論基本養老金期待權的保障

楊豐菀

摘要：作為一種長期性的保障，被保險人領取養老金需要滿足一定的等待期間。養老金額度的多少也有賴于繳費年限、繳費額度的積累，所以基本養老金期待權對于被保險人尤為重要。從性質上看，基本養老金期待權是一種公法上的財產權，具有受憲法和法律保障的不完全性，由于滿足對于被保險人具有私使用性、基于被保險人以往的相對付出取得權利、負有保障被保險人退休后生活水準的作用三個條件而成為財產權保障的客體。在我國，基本養老金期待權概念的引入一方面呼喚憲法層面對公民基本權予以保護，另一方面需要落實在《社會保險法》以及其它有關養老保險的法律法規中，在具體制度層面對基本養老金的期待權進行保護。

關鍵詞：基本養老金；期待權；財產權；社會保險法

中圖分類號：D912.5 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2016）09-0135-05

一、基本養老金期待權及其保障問題

期待權作為一項權利，是對未來權利取得的一種期望，因取得權利的部分要件，從而成為具有權利性質的法律地位，具有法律保護的合理性與完整性。作為一種長期性的保障，被保險人領取養老金需要以達到法定的退休年齡、滿足一定的“等待期間”為條件，尤其是在采取養老金按月給付的模式下，養老金期待權便應運而生。養老金期待權就是在養老保險關系成立后、養老金領取條件成就之前被保險人的權利狀態。

《中華人民共和國社會保險法》（以下簡稱《社會保險法》）的頒布實施以及社會保險制度的建立，使我國職工退休實現了社會化，職工由以前的向其雇主主張退休金轉變為只能向具有公權力性質的養老保險機構主張養老金。但是，從具體規定來看，《社會保險法》卻是更傾向于以用人單位和勞動者參加社會保險、繳納社會保險費的義務為本位，還沒有真正實現養老金給付的權利塑造。從運作機制來看，養老保險制度強調參保人退休前的“保費繳納”與退休后的“養老金給付”，關鍵在于其保障參保人老有所養所特有的長期性因素，并且其給付額度將隨著社會生活水準而作調整，有別于一般的醫療保險以及工傷保險制度的運作模式。然而，我國許多地方將養老、醫療、工傷、失業、生育保險等社會保險捆綁征收，實行“五險一單”，一些法律規定和實務操作技術性地掩蓋了養老待遇實現的諸般問題，而且由于養老保險征收沒有實現全覆蓋，導致因為達不到最低繳費年限而無法享受養老待遇等現象仍大量存在。加之現行制度中相關保障措施的欠缺，尤其是當被保險人因為種種原因退保之時，往往喪失應得養老金給付的期待權，對其在年老喪失勞動能力時從國家獲得養老保障造成侵害。此外，關于等待期間被保險人的權利地位如何，國家如何針對養老保險制度運行的特點，通過合理的制度設計，使得被保險人全面享受應得的養老金權利？這些問題都涉及養老金給付的期待權保障。

二、基本養老金期待權是一種公法上的財產權

1.強制參保措施下基本養老金期待權的公法性考量

從理論上講，基于保險的“大數法則”，養老保險體系所納入的人數越多，養老保險制度越容易推行，也才能使該制度保障國民老齡安全、實現社會公平的目標得以實現。如果實行自由投保，養老保險中就比較容易產生“逆選擇”的情形，形成“老齡保險”的現象。于是，強制參保就成為國家實施基本養老保險的必要手段。國家設計養老保險制度時，應當在考慮國民中多數人的保障利益以及實際費用負擔能力的基礎上，制定強制性規范，規定所有勞動者均應投保，對于違反規定的單位和個人。要依法給予相當的懲罰。

因此，從這個意義來講，養老保險關系應當歸屬于公法關系。這種公法性具體表現為：由國家根據社會經濟發展形勢以及不同社會群體的收入狀況單方面確定繳費比例，并且通過國家強制力保障社會保險費的征繳。同時，社會保險關系的成立基于法定事實而自動發生，有關雙方當事人的權利義務也都是由法律規定強制賦予，如被保險人的參保、申報、繳費等義務以及保險人提供給付的內容、條件、標準等，因而無論在締約上、對象上還是內容形成上都毫無私人意思介入的空間。在養老保險關系成立后，保險給付的條件、內容以及保費的高低也會隨著法律修改或主管機關單方的決定而變動，當事人不享有通過協商退出保險關系的自由，而且從我國《社會保險法》與《實施（社會保險法）若干規定》關于法律責任的相關規定來看，保險對象違反義務規定沒有辦理參保手續，所負的責任只是補繳保費及罰款，至于保險關系發生的時點及其所應得的給付完全不受影響，在繳清欠款后，仍可享受完全的保險給付。也就是說，被保險人對于養老金的期待權基于法律規定而產生，不受私行為的影響，是一種公法上的權利。

