城市經營性租賃房屋征收中承租人的利益保護

焦和平

摘要：城市經營性租賃房屋的補償一直是房屋征收中法律關系最復雜、利益糾葛最多、也最容易引發糾紛乃至惡性群體性事件的問題，其中的核心是如何補償承租人。對此，1991年和2001年兩部《城市房屋拆遷管理條例》都有明確規定，使承租人得到一定保護并減少了糾紛發生，但2011年頒布實施的《國有土地上房屋征收與補償條例》將這些規定全部刪除，表面上似乎簡化了法律關系，但卻留下了糾紛產生的隱患。對承租人利益保護具有充分的法理依據和現實背景，現行《國有土地上房屋征收與補償條例》應當修改完善，從賦予承租人以當事人的法律地位、參與征收補償協議簽訂權利、重新訂立租賃合同及相關法律救濟權利等四個方面保護承租人的利益。

關鍵詞：租賃房屋征收；承租人利益保護；立法完善

中圖分類號：D922.33 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2016）09-0123-07

近年來，隨著舊城改造和城市公共基礎設施建設步伐的加快，在城市國有土地上征收房屋已經成為一項常態性的活動，而其中經營性租賃房屋的征收補償是法律關系最復雜、糾葛利益最多、也最容易引發糾紛乃至群體性事件的問題：一方面，在補償項目上，經營性租賃房屋除了應補償房屋本身的價值以外，還涉及停產停業等間接損失的補償，官方的調研數據顯示，非住宅房屋的停產停業損失是近年來房屋征收拆遷中群眾反映較為突出的問題之一；另一方面，在補償對象上，經營性租賃房屋的征收除了對房屋所有權人進行補償外，還應補償實際使用房屋進行商業經營的承租人，而此種情形下承租人的利益訴求與房屋所有權人的利益往往并非一致，甚至沖突，因此法律關系更為復雜。鑒于此，在城市經營性租賃房屋征收中，協調好征收人、房屋所有權人與承租人的利益關系，并對承租人進行妥善、公平、合理的安置不僅事關各方當事人的自身利益，而且對于預防社會不穩定事件發生和城市開發建設的順利進行都具有重要意義。而有效解決此類現實問題最根本的路徑就是在立法上作出明確而具體的規定，為當事人的行為提供清晰的規范指引，為法院處理此類糾紛提供有效的適用依據。但是與現實的迫切需求相比，我國現有立法并未對此類問題予以足夠的回應和關注，甚至在2011年頒布實施的專門用以調整和規范城市房屋征收法律關系的行政法規——《國有土地上房屋征收與補償條例》中，對于征收城市經營性租賃房屋中如何補償承租人竟然只字未提，由此造成了此類問題在立法上的無法可依，也不可避免地造成了司法實踐中法院無法適從、各行其是的混亂局面，進而加劇了租賃房屋征收中各方當事人的矛盾和沖突。

一、保護承租人利益之正當性基礎：法理依據與現實背景

1.法理依據：承租人在租賃房屋征收中的獨立利益

與單純作為住宅用途使用的房屋相比，城市經營性租賃房屋在價值上具有以下明顯特點：前者純粹為生活資料，其價值全部體現為作為房屋本身的靜態財產價值；后者為生產資料，具有資本的性質，其價值不僅包含有作為房屋本身的靜態財產價值，而且還有動態的商業經營價值：相應地，對于后者的征收在價值補償上。應當既包括對靜態房屋財產利益的補償，也包括對動態商業經營利益的補償。在房屋所有人自己使用被征收房屋從事商業經營的情形下。由于所有權的各項權能完全由房屋所有人自己單獨行使，因此這些靜態財產價值和動態使用價值的補償應完全歸屬于房屋所有人自不存在疑問。但是，在房屋所有人將房屋出租給他人用于商業經營時，房屋的所有權權能就發生了分離，即占有、使用和收益三項權能由承租人行使，房屋所有人僅保留表征所有權本質的處分權能；與此相應，由不同權能行使所產生的價值利益也應歸屬于不同的主體，即因占有、使用而產生的動態價值利益應歸屬于承租人。因房屋本身所產生的靜態價值利益（如房屋增值）歸屬于所有權人。可見，在租期未滿時征收經營性租賃房屋不僅意味著對房屋所有人財產所有權的剝奪，而且也是對承租人基于占有使用房屋而形成的用益權利的剝奪，而后者的利益是完全獨立于前者的，由此就決定了承租人在租賃房屋被征收時享有獨立的法律地位和補償利益。

