)期是在葉利欽第二任期。2000年普京當(dāng)選總統(tǒng)后，開始整治寡頭，治理官商勾結(jié)、官商不分的現(xiàn)象，國(guó)家杜馬也通過了許多法律來整頓吏治。目前俄羅斯官商勾結(jié)現(xiàn)象要比發(fā)達(dá)國(guó)家嚴(yán)重，但情況也在好轉(zhuǎn)，普京的治理取得了一定成效。

社會(huì)的急劇轉(zhuǎn)型，催生了官商勾結(jié)與相互利用

在“蘇聯(lián)劇變”后的急劇轉(zhuǎn)型時(shí)期，許多掌握權(quán)力的人，特別是企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人，有的通過把國(guó)有企業(yè)的財(cái)產(chǎn)改變?yōu)槟硞€(gè)新建股份公司資產(chǎn)的組成部分，有的通過“租賃加贖買”的方式，把國(guó)有資產(chǎn)變?yōu)樗饺怂小Ｔ谒接谢A段，由于市場(chǎng)秩序混亂，政府管理部門失職、腐敗成風(fēng)，資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)職能扭曲，私有化成為有權(quán)勢(shì)者瓜分國(guó)有資產(chǎn)的一次盛宴，企業(yè)經(jīng)理和部分地方官員或其他暴發(fā)戶通過錢權(quán)交易，按照大大低于實(shí)際價(jià)值的價(jià)格收購(gòu)國(guó)有資產(chǎn)。20世紀(jì)90年代中期，俄羅斯經(jīng)濟(jì)困難，政府無錢支付工資、養(yǎng)老金，寡頭波塔寧、霍多爾科夫斯基和斯摩棱斯基向總理切爾諾梅爾金建議，一個(gè)聯(lián)合商業(yè)銀行準(zhǔn)備向政府提供9.1萬億盧布（相當(dāng)于18億美元）的貸款，條件是以俄羅斯一些大型企業(yè)的股票作為抵押擔(dān)保。3年后政府還貸，可收回控股權(quán)，否則這些股權(quán)即歸貸款者。銀行家們?yōu)檎峁┑氖且粋€(gè)把全年所有私有化收入籌集起來的方案（戴維·霍夫曼著，馮乃祥譯：《寡頭：新俄羅斯的財(cái)富與權(quán)力》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2004年版，第306～307頁(yè)）。這對(duì)于困境中的俄羅斯政府來說極具誘惑力。切爾諾梅爾金和丘拜斯說動(dòng)了葉利欽，1995年8月30日，葉利欽簽署命令，正式啟動(dòng)貸款換股份方案。由于拍賣是秘密進(jìn)行，銀行成為拍賣的組織者同時(shí)又是買主。這些“商”利用“官”明目張膽地把國(guó)有資產(chǎn)變成了個(gè)人財(cái)產(chǎn)。

葉利欽時(shí)期形成了官商一體、相互依賴的關(guān)系。無論是在俄羅斯政府機(jī)關(guān)中，還是在俄羅斯大亨中，大多數(shù)人都是那些在20世紀(jì)80年代與黨政機(jī)關(guān)和經(jīng)濟(jì)機(jī)關(guān)有密切關(guān)系的人，蘇聯(lián)官員出身者在總統(tǒng)班子里占75%，政府中占74.3%，地方精英中占82.3%，經(jīng)濟(jì)精英中占61%。其中，蘇聯(lián)經(jīng)濟(jì)官員在政府中占42.3%，經(jīng)濟(jì)精英中占37.7%。蘇聯(lián)時(shí)代的官員搖身一變成了新國(guó)家和社會(huì)的中堅(jiān)，原來蘇共官場(chǎng)那種官僚主義、腐敗、以權(quán)謀私等現(xiàn)象，不僅沒有好轉(zhuǎn)，反而更嚴(yán)重了。在1996年競(jìng)選總統(tǒng)期間，葉利欽在寡頭的大力支持下才戰(zhàn)勝了久加諾夫。葉利欽連任后，這些商業(yè)巨頭們自然要求得到回報(bào)，希望得到更多的財(cái)產(chǎn)和更大的權(quán)力，俄羅斯的官商關(guān)系處于極不正常的狀態(tài)，切爾諾梅爾金、普里馬科夫政府的倒臺(tái)，背后都有別列佐夫斯基等寡頭的操縱。葉利欽最親近的人也在努力把國(guó)家財(cái)產(chǎn)搞到自己手中。1997年3月，葉利欽大女兒的丈夫奧庫(kù)洛夫當(dāng)上了俄羅斯民用航空公司的總經(jīng)理，葉利欽的小女兒塔季揚(yáng)娜·季亞琴科和她后來的丈夫尤馬舍夫都是俄羅斯的有錢人。別列佐夫斯基自己也在一個(gè)選區(qū)獲得了議員席位。