2.基本養老金具有公法上的財產權利對價性

在技術層面上講，養老保險引入了商業保險中常見的“保險原則”。保險原則的核心是“危險承擔理論”，當事人通過保險團體的保險費收益，共同分攤所面臨的風險，在“保費繳納”與“保險給付”之間具有相當的關聯性。在養老保險中，這種關聯性尤其體現為社保機構向被保險人支付養老金的多少與被保險人的繳費年限長短成正比，被保險人所繳納的保費與所領取的養老金之間呈現一種公法上的財產權利“對價性”，這種對價性使得養老保險比其它社會保險更有保障期待權的必要。以醫療保險為例，其財產權的保障以被保險人可以享有“必要的醫療給付”為主要作用，加保后可以隨時以保險事故發生為由請求保險給付，其請領不以一定的繳費年限為前提，而且理論上全體被保險人可以享有醫療資源的權利大致相同，與其所繳納保費的多少并沒有直接的關聯，以至于保險人在保險給付的必要性上有較大的立法裁量空間。

我國的基本養老金給付額度以被保險人的繳費年限與繳費基數為計算基礎，而養老給付的準備金也是來自于被保險人所繳納的保險費。從理論上來說，被保險人對每一份繳費年限都應該有相當的財產請求權。因此，即使被保險人未能“屆齡退休”，對于累計的繳費所對應的養老保險金也應該有相當的期待權。但是，為了減少行政負擔、防止制度遭到濫用以及達到保障老齡安全的目的，養老保險制度皆會設定若干的申領條件。常見的就是“等待期間”（一般為15年及以上）以及“給付年齡”（法定退休年齡及特殊情況下的退休年齡，如特殊工種、病退等）。被保險人一旦符合這兩個條件，便擁有對社會保險經辦機構的“養老給付請求權”，即只要其符合上述條件，便可以在屆齡時請領相當的退休金，而不受中途離職或退保的影響。立法者雖然可以針對給付設計一定的等待期間，但如果該條件難以成就或者自始即剝奪被保險人累積此期間的機會，則相關規定便是不合理的。尤其是當被保險人因為喪失身份或因其他理由退保之時，往往喪失應得養老給付之期待權，這便產生了侵害被保險人財產權的問題。

三、基本養老金財產權的保障要件

與其它財產權受法律保障的完全性不同，基本養老金期待權要作為財產權保障的客體，需要滿足一定的條件。一般認為，將被保險人的養老金期待權作為憲法上的財產權進行保障的標準有三項，即具有“財產價值之權利地位即私使用性”、“透過相當的自己給付”以及“具有生存保障的作用”。

1.養老金對于被保險人具有私使用性

一項期待權的構成，需要滿足的條件之一就是已經具備取得權利的部分要件，即權利主體以及其所期待的特定利益的內容或范圍都已經確定。對于養老金期待權而言，其形成并且受到財產權保障必須對于被保險人已經具備一種排他性質的財產價值，即被保險人對于養老金給付已經不屬于尚未形成具體權利地位的單純期待，也不是取決于主管機關通過個案來決定并具有社會福利性質的裁量給付，而系已經成形、能夠為被保險人所支配的財產期待權，以權利人的意愿為前提謀求其個人負責的利益。這一要件的根本作用在于將被保險人是否已經擁有對于養老金的期待權利作出區分，也就是說保險給付已經不再處于作為保險人的政府的裁量權范圍內，而是具備了“私使用性”。

財產權的私使用性是由民法所有權概念延伸至社會保障等其它具有經濟目的的權利，在概念演化的過程中。財產權的私使用性同樣依附于所有權所形成的內涵，不論權利的種類、性質如何，權利人一旦依法律規定取得該財產權，便可以行使自由使用、收益、處分等權利。按照所有權相關理論，所有權人對于財產權的設定以及內容應當具有形成之自由，然而該傳統的權利內容并不存在于養老金期待權中。養老保險關系由行政權嚴格掌控，被保險人參加保險后便被納入一種“持續性的債權關系”之中，沒有訂約與解約的自由，其權利的行使只能依照法律規定為之。