因此，在征收城市經營性租賃房屋時，有一部分補償費用應該是專屬于承租人的，這些費用一般包括：（1）搬遷補助費。該項費用用于補償因征收拆遷導致房屋實際使用人無法繼續使用房屋。需要將房屋內的財物搬遷到其他地方所花費的費用。在房屋存在租賃關系的情況下，實際占有使用房屋的是承租人，需要搬遷的自然也是承租人，因此該項“搬遷補助費用”應當支付給承租人。對此我國1991年頒布實施的《城市房屋拆遷管理條例》第31條明確規定：“被拆除房屋使用人因拆遷而遷出的，由拆遷人給付搬家補助費。”2001年頒布實施的《城市房屋拆遷管理條例》則更是直接將承租人明確規定為此項費用的補償對象之一，即第31條規定的“拆遷人應當對被拆遷人或者房屋承租人支付搬遷補助費”。（2）固定設施拆除及裝修損失。在租賃房屋用于商業經營的情形下，由于不同行業對于房屋的裝飾、裝修有不同的要求，因此在承租房屋用于商業經營的情形下，幾乎所有的承租人都要對房屋進行裝修改造。以適合特定的行業經營風格。對此《中華人民共和國合同法》（以下簡稱《合同法》）第223條第1款規定：“承租人經出租人同意，可以對租賃物進行改善或者增設他物。”因此在經出租人同意而對租賃房屋進行裝修并修建了固定設施的情況下，對于租賃房屋征收的補償應當包括這一部分添附物的價值。而補償的對象就是承租人，因此如果承租人與房屋所有人就此項添附物的補償無特別約定或約定不明，則此項“固定設施拆除及裝修損失”就應當支付給承租人。（3）停產停業損失。在租賃房屋用于商業經營的情形下，租賃房屋在租賃期未滿時被拆除，則意味著承租人無法繼續生產經營。必然會產生停產停業損失，對此2001年《城市房屋拆遷管理條例》第33條規定：“因拆遷非住宅房屋造成停產、停業的，拆遷人應當給予適當補償。”因此在實際生產經營人為承租人的情形下，該部分“停產停業損失”的補償費用應當歸屬于承租人。（4）臨時安置補助費（過渡費）。此項費用用于在房屋安置情形下，對房屋拆遷至新的安置房屋交付期間房屋實際使用人的補償，租賃房屋在租賃期內被征收時，根據“買賣不破租賃”的原則，租賃合同仍繼續有效，承租人有權繼續使用新的安置房屋，對于承租人在此期間自行安排使用房屋的。征收人應當支付安置補助費。對此1991年《城市房屋拆遷管理條例》第31條規定：“在規定的過渡期內。被拆除房屋使用人自行安排住處的，拆遷人應當付給臨時安置補助費。”2001年《城市房屋拆遷管理條例》更是以多個條文對此予以明確，例如，第31條第2款規定：“在過渡期限內，被拆遷人或者房屋承租人自行安排住處的，拆遷人應當支付臨時安置補助費。”第32條第2款規定：“因拆遷人的責任延長過渡期限的，對自行安排住處的被拆遷人或者房屋承租人，應當自逾期之月起增加臨時安置補助費。”因此在租賃房屋被征收并以產權調換方式進行安置的，如果承租人在過渡期間自行安排使用房屋，則該部分“臨時安置補助費”應歸屬于承租人。（5）提前搬遷獎勵。在征收拆遷實踐中，為了鼓勵被征收人提前搬遷，一般都對被拆遷人或者房屋承租人在搬遷期限內提前搬遷的行為給予搬遷獎勵。例如，《北京市城市房屋拆遷管理辦法》第32條就規定：“被拆遷私有房屋和已購公有住房的所有權人或者租賃房屋的承租人在規定的搬遷期限屆滿前搬遷的，拆遷人可以給予提前搬家獎勵費。”可見此項費用是專門支付給房屋實際使用人的。在征收租賃房屋時，房屋的實際使用人系承租人，因此該項補償費用應當歸屬于承租人。