普京治理官商勾結(jié)并取得初步成效

雖然寡頭們?cè)诳偨y(tǒng)選舉中支持了普京，但普京并沒有給這些人以回報(bào)，為了國(guó)家的長(zhǎng)治久安，他要改變?nèi)~利欽時(shí)期官商勾結(jié)、官商不分的局面。“在國(guó)家和生意界的關(guān)系領(lǐng)域里，是誰給誰制定規(guī)則：是寡頭為國(guó)家和社會(huì)制定，從而把自己置于國(guó)家之上；還是由國(guó)家為所有參與市場(chǎng)關(guān)系的人制定規(guī)則，從而為大家保證公平競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)，這一直是一個(gè)關(guān)鍵問題（安德蘭尼克·米格拉尼揚(yáng)著，徐葵等譯：《俄羅斯現(xiàn)代化之路—為何如此曲折》，新華出版社2002年版，第265頁(yè)）。”普京不能容忍由商人來為國(guó)家定規(guī)則，他首先改變了葉利欽時(shí)期寡頭綁架國(guó)家的狀況，要求官商分家。普京明確要求商人不許干政，把那些拒不服從的巨商送上法庭，媒體大王古辛斯基被迫流亡西班牙，權(quán)力經(jīng)紀(jì)人別列佐夫斯基被迫出走英國(guó)，擁有尤克斯石油公司的俄羅斯首富霍多爾科夫斯基被投入監(jiān)獄。金錢與政權(quán)結(jié)合的勢(shì)力受到了沉重打擊，商人們專心經(jīng)商，2004年以后的總統(tǒng)選舉，大商人已經(jīng)不能再在幕后操縱了。但官商勾結(jié)的腐敗現(xiàn)象在俄羅斯仍然存在，嚴(yán)重影響著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，反腐敗也是俄羅斯政府的重要工作。官商勾結(jié)的主要矛盾方是“官”，治“官”是治理官商勾結(jié)的關(guān)鍵。

俄羅斯歷屆政府都很重視懲治腐敗官員。2006年，普京曾幾次撤換貪污腐敗的官員，創(chuàng)下一天撤掉17名腐敗高官的記錄。2007年年初，普京曾責(zé)令出臺(tái)一個(gè)反腐標(biāo)準(zhǔn)計(jì)劃，其中包括在官員會(huì)見商人的場(chǎng)所安裝攝像頭，在各個(gè)機(jī)構(gòu)內(nèi)部成立專門的反腐部門以及建立舉報(bào)公務(wù)員的網(wǎng)絡(luò)，鼓勵(lì)群眾揭發(fā)腐敗行為等規(guī)定。2009年起，俄羅斯總統(tǒng)和政府網(wǎng)站每年都公布普京和梅德韋杰夫個(gè)人和家庭財(cái)產(chǎn)狀況，各部部長(zhǎng)和議員也要進(jìn)行財(cái)產(chǎn)公示，讓他們的收入暴露在陽(yáng)光下，以防止權(quán)錢交易。2010年有6000多名俄羅斯官員因?yàn)殡[瞞自己的真實(shí)收入受到了紀(jì)律處分。2011年上半年又有包括州長(zhǎng)、副州長(zhǎng)在內(nèi)的2800多名官員因?yàn)楦瘮”幻饴殹?012年9月中旬，國(guó)家杜馬終止了“公正俄羅斯”議員團(tuán)成員古德科夫的議員資格，原因是他利用議員地位從事商業(yè)活動(dòng)；10月下旬，統(tǒng)俄黨議員克內(nèi)紹夫因是斯洛伐克“因比斯特爾”公司合伙人而被解職。