按規定當勞動關系成立之時，養老保險關系即告成立，而在投保人繳納第一次保費之際，就應該呈現相當的財產價值地位，該地位可因等待期間滿足以及保險事故發生等其他條件的成就而增強為完整的權利。通過考察現收現付制下養老保險世代契約的運作方式可以看到，被保險人所繳納的每一筆保費都是用來支付現時退休人員的保險金，而該行為本身也因此而與后代立下契約，為自己將來的退休生活取得一份相對的保障。然而盡管如此，滿足等待期間之前被保險人的權利地位仍然遠不及于其后，在滿足等待期間之前，保險人可以限制被保險人這一階段的請求權利。

2.相當的自己給付

養老金請求權保障的第二個要件是相當的自己給付，被保險人通常是通過保險費的繳納來達成領取養老金的條件，即養老金期待權的取得必須基于被保險人以往的相對付出，與權利人具有屬人的關聯性。其主要作用是將養老金給付與國家單方面的福利給付進行區分。基于社會連帶與所得重分配而設置的社會福利制度包括社會保險、社會扶助與社會救濟等等，這些制度的設計理念及性質差別很大。社會扶助與社會救濟制度下的給付屬于國家單方面的施惠。因為沒有對價的自己給付，社會扶助與社會救濟的受惠者是以國家稅收為支付基礎、以實現社會照顧與社會促進等為目的的社會福利給付的對象，其從國家獲得物質幫助的期待只能算是一種單純的期待，而不能作為財產權保障的客體。

當然，養老保險并不要求給付的絕對相當，而是在養老金給付與該被保險人繳納過的所有保費之間存在概括的相對性，甚至只需出具給付請求所需的計算基數便可，不能認為養老金期待權受到財產權保障的強度應該隨著自己給付額度的增加而增加。因此，在養老金給付特殊性的考量下，必須將自己給付概念從被保險人保費給付擴張至保費之工作給付。在我國機關事業單位養老保險改革的過程中，由于改革前機關事業單位的職工沒有參加養老保險，就需要將改革前參加工作的職工之前的工作給付視為保費給付，將改革前的工作年限作為視同繳費年限納入養老保險計算。另外，由于養老保險給付兼具完成社會救助、促進、補償的目的，各級政府應該在必要時以負擔一定社會群體保險費的方式完成其自身所負的社會福利任務。所以，高比例政府津貼負擔的機關事業單位人員以及農民的養老保險等，被保險人所繳納的部分保險費，仍屬涉及被保險人工作成果所形成的自己給付，由此產生的養老金期待權不因政府部分負擔而受到影響。

3.負有生活水準保障的作用

確保自由功能的生存保障是財產權的一個重要特征，這種生存保障應該涵蓋生存所決定的生活范疇。如前所述，養老金給付期待權是因為其確保自由與老年安全的功能而受到財產權的保障。作為一種代薪給付機制，養老金給付的直接目標是替代被保險人退休后失去的收入，所以生活水準保障的標準也就成為養老金期待權保障的前提之一。生活水準保障要件旨在強調養老金期待權保障的法益是因喪失勞動收入所產生的生存與安全問題。呈現出顯著的私有財產權保障特征，使得養老金給付對于個人老年經濟安全衍生出較強的保障功能。生活水準保障作用同樣將養老保險制度與社會救助等制度區別開來，后者以稅收支付，是一種最低生存保障，不能作為一種財產權進行保障。

然而問題在于，在生存保障意義涵蓋下的生活水準保障標準到底該如何判斷？如果將生活水準保障認定為是對個別生活方式的確保，那么該生活水準應該與被保險人工作時的整體經濟環境下的生活水平相符，或者應與被保險人工作期間的生活水平基本持平。如果從個別需求保障的角度來判斷。那么就需要保障參保人退休后所必要的生活形態。但是，上述標準皆是以過去的或工作所形成的生活水準保障進行認定，忽略了養老保險制度運行所依賴的較長經濟形成空間。退休后給付水準的不確定性也就削減了養老金期待權保障的意義。于是。例如，在德國的實務中該要件逐漸被加以“客觀化”，使得所謂的生活水準保障必須是對于多數國民而言，而不是僅針對個人的需求。也就是說。只有在“養老金期待權地位的消減或限制已經明顯影響到財產權的自由保障功能”時，適用財產權保障才有意義。養老金按月支付的制度下，被保險人將養老金列為個人生存的主要甚至唯一來源。生存保障的意義就表現得尤為突出。