2.現實背景：承租人利益被漠視的具體表現

雖然承租人在征收拆遷中享有獨立于房屋所有權人的利益、地位和權利，但與房屋征收人和房屋所有權人相比，其無疑處于弱勢地位，由此導致在征收拆遷過程中，承租人的補償利益經常被漠視甚至剝奪。主要有以下兩種表現：

（1）承租人在房屋所有權人與征收拆遷人的“踢皮球游戲”中無所適從。雖然我國2001年《城市房屋拆遷管理條例》多個條文將承租人作為征收補償的對象，并且規定在對出租人進行安置前應先行對承租人進行補償。但在征收拆遷實踐中，征收人和房屋所有權人經常互相推諉，都拒絕向承租人履行安置或補償義務：征收人以承租人不是補償對象為由將其推給房屋所有人，而房屋所有人以自己也是受損人無義務向承租人補償為由將承租人推給征收人。實踐中因此類相互推諉引發的糾紛乃至暴力惡性事件時常見諸于報端。例如，2010年發生在陜西省西安市的“拆遷自焚事件”中，承租人溫某爬上一寫字樓的13樓樓頂將汽油倒在自己身上欲自焚，原因是溫某承租的商鋪租期還不到一半就要被拆遷，而“拆遷辦”對承租戶的補償請求不予理會。認為補償只針對被拆遷房屋的所有人，不與承租商戶直接協商，要求承租人去找房屋出租人按照房屋租賃合同索賠。而房屋所有人西安某公司表示：“我是房東只是出租房子，至于那些商戶的損失，我不可能賠償，賠償是拆遷辦的事情。”在幾十次找“拆遷辦”和出租人均無結果的情況下，溫某最終無奈走上了汽油自焚之路。此種境況不能不讓人感到寒心，其實在我國當今的征收拆遷現實中，溫某的遭遇絕不是個例，而只是眾多承租人弱勢地位的縮影；每每遇到承租房屋被征收拆遷時，承租人除了不斷地被通知盡快搬走之外，無人關注其損失如何補償，而承租人自己處在征收人和房屋所有人的夾縫中，不知究竟該向誰主張自己的合法權益。從而在“踢皮球游戲”中一步步被逼成“釘子戶”。

（2）在征收人與房屋所有人的“暗箱操作”中利益被侵害。在城市租賃房屋征收拆遷中，不僅存在征收人與房屋所有人“互踢皮球”、置承租人利益于不顧的現實，而且還經常發生征收拆遷的實施單位故意繞開承租人，直接與房屋所有人串通起來以損害承租人利益的方式換取房屋所有人盡快達成拆遷協議的情形，其中不乏因此引發糾紛而訴諸法律的案例。例如，2009年4月27日發生在吉林省長春市的全國首例給被拆遷房屋承租人賠償數額達總補償款60%的判例就是此種現實的典型表現。在該案中，承租人自2003年起便租賃長春市朝陽區房屋經營洗車養護店，征收實施單位長春市一家房地產開發公司在拆遷該房屋時故意繞開承租人，同房屋所有人互相串通私下達成了120萬元的安置協議，其中包括了停產停業等應歸屬于承租人的補償費用，但房屋所有人拒絕向承租人支付任何費用。而征收人也以所有補償款已經全部支付給房屋所有人、承租人再無權主張為由拒絕向承租人支付任何補償費用，無奈之下，承租人將征收單位和出租人起訴至長春市朝陽區人民法院，要求分得應屬于自己的拆遷補償款。2010年3月5日，法院做出民事判決，判令拆遷單位給付被拆遷房屋承租人經濟補償款共計人民幣567540元，占總補償款的60%。給被拆遷房屋承租人60%的拆遷補償在全國尚屬首例，到目前也是最高比例的補償。但實際生活中，承租人能夠得到如此高的賠償非常罕見。而且這也是通過艱辛的訴訟方式爭取的結果，大多數情況下，承租人的利益都被湮沒在征收人和房屋所有人兩方私下達成的“協議”中，承租人的結果是要么被“凈身出戶”，要么只能得到象征性的“補償”，很少能得到公平合理的補償。