在治理官商勾結(jié)、反腐敗的過程中，俄羅斯重視法治建設(shè)。普京強(qiáng)調(diào)，從稅收到海關(guān)的工作缺乏透明度和社會(huì)監(jiān)督，造成系統(tǒng)性的腐敗，企業(yè)往往靠買通稅收、執(zhí)法、審判等機(jī)構(gòu)的官員來提高自己的經(jīng)濟(jì)效益。因此，他建議重塑俄羅斯權(quán)力執(zhí)行和審判體系。普京還要求，不僅是官員，大型國(guó)有公司的領(lǐng)導(dǎo)人、國(guó)立高校的校長(zhǎng)、大型國(guó)有醫(yī)療機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)及國(guó)有機(jī)關(guān)行政人員都應(yīng)該每年公布自己的收入和財(cái)產(chǎn)。要對(duì)超過10億盧布的政府采購(gòu)進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督。2008年5月19日，俄羅斯總統(tǒng)反腐敗委員會(huì)成立，2013年年底，普京簽署命令成立了總統(tǒng)反腐事務(wù)局，直屬總統(tǒng)辦公廳，其主要任務(wù)是確保總統(tǒng)反腐政策的落實(shí)、監(jiān)督反腐法律法規(guī)的執(zhí)行、保障國(guó)家各反腐機(jī)關(guān)之間的協(xié)調(diào)運(yùn)作，為總統(tǒng)提供專業(yè)的建議，負(fù)責(zé)審查俄官員申報(bào)的個(gè)人財(cái)產(chǎn)資料等。2008年年底，梅德韋杰夫簽署《反腐敗法》，明確了反腐敗的一些基本原則，其中規(guī)定：“國(guó)家公職人員應(yīng)當(dāng)申報(bào)自己、配偶以及未成年子女的財(cái)產(chǎn)的收入情況。”2010年春，俄羅斯通過了國(guó)家反腐敗計(jì)劃以及國(guó)家反腐敗戰(zhàn)略，確定了反腐敗的主要方向。梅德韋杰夫在國(guó)情咨文中說：僅在2009年上半年，“就有4500多起腐敗案得到審理，其中被判刑的有來自國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和地方自治機(jī)關(guān)的532人，以及護(hù)法機(jī)關(guān)700多名工作人員。很遺憾，這些數(shù)字也證明了毒害我們社會(huì)的腐敗規(guī)模有多么大。但僅靠‘坐牢是不能解決問題的。不過，該坐牢的還是要讓他們坐牢”。2012年3月13日，梅德韋杰夫在反腐敗會(huì)議上表示：“如果檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)官員的交易開支明顯高于個(gè)人收入，并且他無法對(duì)此作出解釋，那么這有可能成為被解雇，或是把其基于不明收入的財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)為國(guó)家所有的理由。” 2012年4月17日，俄羅斯正式成為經(jīng)合組織的《反對(duì)在國(guó)際商務(wù)活動(dòng)中賄賂外國(guó)公職人員公約》第39個(gè)締約國(guó)。2013年5月，普京簽署《禁止國(guó)家官員及其配偶和未成年子女擁有海外資產(chǎn)法》，規(guī)定3個(gè)月內(nèi)，政府官員和國(guó)企高管中，擁有國(guó)外賬戶者必須關(guān)閉賬戶，擁有外國(guó)發(fā)行的有價(jià)證券者必須割讓，否則將被停職、免職或辭退。2014年2月，普京簽署法令，要求政府官員和國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)申報(bào)海外房地產(chǎn)并解釋買房資金來源，違背這項(xiàng)規(guī)定的官員將被解職。俄羅斯政府還對(duì)行政審批、企業(yè)注冊(cè)登記、企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的檢查等政商關(guān)系進(jìn)行規(guī)范，厘清權(quán)力的邊界，減少行政官員的尋租空間。俄羅斯政府的這些措施對(duì)于防止官商交易、官員謀取不法收入，起了很大作用。

在普京的嚴(yán)格治理下，俄羅斯的官商勾結(jié)、腐敗嚴(yán)重的現(xiàn)象正在好轉(zhuǎn)。2016年4月28日，《透視俄羅斯》網(wǎng)站發(fā)表的《反腐取得成效 俄羅斯腐敗程度與美國(guó)持平》一文稱，根據(jù)兩大國(guó)際會(huì)計(jì)事務(wù)所的調(diào)查結(jié)果，俄羅斯的腐敗程度已大幅下降。2015年48%的俄羅斯受訪者認(rèn)為企業(yè)領(lǐng)域腐敗是普遍現(xiàn)象，今年只有34%的人持這一觀點(diǎn)，低于全球平均水平（39%），與美國(guó)相同。此外，通過行賄獲得合同的俄羅斯公司的數(shù)量大幅減少，從2014年的24%下降到2015年的8%（全球平均為11%）。這是安永會(huì)計(jì)事務(wù)所的調(diào)查數(shù)據(jù)，接受調(diào)查的有50家俄羅斯大公司的代表。普華永道的專家也得出了類似結(jié)論。他們的調(diào)查對(duì)象涵蓋范圍更廣，有120家公司。受訪者中有30%遇到過賄賂和腐敗，比2014年減少一半，當(dāng)時(shí)有58%的人抱怨遭遇腐敗問題。此外，遭遇直接索賄的公司數(shù)量也減少了一半（為21%）。看來俄羅斯政商兩界已找到了解決最嚴(yán)重腐敗問題的方法。對(duì)于官商勾結(jié)、官員索賄情況好轉(zhuǎn)的原因，安永合作伙伴德米特里·日古林說：“俄羅斯政府不斷完善反腐領(lǐng)域立法，尤其是擴(kuò)大了必須公布財(cái)產(chǎn)并報(bào)告潛在利益沖突的官員的范圍。”普華永道的專家認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)犯罪水平下降與企業(yè)加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)有關(guān)。此外，企業(yè)安全部門的工作也變得更有效率了。