四、基本養老金期待權保障的制度完善

基本養老金期待權的保障可分為三個階段。第一階段是保險開始至滿足等待期間前。此時保險人與被保險人公法上的法律關系成立，需要為被保險人繳納保費至最低繳費年限，第二階段是已滿足等待期間但尚未達到法定給付年齡。在這兩個階段，繳費年限的計算尤為重要，所以最低繳費年限制度與養老保險轉移接續制度是被保險人養老金財產權實現的關鍵，而關于退休年齡的法律規定更是決定著養老金的具體給付時點。這三項制度都直接關系到被保險人養老金期待權的保障。當被保險人完成了等待期間并且已屆給付年齡。才到達第三個階段，此時公法上的財產請求權才完全成就，被保險人得以向養老保險機構主張養老金。

1.最低繳費年限制度

最低繳費年限的實質就是一種等待期間的要求，是養老金期待權保障的重要內容之一。具體是指最少經過了多少年的繳費后。才能夠具備領取養老金的資格。繳費年限的長短對于養老待遇的給付以及養老基金的收支有著決定性的影響。一方面。被保險人可以期待的養老金的高低與繳費年限長短具有一致性，一般來講，繳費的期限越長，退休后能夠領取的養老金也相應越多；然而另一方面，繳費年限長則會導致在人均余命相對穩定的情況下參保人員領取養老金的時點推后，可以領取養老金的期限相對縮短，當然這對養老基金的收支是有利的，可以增加收入，確保基金安全。為了在養老基金收支與參保人待遇高低之間實現平衡，多數國家和地區的養老保險制度都要求就業者繳費滿一定年限后方可領取養老金，將最低繳費年限作為領取養老金的一個資格條件。但是，最低繳費年限并非越長越好，規定過長的話就不利于因為各種原因導致就業時間較短的勞動者養老金權益的實現。

國務院1997年下發的《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》確立了我國基本養老保險的最低繳費年限制度，規定于該決定實施后參加工作的職工。只有個人繳費年限累計滿15年的，才能在退休后按月領取基本養老金，否則退休后不能享受基礎養老金待遇，個人賬戶的儲存額則會一次性支付給其本人。事實上，以繳費年限滿15年為領取退休金的基本條件，使許多人喪失了享受退休金的機會，尤其是對于相當一部分非正規就業的勞動者尤其是下崗分流人員和進城務工的農村居民而言，15年的繳費期限相對過長，由于他們職業流動性強，勞動關系不穩定，絕大多數難以達到該條件，也就無法享受養老保險待遇。

針對該規定過于剛性的問題，各地近年紛紛出臺政策性文件，建立不滿繳費年限者養老保險補繳制度。盡管補繳制度能夠有利于部分被保險人養老保險權益的實現，并且能夠在一定程度上緩解養老保險基金的支付壓力，然而這種補繳制度的設計本身以及實際操作中存在的諸多問題。在一定程度上破壞了養老保險制度的強制性和穩定性，并且容易導致一些用人單位的投機行為，從長遠看不利于養老保險制度的可持續發展。目前有些國家和地區對于部分勞動者養老保險最低繳費年限規定較短。比如我國臺灣地區勞工保險條例規定“參加保險之年資合計滿一年”。考慮到我國統一養老保險制度較廣的覆蓋人群，在當前就業形態多樣化、靈活就業人員日益增多的情況下，可以將最低繳費年限縮短至10年，并在縮短最低繳費年限并強化征繳的基礎上弱化養老保險費的補繳制度，以此使得部分原本繳費年限不足15年的退休人員能夠領取基本養老金，保障全體被保險人的養老金期待權。