二、現行《國有土地上房屋征收與補償條例》對承租人保護的缺失

2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》刪除了補償承租人的有關規定。表面上看似乎簡化了法律關系。但實際上造成了對承租人保護的缺失。

1.承租人的法律地位被不斷弱化直至消除

基于承租人在征收拆遷中的弱勢地位和利益被漠視的現實，我國的征收拆遷立法歷來都賦予了承租人在拆遷補償法律關系中當事人的法律地位，使其有機會直接參與到征收拆遷法律關系當中，以便于其維護自己的合法權益。在1991年《城市房屋拆遷管理條例》中，承租人被明確列為被拆遷人，與房屋所有人同等享有被拆遷入所應享有的權利。例如，該條例第3條規定：“本條例所稱的被拆遷人是指被拆除房屋及其附屬物的所有人和被拆除房屋及其附屬物的使用人”，而其中的“被拆除房屋及其附屬物的使用人”一般指的就是承租人。在2001年《城市房屋拆遷管理條例》中，承租人雖然未被規定為被拆遷人，但仍然是征收拆遷法律關系的當事人。而且該條例至少以七個條文的內容規定了承租人的實體權利和程序權利。可見，1991年和2001年兩部征收拆遷立法在制度設計上都對承租人的利益保護問題給予了關注，但即便立法做了如此規定，在征收拆遷現實中承租人利益被漠視和損害的現象仍然比較嚴重，因此此后的立法要解決的問題是應當如何進一步加強對承租人利益的保護，以改變立法規定在現實中難以得到真正落實的狀況。但令人遺憾的是，2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》不但未沿著這一立法方向加強對承租人的保護，而且全部刪除了此前兩部舊條例中對承租人保護的規定，整個新條例對承租人只字未提，結果是將承租人完全排除于征收拆遷法律關系之外。這一對承租人態度的變化在三個條例的立法目的上也均有體現，1991年《城市房屋拆遷管理條例》將“保護當事人合法權益”作為立法目的之一，2001年《城市房屋拆遷管理條例》也將“維護拆遷當事人的合法權益”作為立法目的之一，這兩部條例中的“當事人”都包括承租人，但2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》卻將“保護、維護當事人合法權益”改為“保障被征收房屋所有權人的合法權益”，即在立法目的上就將承租人直接排除在保護對象之外。這一做法明顯是一種嚴重的倒退，遭到了學界普遍的批評和反對。

2.承租人在補償協商中的參與權利被剝奪

在城市租賃房屋征收中，被征收的客體是房屋所有權，而房屋所有權是屬于房屋所有人的，與承租人并無直接關系，在是否同意征收這一問題上，房屋所有人具有絕對的發言權，承租人對此并不享有實體權利。因此也無需征求承租人的意見。但是在如何補償這一問題上，承租人是應當享有發言權和參與協商權的，因為補償不僅是對房屋本身靜態價值的補償，而且還涉及房屋動態使用利益的補償，而后者是屬于承租人的，由此也就決定了對于該部分究竟應該如何補償承租人應當享有參與協商的機會和權利。對此2001年《城市房屋拆遷管理條例》第13條就規定：“拆遷租賃房屋的，拆遷人應當與被拆遷人、房屋承租人訂立拆遷補償安置協議。”根據此項規定，對于存在租賃關系的房屋被征收的情況下。征收拆遷人應當與被拆遷人和房屋承租人簽訂三方協議。而不得單獨與被拆遷人簽訂補償協議。值得注意的是，該條規定使用的表述是“應當”而不是“可以”，從法律解釋的角度而言，該條規定屬于必須遵守的強制性規定而不是可以選擇適用的任意性規定。由于條例的頒布部門是國務院。因此這一規定在性質上應當屬于行政法規的強制性規定，根據《合同法》第52條關于“違反法律和行政法規強制性規定的合同無效”的規定，在征收租賃房屋中，如果簽訂安置補償協議時沒有承租人的參與。將被視為違反了行政法規的強行性規定而歸于無效。這就從程序上保障了承租人在補償協商中的參與權，但是2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》卻刪除了承租人參與補償協商的條款，將與房屋征收部門訂立補償協議的另一方當事人僅限定為“被征收人”，而按照該條例第2條的解釋，“被征收人”僅指房屋所有權人而不包括承租人。這樣的規定等于是剝奪了承租人在房屋征收補償協商中的參與權，使其喪失了表達意見的權利和機會。