俄羅斯官商勾結(jié)現(xiàn)象存在的深層次原因

盡管俄羅斯的營(yíng)商環(huán)境有了很大好轉(zhuǎn)，但官商勾結(jié)、以權(quán)謀私的現(xiàn)象仍然存在，俄羅斯的腐敗程度在世界上仍處于高位，還存在著不少潛規(guī)則。這種現(xiàn)象在原蘇聯(lián)地區(qū)的轉(zhuǎn)軌國(guó)家中具有普遍性，這與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不健全、產(chǎn)權(quán)制度不明晰有直接關(guān)系，但也有更深層次的原因。

首先，這與俄羅斯的傳統(tǒng)有一定的關(guān)系。俄羅斯在發(fā)展過程中最鮮明的特點(diǎn)是國(guó)家權(quán)力大、控制資源多、官僚機(jī)構(gòu)龐大。從近代開始，俄羅斯的腐敗就已植根于國(guó)家管理體系之中，在蘇聯(lián)時(shí)期，腐敗是短缺經(jīng)濟(jì)條件下長(zhǎng)期養(yǎng)成的習(xí)慣，官員以權(quán)謀私更是普遍現(xiàn)象，這些官場(chǎng)文化要改正過來，需要時(shí)間。同樣是轉(zhuǎn)軌國(guó)家的東歐，情況要比俄羅斯好得多，也說明歷史傳統(tǒng)的影響不可忽視。

其次，蘇聯(lián)解體后的轉(zhuǎn)軌不規(guī)范，使官商勾結(jié)現(xiàn)象突出。1991年蘇聯(lián)解體后，俄羅斯變成了允許官方參與貿(mào)易和通過權(quán)力獲取物質(zhì)利益的資本主義國(guó)家。從私有化脫胎而來的大企業(yè)、大資本從一開始就是依附于國(guó)家和權(quán)力的，普京打擊寡頭，實(shí)質(zhì)上也是為了打破官商勾結(jié)。但由于法律不健全，司法系統(tǒng)的腐敗同樣嚴(yán)重，要解決這個(gè)問題尚需時(shí)日。

再次，普京所實(shí)行的國(guó)家資本主義政策，是官商勾結(jié)現(xiàn)象產(chǎn)生的重要現(xiàn)實(shí)根源。普京實(shí)行以國(guó)家為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，擴(kuò)大國(guó)有經(jīng)濟(jì)成分，行政權(quán)力的膨脹成為滋生官商勾結(jié)的溫床。在發(fā)展國(guó)家資本主義政策的背景下，政府官員曾在40多家國(guó)有公司董事會(huì)中任職，如：交通部長(zhǎng)伊戈?duì)枴ち芯S京（俄羅斯航空公司、舍列梅季耶沃國(guó)際機(jī)場(chǎng)），第一副總理維克托·祖布科夫（俄羅斯農(nóng)業(yè)銀行、聯(lián)合谷物公司），通信和大眾傳媒部長(zhǎng)伊戈?duì)枴ぶx戈廖夫（通信投資公司、第一電視臺(tái)），能源部長(zhǎng)謝爾蓋·什馬特科（俄羅斯水力發(fā)電公司、國(guó)際統(tǒng)一電力系統(tǒng)公司）等，許多大的私營(yíng)公司也靠與權(quán)力建立的良好關(guān)系運(yùn)行。這種權(quán)力經(jīng)濟(jì)容易使社會(huì)陷入怪圈，經(jīng)濟(jì)問題越突出，創(chuàng)新動(dòng)力越不足，越是希望政府采取措施加強(qiáng)控制，政府出臺(tái)調(diào)控措施越多，權(quán)力越強(qiáng)化，社會(huì)問題就越突出。有鑒于此，梅德韋杰夫任總統(tǒng)期間強(qiáng)令政府官員不得在企業(yè)兼職，但要徹底改變權(quán)力干預(yù)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)象很難。同時(shí)，在俄羅斯國(guó)家采購(gòu)和大額基建項(xiàng)目中，官商勾結(jié)的現(xiàn)象也容易產(chǎn)生。在符拉迪沃斯托克APEC會(huì)議設(shè)施的建設(shè)中、在索契冬奧會(huì)的場(chǎng)館建設(shè)中，都存在腐敗問題。

總之，俄羅斯產(chǎn)生官商勾結(jié)現(xiàn)象的原因很多，要解決這一問題，還有賴于完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，有賴于政治體制改革，有賴于獨(dú)立司法體系的完善和有力的社會(huì)輿論監(jiān)督。[ ]

（作者系中央黨校國(guó)際戰(zhàn)略研究院教授）