2.養老保險轉移接續制度

養老金期待權保護的主要是期待利益，將其認定為財產權的實質是，該期待利益從產生之時起便具備予以保護的合理性。所以把還沒有到手的養老金期待權當作一種已經到手的財產利益進行保護，從而維護養老保險待遇給付的穩定性。然而，在漫長的職業生涯中。由于勞動者轉換就業地點及職業的情況不可避免，這就要求國家完善不同地區、不同職業之間養老保險制度的轉移接續。保障被保險人的養老金期待權。實際生活中。由于政策等原因導致養老保險關系轉移接續不順暢，經常會使得勞動者在達到退休年齡后也難以享受其應該享受的養老保險待遇。比如有些省市為了增加當地養老保險基金積累并減少支出，規定部分工作流動性強的參保人員在工作調動時不轉移其養老保險關系，而是采取一次性退還其個人繳費部分的做法。這部分勞動者退保后要想再享受養老保險待遇只能重新納保，其繳費年限不能連續計算，影響養老金給付條件的滿足。為了解決這個問題，我國相繼出臺了《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》、《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》等，但由于這些規定比較簡略且缺乏應有的強度。從而造成了基本養老保險關系轉移接續難的局面并未得到根本改變。

事實上，個人帳戶儲存額一次性返還的制度設計雖然在一定程度上能夠符合傳統財產權保障的精神，但是若從養老保險的目的以及養老金期待權保障的角度來看。該規定顯然不能滿足被保險人的老年安全需求。首先，如果養老保險僅具有強制儲蓄的功能，而被保險人也可以通過市場儲蓄達到相當的發放額度，那么政府專門開辦強制性養老保險的理由就不能成立。其次，養老保險制度無論是采取職業式還是全民式，被保險人都是希望通過繳費年限的持續累積來增加其年老時能獲取的保障。養老金期待權的財產權屬性既然已經得到肯定，被保險人離職或轉保時可以繼續累計繳費年限的期待權就應獲得有效保障。另外，退還的保費在價值上也與養老保險的財產權有相當之認知差距，因為若與正常退休者相比較，其相當繳費年限的“期待價值”或“換算現值”皆不僅于此。事實上，若能將制度在設計上使被保險人因無論何種原因導致的離職或轉職前的繳費年限得以保留。待其達到退休年齡時再換算成符合現時薪資水準的給付額度，應是比較符合被保險人養老金期待權保障的做法。這也是我國養老保險轉移接續制度的發展方向。

3.退休年齡制度

退休年齡是勞動者因年老等原因退出勞動崗位、開始領取退休金應當達到的規定年齡。是決定退休金給付的要件之一，在達到退休年齡之前，被保險人一直處于對養老金的期待狀態。在基本養老金給付體系中，退休年齡起著至關重要的作用。一方面。是否達到法定退休年齡決定著被保險人能否獲得全額的退休金給付，另一方面，在面臨社會保險財政危機時，提高退休年限的方式可以增加養老基金收入以維持退休金給付水準。但是，在人均余命相對穩定的情況下，延后退休給付的時點相當于降低養老金給付期間，影響被保險人的養老金權益。因此，法律對于養老金期待權的保障范圍應該延伸保障至退休年齡等影響權利地位內涵的計算標準，通過提高或改變相關的計算標準。影響期待權內涵，對財產權進行限制或保障。

我國實施的是強制退休制度，該制度需要國家有關退休年齡的相關規定隨著人口平均預期年齡變化而不斷變動。目前我國關于退休年齡規定的相關文件出臺于20世紀50年代，與半個多世紀以來尤其是改革開放以來經濟社會發展較快、人均壽命顯著延長的現實不符，這就使得延后退休年齡成為必然。養老金期待權是一種財產權，在國家出臺政策，延遲申領退休金年齡時，該權利不可避免地將受到影響。彈性退休制度則可以很好地解決這一問題。在彈性退休制下，國家將一個年齡段設定為退休期間，允許公民在該年齡段內自己選擇與自身條件相符的退休時間，通過一定程度的“放權”，把是否退休的最終決定權交給養老保險被保險人。政府不參與具體退休年齡的決策，避免法律硬性規定退休年齡可能導致的對其財產權的侵害。而被保險人可以在一定范圍內自己選擇何時退休，相當于自行處理財產權。當然政府可以通過提高推遲退休者的養老金支付比例進行退休年齡的適當調節。在保障被保險人的養老金期待權的同時，通過相對優厚的待遇鼓勵延遲退休，以適應人口老齡化趨勢。如今，彈性退休制度在國際上已成為退休制度改革的潮流，不少國家采取彈性退休制度來避免強制退休年齡的改變對被保險人養老金期待權造成侵害，我國退休年齡制度的改革也應該在采取彈性退休制的基礎上漸進式地將退休年齡延遲到60至65歲。

（責任編輯 李濤）