3.承租人的法律救濟權利被剝奪

因征收拆遷租賃房屋而產生的停業停產損失、搬遷費用等補償費用應歸屬于承租人，因此對于這些費用的補償方案和評估辦法的確定、以及評估機構的選擇應當有承租人的實質性參與，而且在就這些問題無法達成協議的情況下，應當進一步賦予承租人以相應的行政救濟權和司法救濟權，從程序上保證承租人的利益不受侵害。對此1991年《城市房屋拆遷管理條例》第14條規定：“拆遷人與被拆遷人對補償形式等經協商達不成協議的，由批準拆遷的房屋拆遷主管部門裁決，當事人對裁決不服的，可以向人民法院起訴。”這里的“被拆遷人”包括房屋承租人，可見在該條例中，承租人享有申請行政裁決權和司法訴訟權。2001年《城市房屋拆遷管理條例》第16條規定：“拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不成拆遷補償安置協議的。經當事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決。”2003年《城市房屋拆遷估價指導意見》第6條也規定：“拆遷估價機構的確定應當公開透明。采取被拆遷人投票或拆遷當事人抽簽等方式。”這里的“當事人”包括承租人，因此上述條例和指導意見也賦予了承租人相應的程序參與權、申請行政裁決權和司法救濟權。但是這些規定在2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》中都蕩然無存，完全被刪去，結果是不但使承租人輸在立法的“起跑線”上，也不符合新條例第3條規定的房屋征收應當遵循“程序正當”原則的要求。

4.將征收人與房屋所有人之間的“踢皮球游戲”合法化

由于在拆遷過程中，房屋所有人與征收人經常相互推諉，無人愿意主動面對承租人的補償問題，因此必須在立法上將對承租人的補償作為一項法定義務予以明確規定，才能杜絕“踢皮球游戲”現象的發生。對此，1991年《城市房屋拆遷管理條例》第27條規定：“拆遷人對應當安置的被拆除房屋使用人，依照本條例規定給予安置。”據此，作為房屋實際使用人的承租人屬于明文規定的被安置人。2001年《城市房屋拆遷管理條例》第27條規定：“拆遷租賃房屋，被拆遷人與房屋承租人解除租賃關系的，或者被拆遷人對房屋承租人進行安置的，拆遷人對被拆遷人給予補償；被拆遷人與房屋承租人對解除租賃關系達不成協議的，拆遷人應當對被拆遷人實行房屋產權調換：產權調換的房屋由原房屋承租人承租，被拆遷人應當與原房屋承租人重新訂立房屋租賃合同。”該條例將承租人的利益是否得到維護作為是否給予作為被拆遷人的房屋所有人安置的前提條件，具體而言，房屋所有人只有在符合以下兩種情況之一時才能得到補償：一是與承租人經過協商就原租賃關系的解除達成一致：二是雖然未就租賃關系協商一致，但是對承租人進行了妥善安置。可見，處理好與承租人的關系是房屋所有人獲取補償的前提條件，這就從立法上要求房屋所有人不能不顧承租人的利益而徑行與征收拆遷人達成協議損害承租人利益。但是在2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》中，這些規定全部被取消，使得房屋所有人在對承租人沒有進行任何安置補償的情況下即可徑行先得到補償或安置。如此一來，房屋所有人在獲得補償前首先必須安置好承租人的這一法定義務被取消，導致的結果只能是房屋所有人更加漠視承租人的利益，更加肆無忌憚地與征收人互相串通損害承租人的利益。

三、保護承租人利益的思考：完善《國有土地上房屋征收與補償條例》的建議

1.以立法形式保護承租人之根據

正如2001年《城市房屋拆遷管理條例》起草者所言：“雖然承租人不是被拆遷房屋的所有權人，但拆遷活動也會影響他們的生產、生活，給其帶來損失，如果不能給予其利益強有力的保護，有可能帶來嚴重的社會影響，不利于社會穩定。”因此在征收租賃房屋時“既要保護房屋所有權人的利益，也要兼顧房屋承租人的權益”。值得注意的是，這一認識在2011年《國有土地上房屋征收與補償條例（征求意見稿）》中也曾得到了體現，該征求意見稿第15條和第28條的規定中明確使用了“利害關系人”的概念，使得承租人可以被納入其中；第29條、30條也有“房屋承租人”的相關規定，雖然這些內容與2001年《城市房屋拆遷管理條例》相關規定如出一轍，沒有新的突破，但至少仍然承認了承租人作為拆遷法律關系主體的法律地位。但最后正式頒布的文本還是刪除了所有與承租人有關的內容，全部條文對承租人只字未提。完全將承租人排除于征收拆遷法律關系之外。為何要如此？立法者給出了以下兩點理由：第一，“征收導致所有權的喪失，從法律關系上講，給予補償的應當是被征收房屋所有權人，而不應對承租人補償”；第二，“私房承租是私有房屋所有權人和承租人之間形成的民事法律關系，在因征收不能實現合同目的的情形下，對承租人如何進行補償，可以在租賃合同中約定”。據此，“綜合上述情況，沒有對承租人的補償作出規定。對私房承租人的問題，則應依據相關的法律規范來解決。”

筆者認為，這些理由不足以成為將承租人排除于征收拆遷法律關系之外的根據：其一，在房屋存在租賃關系的情況下，征收不僅導致靜態所有權的喪失，而且還導致動態租賃權的喪失，因此，補償的對象不僅是被征收房屋的所有權人。還應當包括被征收房屋的租賃權人；給予前者補償的是房屋本身所有權滅失造成的損失，給予后者補償的是合法租賃權被剝奪造成的損失。正如2001年《城市房屋拆遷管理條例》起草者所言，雖然承租人不是被拆遷房屋的所有權人，但拆遷活動也會影響他們的生產、生活，給其帶來損失，如果不能保護其利益，有可能帶來嚴重的社會影響。不利于社會穩定，因此在征收租賃房屋時“既要保護房屋所有權人的利益，也要兼顧房屋承租人的權益”。其二，雖然房屋租賃是一種基于合同而產生的民事法律關系，但承租人獲得補償安置的依據并非是其與房屋所有權人之間存在合法的租賃關系，而是其對被拆遷房屋的合法占有和使用。而且，在房屋存在租賃關系的情況下，除了房屋本身的價值補償以外，其他補償都屬于應當支付給承租人的，因此基于此種直接利益關系，承租人應當成為征收拆遷法律關系中的利害關系人，參與到征收拆遷補償活動中。其三，在因征收不能實現租賃合同目的的情形下，如何補償承租人的損失雖然“可以在租賃合同中約定”，但是如果當事人在租賃合同中對此沒有約定或者約定不明時該如何解決？實踐中大量存在的糾紛就是因為沒有約定引起的，立法不能對此視而不見。其四，按照立法者的理由，在沒有約定的情況下“對私房承租人的問題，則應依據相關的法律規范來解決”，這里的“相關的法律規范”具體是指哪些法律規定，立法者沒有任何的指引和提示。筆者認為，除了合同法以外，現有的法律體系中并沒有能夠適用于此種情形的“相關法律規范”，因此“依據相關的法律規范來解決”完全是一句空話。其五，立法者認為，根據《合同法》第94條的規定，因不可抗力致使不能實現合同目的的，當事人可以解除合同，國家征收導致租賃合同無法繼續履行的，作為出租人的被征收人對租賃關系享有法定的單方解除權，可以直接根據《合同法》第96條的規定通知承租人解除合同。自通知到達承租人時合同即解除。這些認識表明，在立法者看來，由于房屋征收而導致合同解除屬于不可抗力的法定解除情形，也就意味著此種情況下的解除合同出租人無需承擔賠償責任，那么如果租賃合同對補償問題沒有約定，承租人該向誰主張損失補償呢？此時承租人面臨著兩難：一方面，出租人解除合同是基于不可抗力，因此可以免于承擔賠償責任。從而使得承租人向出租人主張損失賠償沒有合法根據：另一方面。雖然按規定要對搬遷費、停產停業損失等屬于承租人的損失進行補償，但由于承租人既不是被征收人也不是當事人，因此無法直接從征收人處直接獲得補償。這樣一來，承租人將被置于更加不利的境地，導致其補償費用的確定由征收人和房屋所有人兩家“說了算”，為房屋所有人與征收人“惡意串通”或“踢皮球”損害承租人利益提供了機會和可能。

2.完善《國有土地上房屋征收與補償條例》的建議

在城市租賃房屋征收中，承租人參與征收法律關系具有充分的法理依據和現實背景，但僅依《合同法》和租賃合同不足以保護承租人的利益，有必要在征收立法中對承租人的利益予以適當保護。

（1）在征收拆遷法律關系中賦予承租人以當事人的法律地位。在1991年《城市房屋拆遷管理條例》中，承租人被明確列為被拆遷人，該條例第3條規定，“本條例所稱的被拆遷人是指被拆除房屋及其附屬物的所有人和被拆除房屋及其附屬物的使用人”，對于其中的“被拆除房屋及其附屬物的使用人”，該條例進一步解釋為“是指在拆遷范圍內具有正式戶口的居民和在拆遷范圍內具有營業執照或者作為正式辦公地的企事業單位”。可見，在我國第一部房屋拆遷立法中。承租人和房屋所有人具有同等的法律地位，都是征收拆遷法律關系中的“被拆遷人”。在2001年《城市房屋拆遷管理條例》中，承租人雖然未被規定為被拆遷人，但仍然是拆遷法律關系的當事人。因此，有必要在未來征收條例修改中繼續明確承租人的法律地位，具體模式可以有以下兩種選擇：一是明確規定承租人為被征收入，使其在涉及針對房屋使用權補償中享有與房屋所有人同等的法律地位；二是可以不將其規定為被征收入，但至少將其視為征收法律關系的當事人，明確賦予其相應的實體和程序權利。值得注意的是，2011年《國有土地上房屋征收與補償條例（征求意見稿）》第15條和第28條曾經使用了“利害關系人”的表述，第29條、第30出現了“房屋承租人”的表述，可見，將承租人作為征收法律關系當事人曾經是立法者的選項之一。

（2）賦予承租人參與征收補償協議簽訂的權利。在征收租賃房屋時，因剝奪房屋使用權產生的補償應當屬于承租人，因此承租人與該部分費用的補償具有最直接的利害關系，那么就該部分費用在簽訂補償協議時必然應有承租人的參與。過去的征收拆遷立法一直堅持了此項原則，例如，2001年《城市房屋拆遷管理條例》第13條規定：“拆遷租賃房屋的，拆遷人應當與被拆遷人、房屋承租人訂立拆遷補償安置協議。”根據該條規定，涉及租賃房屋征收拆遷的，在房屋所有人未與承租人就補償達成協議的情況下。拆遷人不能撇開承租人直接與房屋所有人簽訂補償協議，而是應由拆遷人、房屋所有人和出租人簽訂三方協議，這樣就通過法律明文規定的方式賦予了承租人的締約參與權。2001年《城市房屋拆遷管理條例》還將房屋所有人與承租人達成補償協議或者先行安置承租人作為拆遷人向房屋所有人補償的前提，該條例第27條規定：“拆遷租賃房屋，被拆遷人與房屋承租人解除租賃關系的，或者被拆遷人對房屋承租人進行安置的，拆遷人對被拆遷人給予補償。”這樣的規定就促使房屋所有人積極與承租人達成補償協議，而不是將承租人推給拆遷人。隨著城市租賃房屋征收拆遷工程越來越多和我國法治社會建設的不斷加快，立法應對承租人在此方面的參與權利進一步加強，在未來的立法修改中對承租人的協議簽訂參與權利予以恢復并進一步完善。

（3）在以產權調換方式補償時賦予承租人重新訂立租賃合同的權利。在租賃合同未到期的情況下，如果征收人以產權調換的方式為房屋所有人提供新的安置房屋，該新房屋應視為是原房屋的替代物，如果承租人愿意繼續承租，房屋所有人應當繼續與承租人簽訂租賃合同，在民法原理上，這是“買賣不破租賃”原則的要求。這一原則在1991年、2001年兩部征收拆遷立法中都有體現，但這兩部征收拆遷條例都將產權調換安置方式作為房屋所有人與承租人不能達成協議情況下的唯一選擇，不甚合理。對于具體的補償方式應當由房屋所有人選擇。只要充分照顧到了承租人補償利益就可以了，而不宜強制規定補償方式，否則有對承租人利益保護過度并干涉房屋所有人對補償方式選擇之嫌，如果房屋所有人選擇了產權調換的補償方式，則應繼續與承租人建立租賃關系，但由于現行2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》未規定承租人的此項權利，在未來的修改完善中應當規定在以產權調換方式補償的情況下，賦予承租人重新訂立租賃合同的權利。

（4）賦予承租人相應的法律救濟權利。“無救濟則無權利”，由于承租人對因剝奪房屋使用權而產生的補償費用享有獨立的請求權。因此當承租人對該部分補償費用有異議時，應當賦予其相應的救濟權利，從程序上保障承租人的利益不受侵犯。這些救濟權利包括行政裁決申請權和司法程序起訴權。承租人的這些程序性救濟權利在此前的立法中也得到確認，例如，2001年《城市房屋拆遷管理條例》第16條對此就有明確規定：首先，在拆遷人、被拆遷人與房屋承租人不能達成拆遷補償安置協議的情形下，承租人有權申請房屋拆遷管理部門就此爭議進行行政裁決。如果房屋拆遷管理部門自己是被拆遷人的，該爭議應提交同級人民政府進行裁決；其次，行政裁決的期限，即應當自收到承租人申請之日起30日內作出，以避免裁決部門久拖不決；再次，承租人對行政裁決不服時進一步的訴訟救濟權，即承租人對行政裁決不服的，可以自裁決書送達之日起3個月內向人民法院起訴。而2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》則完全無視承租人經常被架空的現實，取消了承租人享有的多項救濟性權利。因此在未來征收條例修改中應當賦予承租人相應的救濟權利，具體而言，在征收拆遷中，承租人享有的行政復議權或行政訴訟權主要有三個方面：一是承租人對征收租賃房屋的決定本身不服可以申請復議或提起訴訟；二是承租人對行政部門就征收租賃房屋爭議作出的行政裁決不服，也可以申請行政復議或者提起行政訴訟；三是承租人如果認為房屋征收行政主管部門在租賃房屋征收中具有不履行或怠于履行法定職責的情形，也可以申請行政復議或提起行政訴訟。

與此同時，承租人在租賃房屋征收拆遷中也享有相應的民事救濟權利。主要體現在四個方面：一是承租人認為其與房屋所有人簽訂的房屋租賃合同就征收拆遷補償安置約定不明的，有權提起訴訟請求人民法院明確與此相關的權利義務：二是承租人認為征收人與作為被征收人的房屋所有人之間簽訂的征收拆遷補償安置協議損害其合法權益的，有權提起訴訟請求人民法院確認征收拆遷補償安置協議全部無效或部分無效：三是承租人認為雖然其與征收人、被征收人已簽定征收拆遷補償安置協議，但有證據證明該協議的簽訂并非其真實意思表示的。有權提起訴訟請求人民法院撤銷該協議：四是承租人認為雖然已簽訂征收拆遷安置補償協議，但征收人或被征收人拒不履行該協議的，有權提起訴訟請求人民法院責令征收人或被征收人履行。

（責任編輯 李濤）